乡村振兴战略背景下农村养老保障实现路径研究

朱国龙 金淑彬

〔摘要〕 传统意义上认为，老年保障主要包括经济保障、精神慰藉和生活照料三个方面。中国农村养老保险在经历了四个阶段的发展后，已经相对稳定，但随着农村老年群体数量的增长，他们面临的风险会加重，对精神慰藉以及生活照料的需求将持续增长。城市化进程加速了年轻家庭成员的流动，一方面增加了对老年群体的经济供给，但另一方面也减少了对老年人群体的精神慰藉和生活照料的供给。因此，在农村地区强化家庭的非经济保障功能，确保土地的价值功能，重视教道文化的培养与传承，实现村民互助，将是未来养老保障实现的重要途径。

〔关键词〕 风险变迁 家庭保障 村民互助 路径选择

〔中图分类号〕F323.89 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008-0694（2018）06-0025-09

一、引言

经过几十年发展，我国农村养老保险已经逐步发展演变为统一的城乡居民基本养老保险，这种相对稳定的养老保险制度设计为实现城乡融合发展奠定了制度保障。在实施乡村振兴战略的大背景下，我们应客观分析未来农村老年群体存在的风险和多方面保障需求，并结合城乡居民基本养老保险的发展趋势，探索农村养老保障的多种实现途径，真正实现老有所养。

二、中国农村养老保险制度四个阶段

和世界上大多数国家一样，我国的农村养老保险制度也经历了一个从无到有，保障待遇由低到高的发展过程，大致分为四个阶段。

1.缺乏保障阶段（1949～1986年）

在这个阶段，农村地区几乎没有实现任何养老保险，只是对农村“五保户”实现了有限的保障，且这部分资金主要来源于集体经济。大多数老年人养老主要还是通过家庭成员互助来实现。农村家庭既承担着经济生产的功能，同时也承担着养老保障功能。以孝文化传递为主的代际赡养功能在家庭内部得以实现。在这样的背景下，农村养儿防老的观念得到了延续。

2.老农保阶段（1987～2008年）

20世纪80年代，伴随着我国老龄化进程的加快，国家在“七五计划”提出要抓紧研究建立农村社会保险制度。1987年，农村社会养老保险制度（以下简称“老农保”）在部分农村地区开始试点。这种以“自我储蓄为主，集体补助为辅”的个人账户模式虽然在技术层面可行，但在实践过程中，老农保中的“政府扶持和集体补助”基本缺位，老农保基金筹集实际是“完全由个人缴纳”，而不是制度设计中的“个人交纳为主”。在农村居民参保意愿不强和筹资能力不足的情况下，个人账户中资金自我增值能力弱，加之受银行利率等方面影响，最后甚至出现了老人在17年前加入的养老保险，如今每月仅领到2元养老金的极端个例。〔1〕

3.新农保阶段（2009～2014年）

2009年9月4日，国务院发布了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2009〕32号），要求2009年试点覆盖面为全国10%的县（市、区、旗），在2020年之前基本实现对农村适龄居民全覆盖。具体做法是：个人缴费、集体补助、政府补贴，试点地区的基础养老金从55元起步，地方可以在这个基础上增加但不能减少，中央财政则根据地区不同给予补贴，初定西部地区补贴80%，中部60%，东部20%。至此，我国首次实现对农民的养老承担有限责任。

新型农村社会养老保险（以下简称“新农保”）与曾经实施的以自我储蓄、建立农民账户为主的老农保相比，在制度架构、筹资标准、领取条件、支付水平、各级政府的补贴项目和比例、参保激励政策、经办服务网络、相关制度衔接等方面具有本质区别。2014年，国务院将新农保和城镇居民社会养老保障进行了整合，截至2016年年底，全国城乡居民基本养老保的人数达5.08亿人。

4.城乡统筹阶段（2014年至今）

2014年，国务院发布《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发〔2014〕8号）明确提出增多缴费可选档次，增加贴补标准，并将城镇职工居民保险与新农保合并，为改革目前养老金多轨制迈出了重要一步。统一后的城乡居民基本养老保险制度，在制度模式、筹资方式、待遇支付等方面与合并前的新农保和城镇居民基本养老保险保持基本一致。这两种养老保险制度整合的主要目的是对经办机构和信息系统进行合并，以后也将由一套人马对这两项制度进行统一管理，方便参保人员的转移接续和流动，并不会直接使养老保险的待遇提高。

需要说明的是，从1949年至今近70年的时间里，前三个阶段是农村养老保险制度从摸索到确立的阶段，第四个阶段准确说是第三个阶段的延续。这中间有时间上的重合，为便于分析，本文将第三阶段标记为从2009-2014年，其实根据新农保的要求，到2020年新农保要达到全覆盖。同时，我们将第四阶段记为从2014年开始，因为此时我国农村养老保险已经形成较为稳定的保险制度，它与我们城乡统筹的大制度设计相一致，而且實现了比较合理的缴费形成机制和责任分担机制。在可以预见的未来，广大农村地区的养老保险制度将在这样的统筹机制下延续相当一段时间，而不会再出现探索、试点、普及到最终确立的反复了。

三、现阶段农村养老保险制度存在的主要问题

1.养老金替代率普遍不高

农村地区养老保险制度明确农村居民连续参保15年，并在年满60周岁可以领取养老金。尽管这一制度实施实现了农村养老保险制度的重大跨越，但由于农村居民收入有限，参保档次普遍偏低，集体所有制的补贴基本没有，每月55元基础养老金也很难从根本上实现经济保障。当然，统一的城乡居民基本养老保险制度实施后，全国大部分地区基础养老金有了基本保障，2015年城乡居民养老保险基础统计中，32个地区（包括兵团）养老金中，上海660元/月，北京470元/月，天津245元/月；基础养老金在100（含）～150元/月的地区有9个；基础养老金在70～100元/月的有20个。〔2〕但也可以看出，全国大多数地区，基础养老金的水平还处于100元/月左右的低水平上，而个人账户的积累额也十分有限。以2012年为例，当我们选择中间档，每人每年500元的缴费标准后，如在16岁便开始进入该制度，缴费长达44年后，养老金替代率才可以达到最大30.84%。〔3〕当然，各地在实施过程中，不少地方设置了较高档缴费，如2000元/年，替代率可能稍高，但毕竟能够选择该档甚至更高档的农村居民还是少数。因此，从某种意义上而言，农村居民仅仅通过养老保险制度来实现自我养老的目标看来还是有相当大的差距。

2.老年收入仍主要来自于务工和土地经营性收入

养老金替代率是从相对的角度来分析养老金占农村居民收入的比例高低，从养老金的绝对值来看，养老保险制度给农村居民带来的收入就是全体人民在共建共享发展中的获得感。从表1也看出，农村老人养老金仅约有2563元/年（9971*25.7%），相当于每月214元左右，这个显然也有很大的提升空间。

从表1也可以看出，农村老年人收入来源中，从新农保试点的2009年开始，经过近6年的发展，农村老年人的退休金收入仅占总收入的25.7%，而农村老年群体退而不休产生的务工收入和来自于土地的经营性收入几乎占老年人总收入的一半（45.4%）。在支出方面，食品支出占总支出的38.7%，医疗支出占总支出的33.2%，成为老年人消费支出的两大主要开支。

3.基金积累互济功能有限

虽然城乡基本养老保险基本实现“应保尽保”，但受个人缴费能力的限制，形成的个人账户积累基金的规模较小，收益相对有限。同时，目前城乡基本养老保险制度很多还停留在市级统筹层次，尽管不少地方会根据本地区经济发展情况进行不同程度的补贴，如对基础养老金进行补贴，对选择个人缴费档次较高的参保者进行更多补贴，但这种各具地方特色的补贴制度决定了它很难跨统筹地区调剂使用，使得互济功能难以真正实现。

四、农村老年风险变化分析

1.老年风险分布及特点

一般而言，老年风险可细分为经济保障风险、精神慰藉风险以及生活照料风险。随着老年群体年龄的增长，大多数老年人都会经历“生活自理-生活部分自理-生活不能自理”的过程。在这个演进过程中，风险分布具有这样的特点：一是同一种风险，在不同生命阶段，风险等级不同，总体处于递增态势；二是同一个生命阶段，同一种风险等级大体相当（详见表2）。

整体上讲，目前我国农村养老保障仍然是以满足老年人经济需求为主要特征，如强调当前阶段政府如何加大补贴和支持力度，如何提高养老金的发放标准等，随着农村养老保险制度的全面实施，保障范围扩大、保障水平提高，在老年风险中，经济保障风险在很大程度上可以通过养老保险制度予以化解，而精神慰藉风险和老年照料风险将会成为养老风险的主要构成成分，而这些风险很难通过制度化的养老保险予以消除。

2.经济保障风险因制度不断完善，但处于总体可控范围

自20世纪80年代以来，伴随着改革开放政策的实施以及由此而来的工业化、城市化的加速发展，农村劳动力开始大量涌入城市，形成了中国特有的农民工群体。很多农村家庭不再以土地收入作为单一收入来源，而是辅以外出打工收入，家庭收入较单纯从事农业生产有了较大提高，家庭的经济保障功能由此得到一定程度的增强。虽然我国当时也对农民工养老做出了一些制度安排，但受制于“转保难”、地方政府利用养老保障制度的缺陷而设置高门槛、农民工流动性大、就业稳定性差等原因导致第一代农民工在返乡前形成大规模的“退保潮”。〔4〕直接导致针对第一代农民工所建立的养老保险制度的经济保障功能大打折扣，对家庭中年长成员经济支持力度也会受到相应地影响。

2010年1月1日起，实施的《城镇企业职工基本养老保险关系接续暂行办法》（国办发〔2009〕66号）规定，包括农民工在内所有参加城镇企业职工基本养老保险的人员，其基本养老保险关系可在跨省就业时随同转移，在转移个人账户储存额的同时，还转移12%的统筹基金（单位缴费）。这个政策的实施给新生代农民工带来养老保障：进，可以进入城镇职工基本养老保险制度；退，可以进入城乡基本养老保险制度内。国家统计局2018年4月27日发布的《2017年农民工监测调查报告》显示，2017年农民工总量达到28652万人，从所处的年龄阶段来段来看，16～22岁占2.6%，21～30岁占27.3%，31～40岁占22.5%。1980年及以后出生的新生代农民工逐渐成为农民工主体，占全国农民工总量的50.5%，农民工月均收入3485元，比2016年增加210元，增长6.4%。一方面是新生代农民工收入的增加；另一方面是国家养老保险政策的完善带来的经济保障功能的实现，使得新生代农民工履行家庭赡养功能的能力得到显著增强。尽管随着老年群体年龄增长，医疗支出将会增加，但考虑到农村新型农村合作医疗制度的普遍实施，个人参保额度的提升和国家补贴力度的加大，报销范围增大和保险比例的提高，还有新农保药品目录大幅扩容等有利因素影响，老年群体的医疗风险逐步实现了制度化的保障，因此，老年群體的经济风险总体在可控范围内。

3.精神慰藉风险不大，但家庭成员间的沟通需要加强

农村老年群体多数以村为单位居住，彼此在长期的农事生产过程中有广泛的交集，农村聚居地地理分布也有利于老年群体彼此间有更多的交流。借助抑郁程度这一指标来分析老年群体的精神慰藉风险。依据《中国家庭发展报告2015》来看，退而不休的状态让他们中的大多数人（82.4%）心理状态较好（详见表3）。

这表明年轻的家庭成员如果积极与老年成员互动，那么精神慰藉风险可以在很大程度上予以消除，也基本不需要金钱的支出，但需要时间成本的付出，特别是针对农村年轻人大规模外出的实际情况，年轻家庭成员与父辈们“几乎每天”这样高频率的互动实在很难实现。尽管网络技术的高速发展为家庭成员之间异地互动提供了多种可能，但由于成员之间在沟通方面积累的障碍使得彼此交流内容偏少，“你没有陪我慢慢长大，让我如何陪你慢慢变老”成为家庭成员代际沟通的一大障碍。另外一个不容忽视的问题是，即便是网络上有限的沟通也很难有效代替常回家看看的效果；外地务工的子女春节返乡期间短暂的驻留很难满足年长者对情感长久持续的需求。得益于农村居民的高同质性，邻里交流在一定程度上能分解老年群体的孤独与寂寞。因此，从整体上讲，农村老年群体的精神慰藉风险不大，但家庭成员沟通有待加强。

4.生活照顾风险加大，家庭成员间的代际扶持难以实现

生活照料需求会随着老年群体年龄增大变得更加迫切。这是由老年人的生理状况所决定的。《中国家庭发展报告2015》显示，城乡老年人的生活照料人也有一定差别（详见表5）。

通过表5可以看出，不论是在城镇还是农村，老年群体的生活照料人主要是本人，其次是配偶。在农村，养儿防老的观念依然很强，生活照料中，有13.1%来源于儿子、儿媳，比城镇高出5.2个百分点；而在城镇，依靠女儿、女婿的比例达到4%，比农村高出2.1个百分点。

随着年龄的增长，生活靠自己和配偶照料的人群比重逐步降低，靠子女的比重在上升。60～64岁老年人中只有4.8%的人靠儿女、媳婿，80岁以上的人中这一比例达51.4%。〔5〕

在城镇化加快推进的大趋势下，只有13.2%的农民工愿意回到户籍所在的村委会，〔6〕更多的人则是遵循从“本乡—本县—本市—本省—外省-全国”的层级逐层或者跳跃递进流动。流动家庭已经成为我国家庭模式中一个重要形态。这种流动选择的最终结果就是农村家庭沉淀下来，农村老年群体成为农村社会生活的主流群体。调查显示，独居老年人占老年人总数的10%，仅与配偶居住的老年人占41.9%，〔5〕农村老年群体逐渐成为最缺乏照料的一群人，随着年龄的增加，生活照顾风险逐步增加，特别是配偶离世后，这种生活照顾风险急剧放大，而来自于家庭内部代际间的生活扶持则难以实现。

五、农村养老保障的路径选择

和城镇老年群体相比，农村老年群体不论是经济还是心理状态（主要体现在抑郁的中度、中重度、重度三种程度）都明显处于更加弱势地位。在养老服务提供方面，一部分城镇老年群体的生活照顾还可以通过保姆、医院和社区等服务主体提供，特别是随着长期护理保险制度的试点以及逐步推广，参加城镇职工基本医疗保险的人群，自然成为该保险制度的受益人，当他们处于失能状态时，更有可能享受到该制度保障。而农村老年群体的养老保障的实现，除了现有的制度安排外，非制度安排的家庭保障作用就显得尤为重要。

1.继续强化家庭对养老保障的非经济功能

目前，农村养老制度进入发展的第四阶段，但这种制度化的养老带来了意外后果。世界各国养老保险制度，设立之初大都是对老年遭遇到的经济风险的一种化解或者补偿，目前越来越多的国家推出的长期护理保险则是针对老年人生活照顾等风险展开的一种服务保障的实现形式。从这个意义上说，家庭的保障作用与农村养老保障制度的作用不是此消彼长，而是互为补充关系。不能认为农村养老保险制日趋完善就忽视甚至否定家庭保障的作用和功能。农村养老保险制度的经历的变迁，带来的只是家庭保障的侧重点的变化，家庭保障的宗旨和目标并没有发生根本性地变化。在农村地区，经济风险可以通过养老保险制度消除，而生活照料风险特别是精神慰藉风险的化解则主要通过家庭成员之间的互助才能达到更好的效果。

2.实现土地有序流转，增强农村家庭收入

由表1可以看出，当前农村老年人收入来源中，来自于土地和养老金的收入大体相当，二者之和占总收入一半左右。养老金收入受制度性约束较强，因此，应在农村土地实施“三权分置”过程中充分发挥土地对农村家庭养老保险中的经济作用，让土地不再成为农村家庭名义上的养老保障手段。在构建新型经营主体政策扶持体系中，平衡好土地承包者和经营者之间的利益关系，制定动态的利益分配机制，在土地实施“三权分置”中优先保障农民利益，将有利于家庭保障中经济功能的实现，特别是老年人因年老失去劳动能力的情况下，土地能提供兜底的保障，它将与农村养老制度一道构成农村老年群体经济来源的双保险。

3.重视孝道文化的培养与传承

著名社会学者费孝通先生早在1982年就提出本土家庭代际反馈理论。该理论认为，代际是甲代抚育乙代，乙代赡养甲代。这种“反馈模式”在我国得以延续几千年的重要文化背景就是孝道文化。在新形势下，孝道文化需要创新性地培养和传承，这样才能真正实现农村老年保障中对精神及服务保障的多重需求。在家庭孝文化培养方面，孝文化的载体可以是家训、家书，家规，孝文化可以手口相传，孝文化传承也可以是家庭内部长期潜移默化的示范。目前，我国农村家庭规模呈现小型化发展趋势，城镇化发展造成农村家庭成员间长期持续稳定交往的格局在改变，教育功能的外包使家庭成员之间彼此依赖弱化等使得孝文化传承在时空上出现了问题。但无论如何，家庭作为最基本的社会单元，在孝文化的传承上依然是第一责任主体，创新性地传承孝文化是新时代的新课题，这就需要我们全社会做出有益的探索。

4.积极实现村民互助，助力农村老人养老

中华民族很早就有互助养老的传统。从宗族互助养老到集体互助养老，目前已经进入到社区互助养老的阶段。〔7〕村民互助也具有天然的优势，农村居民生活相对集中，且农村居民长期的社会互动有利于精神慰藉的实现和生活照料的提供。尊老尽孝、守望相助仍是主导乡村社会生活的重要准则，孝文化和互助文化也依然是社会互助养老模式创新和发展的文化动力，〔8〕和城镇志愿者或者社会组织提供的服务相比，村民互助具有语言优势、生活习俗优势、思维优势、身份认同优势和区位优势。具体来讲，一是在实施乡村振兴战略中，应在政府指导下在农村地区建立相对集中的社区中心，建设吸引老人入住、休闲、活动的互动场所。二是探索在村民间形成良好的“扶助模式”，即在农村老年群体中，在精神慰藉和老年服务方面，实现健康者对病患者、年长者对高龄者，行动便利者对行动不便者、有能力者对无能力者的帮扶。三是营造老年人参加社会志愿服务的良好氛围，倡导这种代代相传扶助机制。

六、结语

老年人的生活一直是党中央所关注的重点。2013年底，习近平总书记在北京考察民生工作，慰问老年群众时就提出要“老有所养、老有所依、老有所乐、老有所安！”2016年8月，习近平总书记在全国卫生与健康大会上再次要求推动养老事业多元化、多样化发展，让所有老年人都能老有所养、老有所依、老有所乐、老有所安。具体到农村老年保障而言，农村养老保障既应包括養老保险制度建设带来的养老金增加，又应包括非制度化的其他保障的供给。回顾我国农村养老保险制度的发展，我们看到，家庭作为农村养老制度的补充作用一直存在着，伴随着老年风险的变化，养老制度健全和完善，高龄化的到来，在广大农村地区，家庭保障中非经济功能的实现、家庭土地的财富创造功能、孝文化传承与实践以及村民互助将成为农村老年保障实现的重要途径，它将和城乡居民基本养老保险制度一起，共同构建有中国特色的多层次社会保障体系。

参考文献：

〔1〕黄 锐，张轶骁.老人17年前入养老保险 如今每月仅领2元养老金[EB/OL].http：//news.sohu.com/20120328/n339088521.shtml.

〔2〕各省（区、市）建立统一的城乡居民养老保险政策特点汇总（2015年）[EB/OL].http：//www.mohrss.gov.cn/ncshbxs/NCSHBXSzhengcewenjian/201508/t20150817-218108.html.

〔3〕朱国龙.新型农村社会养老保险替代率问题研究[J].农村经济，2012，（08）.

〔4〕谢元态，汪云兴.我国农民工“退保潮”问题产生的根源分析——以东莞、深圳为例[J].经济纵横，2008，（09）.

〔5〕国家卫生计生委家庭司.中国家庭发展报告2015[R].北京：中国人口出版社，2015.

〔6〕段成荣，马学阳.当前我国新生代农民工的“新”状况[J].人口与经济，2011，（04）.

〔7〕张云英，张紫薇.农村互助养老模式的历史嬗变与现实审思[J].湘潭大学学报（哲学社会科学版），2017，（04）.

〔8〕金华宝.农村社区互助养老的发展瓶颈与完善路径[J].探索，2014，（06）.

（责任编辑 傅 文）