我国政府绩效审计存在的问题及其治理

罗安国

政府绩效审计对于提升我国政府行政效能意义重大。我国政府绩效审计还存在一些问题亟待解决，必须进一步健全相关法律制度，创新绩效审计方法和手段，同时注重加强复合型审计人才培养。

一、我国政府绩效审计的发展历程

政府绩效审计是指由专业的政府审计人员综合运用多种審计技术或方法，通过对政府工作的绩效、效果、经济性和效率性进行监督和评价，以从根本上实现对政府绩效工作的提高。我国政府绩效审计起步晚，最初主要是学习西方国家的经验和做法。但是随着我国行政管理体制改革的不断推进，社会公众对政府行为的关注度日益增加，政府绩效审计也越来越受到相关部门的重视，成为政府绩效管理的重要手段。

（一）起步发展阶段

我国政府绩效审计的产生经历了一段相对较长的发展历程。1983年，刚刚成立的审计署即着手推进我国的政府审计工作，并相继于1985年、1988年出台了《关于审计工作暂行规定》和《中华人民共和国审计条例》。这两个文件为我国改革开放初期的政府审计工作开展提供了法律依据和行动指南。当时，由于我国政府审计工作刚刚起步，审计工作与政府绩效审计的概念融合在一起，审计内容也主要是核实会计记录，因而政府绩效审计并未从传统的审计工作中独立出来。1991年的全国审计工作会议上，首次提出“在开展财务审计的同时，逐步向检查有关内部控制制度和效益审计方面延伸”，这是我国政府部门首次提出绩效审计的概念，也标志着我国政府审计工作正式由一般性的财务审计转向绩效审计。

（二）完善提高阶段

近年来，我国政府绩效审计在完善相关立法和积累实践经验方面均取得了显著成效，实现了从西方发达国家借鉴学习审计理论逐步向建立具有我国特色政府绩效审计的方向转移。我国政府绩效审计的执行者是政府审计机关，被审计单位包括政府部门及其所属单位、使用公共资金的其他相关部门。政府绩效审计关注的重点包括：公众关注的项目或者政府部门、回报率差和执行效率低的项目或者政府部门、存在争议的项目、管理控制尚不完善的项目或者政府部门、容易造成较大损失的项目或者政府部门。相对于20世纪90年代，我国政府绩效审计最明显的变化在于更加关注政府工作完成程度的高低，强调要以注重民生、促进改革为主要工作目标。这一转变很大程度上降低了国家财政资金的损失，对政府绩效审计工作进行了明确的定位。

二、我国政府绩效审计存在的主要问题

（一）绩效审计法律法规不健全

政府绩效审计能否快速高效的发展，其决定性因素在于是否存在完备的法律体系。然而，现阶段我国与政府绩效审计相关的法律法规还不够完善，具体表现在三个方面：一是政府绩效审计的职权范围不明确。当前我国政府审计相关的法律法规并没有对政府绩效审计进行明确的定义，也没有对政府绩效审计的职权范围、责任义务予以明确规范。当审计工作对被审计单位的自身利益造成威胁时，审计责任意识的模糊就必然会使得被审计单位以消极的态度阻碍审计工作。二是审计公告制度不健全。目前英美等西方国家均已形成了较为成熟的审计公告制度，而我国政府部门公开审计报告时仍必须经过相关部门的批准，对于涉及政府机密的重大事项不能随意对外公布。我国政府绩效审计报告具有选择性的公布机制不利于社会公众对公共服务部门履职情况的全方位了解。三是审计问责落实不到位。我国政府绩效审计问责存在对象模糊、范围受限、处罚力度不够等种种弊端，通常只会对被审计单位追究责任，不会将问题真正追查至个人。

（二）审计方法和手段创新不够

政府绩效审计的审计方法区别于传统企业绩效审计，在对政府机关进行审计时多采用图表分析、比较分析、统计分析等审计方法。审计人员在实际工作中会在对被审计单位的实际情况予以判断后，选取最合适的审计方法，并在此基础上进行修正，但总体而言政府绩效审计的方法还没有构成一个完整的体系。审计人员不仅需要按照部门的不同相应的选择审计方法，还要在审计过程中综合运用政治经济等知识，从而增加了审计工作的难度和风险。另一方面，在审计手段方面，英美等西方发达国家早已开发出成熟稳定的电算化审计系统，相比而言我国的审计软件还存在差距，在执行联网审计等审计活动时仍处于弱势，计算机审计基本只能够对输入的财务数据进行审查，无法审查计算机内部其他程序或者文件。

（三）复合型审计人员非常缺乏

所有非营利性质单位的财务收支情况、公共资源使用情况均属于政府绩效审计的范围。由于审计范围的更加广泛，所以政府绩效审计对于复合型审计人才的需要更加迫切。西方发达国家已经呈现审计人员知识结构层次多元化的特征，虽然基本还是以会计专业人才作为审计工作的主力，但其他行业的杰出人才都大量加入。然而，我国政府绩效审计缺乏非财经类专业人才，现有审计人员缺乏计算机、法律、数据分析等方面的能力。我国审计人员深受传统财务审计的影响，审计工作思路比较保守，无论是入职前的招聘考试，还是入职后的培训学习，均是以查证错误、纠正偏差这一基本的会计审计流程为主。这是由于我国审计人员对于政府绩效审计的关键性认识不够，已经习惯于从会计报表、原始凭证以及其他相关财务资料中获取有效信息，但这种发现问题的角度难以从宏观角度纵览整个社会的经济发展情况，也无法将具体情况与实际问题相结合进行系统分析。

三、我国政府绩效审计的治理对策

（一）建立健全相关法律制度

建议从以下三个方面对我国政府绩效审计的法律法规展开建设：一是尽快修订《审计法》以及其他相关附属条例，明确政府绩效审计的发展方向、具体定义，同时对政府绩效审计的目标、对象、工作流程等进行具体描述，为审计人员提供切实指导；二是完善审计公告制度，借助权威媒体的报道扩大政府绩效审计结果的影响力和震慑力，提高绩效审计结果的使用效率，加速实现政府管理的透明化，为构建廉洁、高效的服务型法治政府服务；三是建立健全绩效审计的问责机制，出台可操作性的绩效审计问责办法，将单位问责与个人问责相结合，统一绩效审计问责标准，规范审计问责程序，开展常态化审计问责，避免“风暴”式问责。

（二）不断创新绩效审计方法

政府绩效审计的审计方法既要遵循传统财务审计的工作流程，更要积极引进统计分析等其他审计方法。尤其要善于运用市场调研分析方法，将调研分析与统计分析有机结合，才能得到定量指标，从而强化对被审计单位的监督。同时，要进一步完善计算机审计体系，持续推动国家政务电子化进程，实现审计部门和被审计单位的电子政务信息资源共享，不断推动审计工作信息化，建立健全政府绩效审计的管理系统以及联网跟踪系统，让内部审计与外部审计能够进行成果共享，让审计工作能够真正实现无纸化。此外，我国政府绩效审计结合现实情况，加强向英美等发达国家的学习，将绩效审计的各种理论及方法融会贯通，构建具有我国特色的政府绩效审计理论及方法体系。

（三）加强复合型审计人才培养

优秀的审计队伍要求组成人员不仅要在专业领域足够出色，还要在实际操作中能够灵活运用其他领域的知识。所以我国政府在构建审计队伍时，一定要关注审计人员的知识背景，加强复合型审计人才的培养。审计人员在强化审计专业知识的同时，还要具备计算机、法律、数据分析、社会学等方面的专业知识，从而有效提高政府绩效审计工作质量。在实际的审计过程当中，审计机构要建立健全专家工作机制，在审计团队中引入信息、法律等方面的专业人士，以弥补审计人员其他专业领域知识储备的不足，从而达到增强审计队伍整体实力的目标。（作者单位为广州工商学院）