大数据视域下社会治理：机遇、挑战与创新

呼连焦 刘彤

摘要：以满足人民日益增长的美好生活需要为核心诉求的社会治理现代化是国家治理现代化的应有之义。大数据为社会治理由结果治理转向全程治理、由主导治理转向多元共治、由经验治理转向智能治理提供了机遇，为社会治理体系的完善和社会治理能力的提高提供了路径选择。与此同时也带来了公共权力边界扩张、陷入大数据困境、公民个人隐私暴露的风险，对社会治理提出了巨大的挑战，形成社会治理安全隐患。因此，要使用好大数据这把“双刃剑”，应以满足人民日益增长的美好生活需要为出发点、以法律为底线、以安全为准则、以社会善治为社会治理的最终目标，把握好社会治理创新的机遇，合理规避治理风险，提高社会治理的效果。

关键词：大数据；社会治理；公共权力；社会善治

中图分类号：C93 文献标志码：A 文章编号：1004-3160（2018）04-0063-08

当前，大数据已经成为社会各个领域探讨的“热词”，美国政府将大数据称为“未来社会发展的新石油”，英国政府认为“大数据时代将开启下一次工业革命”。在我国，大数据也已经提升到国家战略层面，十三五规划明确提出“实施国家大数据战略”。之所以将大数据与社会治理联系起来，一方面是大数据的采集挖掘、整合分析、共享推送等特性与治理理论的多元化、扁平化、协作化等内涵是契合的，与打造共建共治共享的社会治理格局的目标是相符的。另一方面，大数据已经开始渗透进公共生活中，为处理国家与社会关系提供了“社会——技术”新视域，深刻影响着社会治理的方方面面，未来将对社会治理带来更加深刻的变化。

一、大数据给社会治理带来的机遇

大数据的兴起是一个“动态扩散的过程”[1]，从软件信息行业扩散至工业经济、社会生活等领域。以互联网、物联网、云计算的综合应用为特点的大数据时代的到来给国家和社会发展带来了深刻变革，尤其在社会治理方面。当前，我国的社会治理正在由传统的以政府为中心的一元治理体制向以政府为主导的以其他社会组织协同治理的模式转变，大数据不仅作为一种技术手段更作为一种社会范式，为当前我国社会治理的转型与创新提供了前所未有的契机。

（一）大数据为社会治理逻辑由结果治理转向全程治理提供思维动力

当前的社会治理是在社会转型期间社会问题多发、社会矛盾多样、社会风险累积的倒逼下发展起来的，即“发生——解决”的治理模式，是典型的治标不治本的结果治理模式。这种模式的社会治理，解决了显性的社会问题，但对隐性的社会风险没有做到防范性治理。造成这种治理模式的原因，一是政绩型的治理理念下的“统一领导、分级负责、综合协调、属地管理”方式，对社会问题进行模块化、层级化治理，是对结果的被动应对式治理，并没有对社会问题进行源头治理，难以从根本上解决社会问题。二是受“重应对、轻预防、重权力、轻技术”的传统社会治理思维的影响，沿用传统的方法和技术，缺少对现代治理技术的研究和应用，治理技术性不强。而“有预见的政府做两件根本性的事情。它們使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗；它们在作出决定时，尽一切可能考虑到未来”[2]。因此，社会治理不仅仅是对显性的社会问题的结果治理，更应该是针对从源头到过程再到结果的全程性的主动积极高效的治理。

大数据技术一方面通过客观的规律分析规避了传统抽样分析的主观性和偏好性，另一方面通过全数据样本实时跟踪分析提高了数据分析的效率和精准度。大数据的分析思维改变了传统社会治理的“原因——结果”式分析模式，由静态到动态、由封闭到开放、由事后到事前，注重社会治理的关联性和整体性，为社会治理提供了全程治理这种新的思维模式。

（二）大数据为社会治理结构由主导治理转向多元共治提供共识基础

中国的治理文化特殊性、治理环境复杂性和治理内容内生性[3]，使得单纯强调社会作用的“强社会”下的社会自主治理模式和单纯强调国家作用的“强国家”下的国家主导治理模式都不适用于当前的中国社会发展，强国家与强社会的国家与社会多元共治模式越来越受到学界的关注和讨论。多元共治就是用“强国家——强社会”理论处理国家与社会的关系，形成共建共治共享的社会治理新格局。

大数据为社会治理共识的达成提供了可能性和现实性。大数据为社会治理提供了新的问题描述方式，成为一种新的社会范式。大数据是客观的，大数据改变了传统的自上而下的数据抓取方式，减少了层级体制对数据收集的损耗，避免了官僚主义政绩观下的数据失真；大数据是理性的，理性是政治活动和社会生活的基本要求，个人的理性是有限度的，由人组成的治理主体的理性也是有限度的，大数据理性则不受个人和组织的影响；大数据能够呈现一定的规律，大数据着重对海量样本的相关性分析，找出客观规律，自下而上地呈现问题。因此，大数据具备作为社会治理共识的基本要素、基本结构、基本功能，能够为治理主体提供不争的客观事实，使得国家与社会在共识的基础上致力于对社会的治理，既避免国家管控嫌疑，又为社会力量提供治理依据，让“政府的归政府、社会的归社会”[4]，形成政府与社会良性互动共治共赢的治理状态。

（三）大数据为社会治理方式由经验治理转向智能治理提供技术支持

大数据为智能社会治理提供了强有力的技术支持。一方面大数据提供网络平台技术支持，当前国家正在着力打造大数据驱动下的社会治理平台，在很多地方已经应用并且收到很好的效果，大数据为社会治理提供了信息交换场所和公共事务处理窗口。通过技术终端，公民随时随地上传分享、了解掌握各类社会信息，尤其是道路交通、科教文卫、衣食住行等与生活密切相关的信息。通过电子政务创新，政府推送各类公共服务APP，将公共服务标准化、程式化、便捷化。另一方面大数据为决策提供技术支持，智能化决策意味着更加精准的数据获取、更加适当的工具方法、更加明确的目标分析、更加简短的处理时间、更加优化的解决方案以及更加及时的结果反馈。大数据“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”，通过对海量数据精准的分析挖掘出核心数据与基本规律，能够高效的完成智能化决策。在大数据时代，“决策者们做出的决策越来越取决于数据及其分析的结果，而不是经验和直觉”[5]。

（四）大数据为完善社会治理体系提高社会治理能力提供路径选择

大数据能够为多元共治的治理体系提供合作基础，能够为各治理主体提供权力清单，能够为治理提供现代化平台。大数据提供的数据是治理的主要内容，治理主体通过一致认可的客观数据达成目标，提高了社会治理的效能；借助大数据可以实现社会治理负面清单、权力清单和责任清单的透明化，避免治理主体的权力虚置；大数据与云计算、互联网、移动终端的结合，为社会治理体系提供全面的、开放的、互动的、共享的现代化社会治理平台，有更加便捷、更加精准、更加全面的优势。大数据能够为社会治理能力提高提供路径选择，促进社会治理能力现代化，是社会治理主体的现代化，是社会治理方式的现代化。大数据作为一种新的社会范式，对社会进行新的描述，向社会治理主体呈现数字化的社会状态，将复杂的问题简单化，将模糊的问题精细化，给社会治理主体带来现代化的数据思维。事物的发生发展过程具有诸多已知和未知的影响因素，各影响因素之间相互关联，错综复杂，目前的技术手段很难全面掌握。然而，大数据记录着事物从产生到现状的基本信息，不必通过原因或者结果，通过对数据进行关联性分析，可以掌握其中蕴含着的一定发展规律，社会治理主体借助这种现代化的分析方式能够对社会治理进行预防式治理、前瞻性治理。

二、大数据给社会治理带来的挑战

大数据迅速渗透到公共生活中，对人们的行为观念造成深远的影响，带来了前所未有的社会价值。尽管大数据为社会治理带来了思维转换、结构调整、主体变化等等，但归根结底大数据只是工具，“作为一套现代技术编织成的资源架构”，大数据一方面对社会现象做数据采集、规律分析、过程描述和前期预判，将数据转化成结构性的有价值的社会问题，另一方面大数据也可能为利益集团所使用甚至操控，超出法律和制度范围外的使用会给社会治理带来巨大的隐患和风险。对于法治完备、制度成熟、机制完善的社会而言，大数据有利于实现治理的高效、便捷、精细、透明，增加社会治理的效能；对于社会发展不充分、国家自主性较弱、公民素养不足的社會而言，大数据则可能加重社会的不稳定性，挑战原有的社会互动模式，冲击社会秩序和合法性。因此，如何面对大数据这把“双刃剑”，以什么方式使用大数据，对社会治理来说是重大的挑战。

（一）大数据给社会治理带来公共权力边界扩张的风险

大数据让社会资源为大数据所牵引，公共权力主体在大数据的冲击下可能改变既往的权力特征，缺乏数据资源的弱势主体权力可能被侵吞或剥夺，占有数据资源的强势主体权力可能被强化，其权力目的和权力意志更容易实现，使公共权力扩张具有可能性和现实性。大数据资源优势占有者借助大数据工具，提高了对社会的资本占有、技术占有、空间占有、话语占有，大数据让这些占有变得迅速和便宜，也就加速了公共权力的扩张速度。谁占有资源谁就占有了权力，公共权力的所有者一旦被剥夺资源，就会被替代，大数据作为网络信息化社会的重要资源，一旦被占有或剥夺，也就导致了公共权力的竞争和替代。大数据已经成为公共权力重要的一环并参与其中，大数据嵌入公共权力之中使得公共权力被估值，公共权力的数据化加剧了公共权力走向资本交易的风险，市场化的权力资本交易可能带来权力的扩张甚至垄断。大数据的市场化也会干扰公共权力的理性，大数据是为人类理性发展需要而产生的，是为了弥补人类理性的限度而被使用的，但大数据的不当使用、垄断、交易可能导致公共权力丧失理性。总之，公共治理主体多元化是现代化社会治理的基本主张，公共权力主体多元化可能导致权力边界不清晰，在大数据的强势介入下可能会造成公共权力的扩张。

（二）大数据给社会治理带来数据困境的风险

大数据本身只是社会治理的工具，但是“进行大数据分析的人可以轻松地看到大数据的价值潜力，这极大地刺激着他们进一步采集、存储、循环利用我们个人数据的野心”[6]，这就给大数据的使用造成了漏洞和风险。使用分析大数据的人具有理性和非理性，人类很可能在使用大数据时陷入自身的限度和困境，误用、滥用、非法使用大数据从而陷入大数据困境、构成大数据黑洞。这其中：可能造成大数据浪费，大数据发展之迅速为前所未有，大数据信息量之巨大为前所未有，但是我们能够分析和利用的只是其中的一小部分，对整体大数据的开发和应用还远远不够；可能造成大数据壁垒，各个组织间的数据独占，或因为技术手段的落后导致数据不敢开放或因为自身利益因素导致数据不愿开放，而形成了条块分割的信息孤岛；可能造成大数据鸿沟，大数据优势占有者和劣势占有者之间的数据资源差距，差距越大鸿沟越大，占有者之间的资源不平等会导致权力不平等，形成数据的贫富差距；可能造成大数据暴力，当数据积累到一定的程度，个体对数据甄别与筛选的成本过高，造成对数据的绝对相信，反而酿成社会危机事件造成社会风险。

（三）大数据给社会治理带来公民个人隐私暴露的风险

大数据时代，在人们从大数据上获得更多便利的同时，他们也将个人的思想语言、行为习惯、价值偏好等不自觉的融入到大数据中，无论从工作到学习、从购物到出行、从社交到运动，几乎所有行为都被大数据捕获并进行频繁、普遍、精准的数据分析，大数据不仅从社会成员处直接获得数据，更能够通过数据关联性分析，挖掘到更深层次的个人隐私。大数据打破了私人领域和公共领域的界限，使得“私人领域和公共领域形成共同的数据基础”，人人都可能变成“透明人”，而平衡公共利益和个人利益之间关系的隐私权保护机制并没有建立。大数据给公民带来隐私暴露的风险：在道德层面，隐私是与人类尊严不可分割的天赋的条件和权利，在大数据条件下，隐私则超越了“不愿为他人干预或不便为他人入侵”的领域，成为了被收集挖掘、被分析预测、被全面监控的公共数据；在法律层面，隐私权是个人的基本权利，在现实社会生活中隐私权得到了很好的保护，但是在大数据空间，数据虽然往往以定量数值、趋势预测的形态呈现，但是这种呈现并没有经过单个数据样本也就是个人的同意，而大数据的挖掘功能又能够通过数据的关联性找出个体数据样本，在这一过程中并没有法律对个人隐私进行界定和保护；在政治层面，大数据忽视人的政治隐私权利，匿名表达权、选举隐私权、监督隐私权、罢免隐私权等等因大数据的存在而被忽视，甚至有被大数据挖掘而暴露的风险，个人产生的政治数据有超出个人控制范围进而演化成政治交易的商品的风险，大数据把政治活动变成了透明的政治、透明的政治人和透明的政治隐私。

三、大数据视域下社会治理创新路径

一方面，大数据已经开始深刻影响和改变了国家与社会的关系和人类的公共生活，另一方面，大数据也对社会治理提出了更深层次的挑战和要求。抓住大数据给社会治理带来的新的发展机遇，防范大数据给社会带来的潜在风险，探究大数据视域下社会治理创新路径，对当前打造共建共治共享的社会治理格局，加强社会治理制度建设，完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制，提高社会治理“社会化、法治化、智能化、专业化”水平，具有现实意义。

（一）以满足人民美好生活需要为出发点

党的十九大报告指出“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。与物质文化需要相比，人民美好生活需要的含义更加广泛，不仅包括物质文化方面的硬性需要，也包括对社会和个人发展的软性需要。不仅对客观物质文化提出了“更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境、更丰富的精神文化生活”等更高的要求，也对主观的美好生活提出了“民主、法治、公平、正义、安全、环境”等方面的相应要求。

因此，一要继续发挥大数据的基本价值满足人民基本物质文化需求。当前大数据不仅能够满足市场经济的发展需求为经济提供数据支持，还能够满足人们的衣食住行的基本需求，经过大数据计算和集成，生活服务、电子商务、金融理财、人工智能、交通地理、气象水利、企业管理、公众事务等等的大数据应用已经深刻改变我们的日常生活，能够满足基本的物质文化需求。二要开发大数据的附加价值满足人民美好生活需要，大数据的深度发掘能够满足人们对社会更高的要求。通过对大数据的相关性分析能够深度发掘出社会成员的政治参与、利益诉求、情感表达、舆论倾向等等方面的状态，大数据在更深层上是有巨大的附加价值的。但在當前显然缺乏人才和技术手段来发现大数据的附加价值，要注重培养相应高端专业的人才，加快大数据与社会学、政治学、心理学、统计学等学科结合的复合型人才的引进和培养。三要规避大数据的困境和风险，为美好生活保驾护航。规避大数据困境和风险要谨记满足美好生活需要的出发点，强化大数据权利与大数据责任统一的大数据治理观念，在享受大数据红利的同时更要注重大数据的共享、安全与风险防范。

（二）以法律为底线

法律是把尺子，社会治理是在这把尺子下协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定的。法律既是社会治理的底线，也是借助大数据创新社会治理的底线，这其中有两层含义：一是大数据推动社会治理领域科学立法。科学立法是依法治国的首要标准，也是推动社会治理法治化的首要条件，大数据面向全体社会公共事务，可以根据需要对社会问题社会矛盾进行数据挖掘分析，为立法提供数据依据。二是社会治理可以推动大数据立法。大数据立法是大数据发展的必要条件，大数据巨大的经济价值和社会价值促使一些组织非法使用大数据，危及公民个人的生命和财产安全，破坏社会公共秩序甚至危害国家安全，因此要把大数据纳入法治轨道，保障“互联网不是法外之地”。国家已经颁布并开始实行的《中华人民共和国网络安全法》是我国第一部全面规范网络空间安全的基础性法律，但没有明确涉及大数据的搜集分析、开发利用、使用监督等方面。因此，要加快大数据立法工作，大数据立法要尊重数据安全原则，保障国家机构、社会组织、公民个人的安全；大数据立法要遵循公平正义原则，保障所有参与者都有平等的地位、适用于相同的法律条例；大数据立法要明确数据权属关系，确立数据人格权（数据知情同意权、数据修改权、数据被遗忘权）和数据财产权（数据采集权、数据可携权、数据使用权、数据收益权）；大数据立法要设立数据监督机构、明确数据使用对象和应用领域，禁止非法的数据交易并注重个人隐私的保护。加速推进大数据立法既能够保障社会治理主体的权力行使有法可依、违法必究，又能够避免大数据困境，保护公民的隐私不受侵犯。

（三）以安全为准则

大数据的4V特征——数据体量大（Volume）数据类型繁多（Variety）价值密度低（Value）处理速度快（Velocity），已被广泛认可，基于此人们在享受到大数据带来的便捷的同时，忽视了大数据的安全风险。一方面，大数据自身的存储安全难以保障，大数据的集中海量存储增加了数据泄露的风险。另一方面，大数据涵盖了各类的数据，包含经济数据、客户信息、个人隐私等等，当前对于数据的所有权和使用权还没有明确的法律和制度规定，另外，大数据的反复使用使得大数据的存储和加工的先后顺序已经被模糊，数据的可扩展性和可延伸性增加了大数据的安全风险。

大数据涉及个人安全、社会安全和国家安全，《大数据安全标准化白皮书（2017）》发布，提出了大数据安全标准的体系框架，为大数据安全提出了指导性的意见，但大数据安全任重道远。在个人安全方面，通过互联网系统和平台的大数据收集应该注重对个人隐私信息的匿名存储，探索个人敏感信息去标志化的方法和技术，规范操作流程，建立个人信息安全标准；在社会安全方面，大数据的开放和共享会产生更大的社会价值，但也可能带来更大的安全隐患，数据安全保障技术不足、数据安全管理能力不足、数据使用方式不当等都可能引起大数据的安全问题，进而导致社会安全漏洞，要加强对数据分享流动过程的充分保护，对各类社会治理主体进行数据安全意识教育、数据安全能力培训，规范数据安全使用流程；在国家安全方面，大数据的跨境流动可以增加全球一体化进程和人类命运共同体的推进，但是大数据本身具有信息价值和可再挖掘价值，一旦出境可能对本国的国家安全造成隐患，“没有网络安全就没有国家安全”，要加快制定数据出境安全标准和数据出境安全评估体系，做好数据出境的风险分析、数据属性分析、安全指数分析，开展出境数据审查。

（四）以社会善治为最终目标

社会善治，是社会治理的良好形态和理想状态，是社会治理的最终目标。社会善治强调政府、社会、公民对社会公共生活的合作治理，是对国家社会关系的最新调试，社会善治蕴含着法治、透明、公平、责任、回应、信任、安全等等要素。实现社会善治，实现政府与社会在社会共治中的良性互动关系，既要给各类治理主体以广阔的发展空间，又要对公共权力做清晰的边界和职能划分；既要保障公共权力的合理高效使用，又要保障私人领域的不可侵犯。从社会管理到社会治理到社会善治，是国家与社会关系的未来走向。“大数据+政府治理”正在引发一次新的政府治理范式的重构。[7]

社会善治在社会治理的基础上更强调治理的系统性、协同性、科学性和前瞻性。以大数据带动社会治理系统性发展，建立社会治理大数据系统。大数据是社会共同努力的结果，数据被分散在不同的部门不同的领域，需要数据主体打破数据壁垒，最大限度的实现数据共享，这一过程不是某一部门、某一机构、某一团体能够单独完成的，需要协同互助。以大数据带动社会治理的协同性发展，建立社会治理大数据共享机制。数据共享是大数据治理的关键一环，为治理主体的协同治理提供合作基础，大数据共享很大程度上取决于政府的数据开放程度，政府要加快建设权威的数据共享平台，开发数据共享红利。“通过数据聚合方式，将数据编制在统一、集中的开放平台上，并提供可检索、可机读的系统”[8]，以大数据带动社会治理科学性发展，建立社会治理科学决策机制。在大数据的共享和公开的基础上，避免信息屏蔽和信息垄断，在此基础上做出科学的决策。以大数据带动社会治理前瞻性发展，建立大数据社会风险预警系统。大数据精确的记载了“过去和现在发生的事”，在数据中找出关联和规律，可以对未来趋势进行预测，利用大数据的预判性，进行前瞻的社会治理，合理规避社会风险。

四、结语

毕达哥拉斯学派认为一切都是数字，在大数据爆发式发展的今天这句话并不难理解。大数据是一把“双刃剑”，给社会治理带来新的机遇的同时也对社会治理提出了诸多挑战。社会治理由传统方式向现代方式转型必须抓住大数据的发展机会，对治理逻辑、治理主体、治理结构、治理体系进行调整，利用大数据提高治理能力、科学决策能力。大数据给社会治理带来的挑战和风险也要引起充分的警觉，警惕大数据环境下公共权力的扩张、公民隐私的暴露和大数据自身的困境。直面大数据带来的机遇与挑战，要守住法律的底线，以安全为准则，以满足人民美好的生活需要为出发点最终达到社会善治。

参考文献：

[1] 张海波.大数据驱动社会治理[J].经济社会体制比较，2017（3）：64-73.

[2] [美]戴維·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府：企业精神如何改革着公营部门[M].周墩仁，译.上海：上海译文出版社，1996：205.

[3] 李忠汉，刘普.“国家—社会”关系理论视野下社会治理的建构逻辑[J].中国社会科学院研究生院学报，2017（3）：107-114.

[4] 俞可平.走向国家治理现代化——论中国改革开放后的国家、市场与社会关系[J].当代世界，2014（10）：24-25.

[5]陈潭.大数据时代的国家治理[M].北京：中国社会科学出版社，2015：91.

[6] [英]维克托·迈尔—舍恩伯格，肯尼思·库克耶.大数据时代：生活、工作与思维的大变革[M].盛杨燕，周涛，译.杭州：浙江人民出版社，2013：195.

[7] 刘利才.杨杨.国内政府治理研究的知识图谱与进路研判——基于CNKI（2001-2016）的量化分析[J].华中农业大学学报：社会科学版，2017（4）：124-131.

[8]胡穗，胡南.政府数据开放中美比较与路径优化[J].湖湘论坛，2017（4）：118-123.

责任编辑：叶民英