田园综合体建设对策研究

王瑗

〔摘要〕 田园综合体是新历史时期城乡融合的高级形态，尤其在城市近郊发展起来的田园综合体实质上是在城镇化进程的大背景下推进城乡统筹，进而在乡村大地上进行产业结构调整、土地制度改革、社會治理结构改革、新型乡村社区建设、乡村生态文明和社会文明建设等一系列综合要素变革而形成的新型乡村发展模式。本文以成都市近郊田园综合体为研究对象，主要从农村土地制度改革、集体经济组织发展、市场参与主体多元化和产业结构调整四个方面，分析并探讨其建设现状和问题，并提出政策建议。

〔关键词〕 田园综合体 城乡融合 成都市

〔中图分类号〕F323 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008-0694（2018）06-0014-11

2017年中央一号文件首次提出了“田园综合体”概念，指出“培育宜居宜业特色村镇，建设一批农业文化旅游‘三位一体、生产生活生态同步改善、一二三产深度融合的特色村镇，打造‘一村一品升级版，建设集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体”。与“田园综合体”概念提出同步的是一系列农业农村政策的深刻变革，开启了城乡融合下的乡村更新与发展的新阶段。田园综合体当前被阐述为在城乡一体化格局下，顺应农村供给侧结构性改革、新型产业发展，结合农村产权制度改革，实现中国乡村现代化、新型城镇化、社会经济全面可持续发展的一种模式。〔1〕“农业、融合、生态、创新”是田园综合体概念中普遍得到共识的关键词，它代表了一种新型的经济组织模式，将一二三产的各种分散元素进行整合，统一开发、综合利用，使各产业之间相互促进，发挥系统优势。田园综合体是一个有机的生态综合规划区，以生态农业为引领，形成以农业、旅游与居住三大产业板块联动发展的综合规划区；也是一个发展平台，是城乡文化资源聚集、产业开发和融资管理的平台。同时，田园综合体还被认为是一种具有生态解决方案的新型开发模式，其发展目标是实现田园生产、田园生活、田园生态的有机统一和一二三产的深度融合，为中国农业农村和农民探索一套可复制可推广的、稳定的生产生活方式。〔2〕

成都市是国家中心城市之一，是我国城乡统筹的先行示范城市，四十年的乡村改革进程树立了城乡统筹、新农村建设、乡村旅游的西部样本。本文以成都市近郊田园综合体为研究对象，主要基于三个方面考虑，一是现代都市农业区的区位优势，近郊是现阶段田园综合体推进的核心地缘区域；二是近郊区域也是成都市乡村旅游业发展的优势地带；三是该区域集中了当前中国推进城乡统筹改革的诸多前沿政策，正在该地缘区域实践的田园综合体所呈现的现状和问题，在某种程度上对指导当前中国城乡融合背景下的新型乡村发展提供了参照样本。

一、总体现状与特征

当前成都市田园综合体建设普遍呈现出的趋势特征为：以大城市为中心，环绕周边进行相对规模化的乡村开发建设，建设模式也从过去以村为单位的新农村建设、旅游村落建设向更具规模化的乡村区域化开发过渡，多村连片，以及镇域级的开发，推动田园综合体建设迈入万亩时代。同时离中心城市越近，开发的热度和强度越大，例如：成都市周边的都江堰、郫都区（原郫县）、崇州、天府新区、蒲江、新津、龙泉、简阳、金堂等地是当前田园综合体开发建设的热点区域。

在田园综合体建设过程中，农业生产方式总体呈现出从个体农户向组织化、规模化、品牌化、科技化的现代农业生产方式转变。农村产业结构呈现出以旅游业为主导的服务业经济与农业融合发展趋势，农村一三产业融合态势明显，二产相对滞后，尚待优化升级。乡村环境综合风貌逐步得到改善提升，开发建设重视整体规划、统筹实施，乡村环境美化，基础设施配套体系逐渐完善，建设标准日益提升。乡村社会结构呈现多元化趋势，乡村成为新兴投资热点，城市资本和人群下乡共同参与乡村发展，农村居民就地城镇化与进城双向推进，城市人群与农村居民共享乡村空间。

田园综合体的推进正在激发乡村地域上一场大规模的生产方式、组织结构、乡村风貌和社会结构变革，构建起现阶段城乡融合的一种高级形式。在这系列变革的背后有推动其发展的核心机制，涉及到农村土地制度改革、集体经济组织、乡村利益主体、产业结构调整和投入产出机制等方面。各机制之间环环相扣，共同作用，继而影响并作用于田园综合体的发展进程和实施成果。

二、核心机制构建进展

农村土地制度改革、农村集体经济组织发展、市场参与主体多元化、产业结构调整是推动田园综合体建设的核心机制，同时也是考量田园综合体建设的重要方面。

1.农村土地制度改革取得进展

从2014年的农用地“三权分置”到2015年集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革，均旨在激活农村土地要素的市场流动性，逐步使农村土地要素从生产生活要素向土地资本要素转化。〔3〕农村土地“三权分置”改革加速推进了农村土地的规模化流转进程，有利于农业生产方式从传统个体农户经济向规模化标准化的现代农业转型。

成都市2007年被国务院批准成为全国统筹城乡综合配套改革试验区，2008年推出《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见（试行）》，搭建了农村集体土地交易平台，并在全国率先启动了土地的市场化流转。成都市农村土地的规模化流转推进了一批农业种植大户、现代农业园区的发展，也催生了新农村建设的新模式，成都市五朵金花乡村旅游目的地便在这一时期得到迅速发展。

进入田园综合体时代，随着乡村开发的规模化扩张，农村土地流转出现了新的变化。成都市城市周边的农用地价格开始逐年攀升，土地流转价格从过去平均每年每亩700元左右上升至每亩1200元左右不等，且城市区位和农业基础越好的地区土地流转价格越高，开发关注度和强度也相应越高，但伴之而来的是大规模开发和土地流转成本及运营压力之间的矛盾。田园综合体建设中的土地流转也逐渐开始尝试企业部分流转和规模化引导农户参与种植相结合的方式推进。这一过程，农户在农业生产中的地位也继续得到重视，企业则比较重视产前技术指导、标准化控制，以及产后的销售渠道构建，订单农业、农超对接、批发商对接、农村电子商务等现代农业产业发展模式逐渐兴起壮大。

在农村集体经营性建设用地流转方面，集体建设用地流转和入市改革成为激励城市资本下乡的核心驱动力，集体建设用地的整理方式和使用方式成为实践和研究重点。农村集体经营性建设用地流转，能够有效促使鄉村建设用地的斑块形态从高度分散逐渐向总体分散、相对集中的形态变化，既保护乡村林盘的生态人文特征和农业生产半径，同时兼顾资本进行土地整理开发的需求，也让农村集体经营性建设用地性质逐渐从单一的非建设用地（居住用地为主）向多元的产业用地、商业服务、公服设施、农服设施等用地性质转化。

成都市郫都区（原郫县）和泸州市泸县2015年被国务院确定为33个集体经营性建设用地入市改革试点和农村宅基地改革试点区域。2016年郫都区友爱镇梅花村8、9组9.6亩农村集体经营性建设用地成功获得了四川省首个农村集体经营性建设用地《不动产权证》，农村集体经营性建设用地入市改革和抵押贷款权得以实现，为市场资本投资乡村提供了土地政策和金融保障。另外，2018年6月，泸州市泸县喻寺镇谭坝村与成都市邛崃市羊安镇仁和社区签订《宅基地退出复垦节余指标交易意见协议》。通过“村村挂”方式，将泸县谭坝村农村宅基地退出节余300亩指标分别落地到邛崃市羊安镇仁和社区及青白江区福洪镇杏花村，用于特色小城镇和田园综合体项目建设，突破了过去仅在县域流转的限制，是全国首例农村宅基地退出节余指标省内流转的尝试。

2.农村集体经济组织焕发新活力

农村集体经济组织改革是推动乡村发展的内在动力机制。田园综合体建设，乡村内部要素的统筹和外部市场要素的进入，对发挥农村集体经济组织平台的重要作用提出了更高的要求。2015 年，成都市确定了温江区、龙泉驿区、青白江区、新津县、郫都区、彭州市6个县（市、区）的11个村（社区），进行了农村集体资产股份化改革试点。2016年，成都市继而将试点扩展到全市21个县（市、区）的36个试点单位。全市先后出台了《成都市农村集体资产股份化改革指导意见》《推进农村集体资产股份化改革实施方案》《成都市农村集体资产股权登记和交易管理办法（试行）》等一系列文件，其改革重点主要在村集体内部启动“清产核资、明确归属、确认身份、落实权利”，摸清家底，定人定股定权，并在此基础上，为盘活乡村资源及资产，实施了一系列改革。

在组织形式上，集体经济组织改革的核心是推进政经分离和股份化改革。政经分离重点推进的是农村基层党组织、自治组织和经济组织分离，建立农村集体经济组织备案机制，明确集体经济组织的集体资产所有权和市场经济的主体地位。截止2017年底，成都市实现政经分离的村、组集体经济组织分别达到55.7%和64.1%。与此同时推进的是以经济合作社或股份经济合作社为核心的集体资产管理运营机制探索，新型集体经济组织形态开始出现，包括土地股份合作社、农民专业合作社和集体资产管理公司。这些新型集体经济组织逐步发展成为田园综合体建设过程中规模化经营、盘活闲置资产、开展土地综合整治、发展农村服务业、运用财政扶持的重要平台，同时也是乡村对外与社会资本合作开展经营活动，以及和金融机构开展农村担保融资的重要平台。

例如：成都市龙泉驿区洪柳社区2015年通过社集体资产股份合作制改革，成功实现政经分离，将集体资产用于对外出租和现金理财，当年年底就成功实现总收入580万元，纯收入362万元，村民股东每股实现分红1200元，较好实现了集体资产的保值增值。温江天乡路社区实施“两股一改”，即农村集体资产股份化、农村集体土地股权化和农村集体经济组织治理机制改造，由成立的天乡路社区股份经济合作社统一经营管理集体经济，并由注册设立的公司与市场对接，推进土地流转、商业用房委托经营、自主经营等，较好实现了社区集体资产不断增值，社区集体经济年收入超过1500万元。郫都区则在全国率先提出由村集体组织成立资产管理公司，并委托其作为实施主体进行入市交易，成为目前为止全国集体经营性建设用地市场化入市率最高的试点区域。

3.参与利益主体多元化

乡村市场的开放性和参与利益主体的多元化是当前田园综合体建设推进中呈现的主流趋势。田园综合体的建设使乡村逐渐打破由村集体和农户组成的相对封闭的生产单元，开始引入外部农业企业、种植大户、农产品交易商等新兴主体，强化现代农业生产供销体系建设。乡村旅游的迅速发展也推动不少农业企业、旅游企业、个体业主等进入乡村参与旅游开发，主要介入餐饮住宿等业态经营、旅游项目建设，以及适度规模的农旅产业园区建设。在田园综合体建设推进的初级阶段，大规模的乡村区域化开发和大型社会资本的进入成为突出特征，乡村的开放度和市场力量进一步强化。资本下乡，城市人群下乡成为推动本轮乡村建设的核心动力。从成都市田园综合体建设的参与主体来看，大型资本一方面来自各地方政府下属的农投集团、旅投集团等大型投资企业，统筹地方乡村资源并主导项目开发运营；另一方面来自于中央企业、国有企业和大型民营企业，这些企业以自有资本，或联合金融资本的方式强势入驻乡村。

大型资本的参与对乡村带来了深刻的影响，主要体现为：在开发方式上，从过去企业参与乡村某一产业领域的发展以及个体项目的开发建设，向参与乡村地域整体开发、建设、生产和运营的全方位、全产业、全过程转型；在合作平台上，地方政府、村集体、农户和企业之间的合作关系愈发密切，对政策保障、制度建设、组织平台构建和投入分配机制提出了更高的要求，乡村振兴市场化和法治化的探索与实践同步并进；在乡村形态上，社会资本参与并影响乡村产业结构调整、农村社区建设、乡村基础设施体系完善等各方面，导致了乡村土地斑块分布形态、社区聚居形态和乡村大地景观的一系列变化。

4.产业结构调整持续加速

三次产业融合发展是田园综合体的重要战略路径和发展目标，通过一二三产优势叠加，实现产业助增，经济提速。当前，成都市田园综合体建设中的乡村产业结构调整仍然以一三产业之间的融合发展为主，工业发展相对滞后，农旅融合发展成为为产业结构调整的重点。成都市周边是乡村旅游发展的热点地区，旅游区位优势明显，旅游消费人群巨大，增长趋势明显。乡村旅游发展模式也从传统较为低端单一的业态向品质化、多类型化的业态升级。

4.大型企业挤出中小企业

大型企业主导大规模乡村开发是当前成都市田园综合体建设所呈现的主要现象与趋势。这些大型企业具有中小型企业尤其是个体民营企业不具备的资金实力和资源统筹能力。这类企业参与的乡村开发项目通常具有地域规模化、乡村建设全方位化和产业发展体系化的特征。在大型企业积极进入乡村建设的进程中，中小型企业则逐渐处于竞争劣势，在地方政府的投资主体选择中居于后位甚至被挤出。中小型企业或个人虽然不具有强大的资金实力和综合资源优势，但其在专业领域的技术优势，如农业科技和旅游运营，以及投资灵活性优势则是大型企业所欠缺的。

四、对策建议

为了田园综合体建设健康持续推进，结合核心机制构建，本文提出以下对策建议。

1.推进多规合一的乡村规划

田园综合体的主体多元性、产业融合性和城乡统筹特征决定了其建设是一个综合要素共同作用的结果。众多人力、物力、资本要素在乡村土地上活跃，打破了过去封闭的乡村地域单元，田园综合体建设在给乡村带来发展动力的同时，也需要逐步建立通过制定完善的乡村规划来统领并协调众多要素的作用机制。乡村规划涉及到生态保护、耕地保护、三产融合、基础设施建设以及乡村文明建设等多个方面，需要地方国土部门、农林部门、环保部门、旅游部门、交通部门、财政部门、发展改革部门等，以及农村集体、村民的多方协作。随着新型投资主体的介入，乡村规划也需要考虑投资主体的参与方式和利益诉求。因此，乡村规划的多规合一是必然的发展方向，规划应综合统筹，因地制宜，兼顾发展与保护，兼顾村民与投资者利益，切忌模板复制、千村一面、拿来主义，以及脱离实际。

此外，乡村土地规划尤其是涉及到规模化乡村区域开发时，乡村土地形态的调整是一系列综合要素共同作用的结果，具体包括国土规划对耕地的保护，新兴产业对土地集聚度的要求，基础设施建设对用地现状的影响，林盘人居文化的保护与更新，以及农民合理的耕作半径等。乡村规划需要对相关要素进行综合评估，最终制定符合乡村未来产业发展要求和新型乡村社区建设的土地利用规划。

2.保持土地政策的稳定与优化

乡村土地尤其是集体经营性建设用地入市和宅基地有偿退出的入市试点改革是田园综合体建设的关注热点和开发重点。四川省是全国试点改革的重点区域，2015年成都市郫都区和泸州市泸县被确定为双试点，目前试点区域正在逐步扩大。无论对于试点区域还是非试点区域，集体建设用地包括宅基地的使用均应以新興产业导入，振兴乡村经济为基本原则。而无助于乡村经济可持续发展的变相房地产开发等应结合实际情况严格控制，杜绝“以租赁房为名义”，实际上纯粹“以分割产权进行房地产销售”为目的的开发建设行为，尤其在非试点地区，应积极避免投资商的投机囤地行为。乡村发展项目的立项也应坚持以乡村产业发展为基本原则进行招商引资。对于符合产业方向和土地政策的项目，地方政府、村集体应通过合法合规的程序积极引入并保证土地、财政等相关政策的稳定性和持续性，给企业营造稳定、安全、友好的经营环境，避免政策波动或地方利益主体冲突给企业带来投资风险与损失。

与此同步需要推进的是乡村土地规划技术标准和用地政策的及时跟进与优化。我国村庄用地分类和建设标准长期缺失，一直以来主要参照的是《城市用地分类与规划建设用地标准（GB 50137—2011）》，将乡村土地粗略划分为“村庄建设用地（H14）”和“非建设用地（E）”。在多元产业进入乡村发展后，现行村庄建设用地标准的单一性与乡村土地的多元化、复合化建设运营不相匹配，这导致乡村土地性质模糊，投资者土地使用权益很难得到保障，以及相关扶持政策缺乏明确的用地性质支撑。2014年住建部专门印发的《村庄规划用地分类指南》，用于探索解决当前农村土地制度改革和新型产业发展带来的村庄用地性质问题，对村庄建设用地和非建设用地进行了分类细项划分，尤其在建设用地方面划分了“住宅、公共服务、产业、基础设施和其他建设用地”五个大类，并鼓励地方根据实际情况进行进一步细化。随着用地规划标准的具体化，针对各类型土地及其附着产业的政策配套也有了落地基础，但亟待跟进。

3.保护乡村景观与乡村文明

乡村之美和乡村生活是当前吸引城市人群进入乡村消费投资的主要动力之一。乡村规划和乡村建设切忌以城市规划和建设手法进行，现代城市规划中普遍使用的功能分区原则也不完全适用于乡村有限土地上的复合化功能建设；城市集约化、高密度的社区建设方式也不能彰显乡村特有的天人合一的人居文化；城市景观打造方式也容易忽略乡村地域景观特质导致乡村公园化和千村一面等现象。

因此，在乡村规划和建设中：一是土地规划既要考虑投资建设和管理运营对土地集约化的要求，也要兼顾林盘景观人居文化的保护和传承，改变连片化的功能规划和供地方式，结合乡村土地特征现状采用组团化和点状化的供地建设方式，最大可能地保护乡村土地景观。二是应积极探索乡村特有的景观技术手段，包括乡村景观道路与慢行游走、生产机耕道相结合的设计，乡村水利灌溉与亲水景观相结合的设计，乡村农林生产种植与大地景观结合的设计，以及新型乡村社区的建筑文化符号和社区形态的设计。三是避免把乡村当作公园或景区进行开发，大量植入外来景观和人工景观甚至舶来品进行打造。另外，还应注意乡村过度娱乐化和商业化容易导致乡村脱离产业发展和人居的基本功能，转向非常态化的旅游景区或乡村公园模式发展等问题。

4.构建多元开放和以农为本的市场参与机制

田园综合体是村民、村集体经济组织、农业带头人和外来投资主体等共同参与建设的空间。村民和村集体经济组织在乡村发展中的基石作用进一步得到体现，村民在农业生产中的主体地位应继续得到强化，同时在新兴产业发展中的参与度也应被提高，村民仍然是乡村发展的主人翁。村集体经济组织的平台作用也在乡村生产、公共服务、招商引资和担保融资等方面的重要性逐步凸显，成为田园综合体建设中不可或缺的组织平台。在引入社会资本参与田园综合体建设方面，应确立守住农民基本保障的底线思维，不能盲目地大规模流转农民土地，切忌把农民挤出农业、挤出农村、挤出土地。〔5〕另外，在外来投资主体方面，保障多元市场主体共同参与乡村建设是释放乡村经济活力，丰富乡村产业，抵御单一投资主体风险的有效途径，既能发挥大型企业的综合优势，又能为中小型投资主体留出投资通道。

总之，保证多元市场主体的共同参与是田园综合体建设中需要关注的问题，应避免城市建设中曾出现的大型资本垄断性开发带来的功能僵化、活力缺失和低抗风险力。同时在投资企业的引入方面，应将从事农业产业链发展的能力作为考核企业的重要指标。在现实操作中，投资企业可以联合农业领域企业以联合体的形式共同进入乡村，弥补投资型企业在农业领域方面的力量缺失。而对于投资企业拟定的发展规划，地方政府应严格审核其中的产业发展规划，并在实施过程中严格监控，在实施步骤上对产业类发展项目提出优先实施要求，避免出现投资商完成地产开发项目获取利益后，忽略或者放弃农业等产业发展项目的行为。

五、小结

田园综合体是新历史时期城乡融合的高级形态，尤其在城市近郊发展起来的田园综合体实质上是在城镇化进程的大背景下城乡一体化发展，进而在乡村大地上进行产业结构调整、土地制度改革、社会治理结构改革、新型乡村社区建设、乡村生態文明和社会文明建设等一系列综合要素变革而形成的新型乡村发展模式。因此，关于田园综合体建设的理论研究和实践推进同样需要建构在产业、经济、规划、金融、管理、社会等综合学科领域之上。成都市田园综合体建设在快速推进的过程中，既提供了一系列有价值的实践经验和发展模式，同时也暴露了诸多问题。现阶段，成都市正处于田园综合体建设探索中，虽有过去的乡村发展经验可做参照，但时代也赋予了田园综合体新的发展意义和愿景蓝图，对于新的探索我们尚无成熟且具广泛适用性的模式可供使用，一系列政策的适用性和效应尚待实践与时间的检验。田园综合体的发展前景可期，但我们在满怀热情踏上乡村大地的同时，也应该在理论上做到大胆探索求证，在实施上谨慎实行，切忌操之过急。

参考文献：

〔1〕卢贵敏.田园综合体试点：理念、模式与推进思路[J].地方财政研究，2017，（07）.

〔2〕杨 柳.田园综合体理论探索及发展实践[J].中外建筑，2017，（06）.

〔3〕宋志红.中国农村土地制度改革研究：思路、难点与制度建设[M].北京：电子工业出版社，2017.

〔4〕段学慧.“逆城市化”还是“伪逆城市化”——基于中西方的比较研究[J].河北学刊，2014，（02）.

〔5〕李青海.田园综合体建设的路径选择[J].经济论坛，2017，（09）.

（责任编辑 博 农）