西部民族地区易地扶贫搬迁的主要问题及对策研究

董运来 王艳华

〔摘要〕 易地扶贫搬迁是落实精准扶贫精准脱贫基本方略的重要途径，对实现现行标准下农村贫困人口的脱贫目标具有重要意义。本文以甘肃省临夏州和甘南州两地为例，就“十三五”时期以来易地扶贫搬迁的进展情况、主要做法与成效，以及存在的主要问题进行了分析，并对今后如何进一步推进和完善易地扶贫搬迁工作提出了相应的对策建议。

〔关键词〕 易地扶贫搬迁 精准脱贫 临夏州 甘南州

〔中图分类号〕F320.1 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008-0694（2018）06-0071-09

一、引言

易地扶贫搬迁是新时期实施“五个一批”工程、推进精准扶贫的重要举措，对于促进人口、资源、生态的协调发展，实现现行标准下农村贫困人口“两不愁、三保障”的脱贫目标，以及打好打赢精准脱贫攻坚战都具有重大意义。2016年以来，全国22个有易地扶贫搬迁任务的省（自治区、直辖市）扎实推进易地扶贫搬迁工作，2016和2017两年已顺利完成589万人的易地扶贫搬迁建设任务，2018年将再完成280万人的搬迁建设任务。按照《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》中提出的建立考核工作机制的要求，本文以甘肃省临夏回族自治州和甘南藏族自治州为例，就“十三五”以来易地扶贫搬迁工程的进展情况以及存在的主要问题进行分析，并对今后如何进一步完善易地扶贫搬迁政策、助推精准扶贫精准脱贫提出相应的建议。

二、相关文献述评

国外最初与“易地扶贫搬迁”相似的是Lester Brown（1976）提出的“生态难民”（Ecological refugees）、“环境难民”（Environmental refugees），后来在EI-Hinnawi（1985）、Diane（2002）等研究基础上，演变为“生态移民”（Ecological migration）、“环境移民”（Environmental migration）），并由国际移民组织（International Organization for Migration，2007）定义为“由于环境突然或緩慢变化，对人们的生活或生存条件产生不利影响而被迫或主动、暂时或永久离开其家园的人或人群，他们既可以是国内迁移，也可以是国际迁移”。相关的国外经验借鉴研究较少，主要以泰国、苏丹、南非、印度和老挝等国的生态移民搬迁相关做法和启示为主。〔1〕

易地扶贫搬迁是一项复杂的社会系统工程，内嵌于一定的政治、经济、社会、文化等结构性制度框架之中。〔2〕在政治层面上，易地扶贫搬迁本质上就是一项国家的社会政策实践，是典型的政府计划干预过程，易地移民的安置规划与模式都折射出了政府的发展思路，凸显了政府的主观意志，〔3〕迫切需要建立政策跟踪反馈机制、着力提升政策执行能力、激发内生动力。〔4〕在经济学层面上，部分学者强调搬迁中重置农户生计资本的重要性，〔5〕如陈胜东、蔡静远（2016）以赣南原中央苏区农户为研究对象分析其搬迁前后生计的变化情况；〔6〕金梅、申云（2017）应用双重差分模型（DID）对农户生计资本变动政策进行评估。〔7〕在社会学层面上，学者们主要分析了易地扶贫搬迁贫困户在其市民化进程中存在诸多困境，〔8〕也从规划性社会变迁的角度对易地扶贫搬迁政策进行了理论反思，〔9〕还对易地扶贫搬迁与新型城镇化的耦合问题进行了研究。〔10〕在文化层面上，有学者强调要注重易地扶贫搬迁整个过程中社会文化转型的推动力。〔11〕

总体来讲，在理论研究方面，易地扶贫搬迁主要以相关理论的系统梳理和评价、与城镇化建设的关系、基于成本-收益分析框架研究农户的决策机制等为主。在实际执行过程中，易地扶贫搬迁政策对农户的减贫效果比较显著，而且也有利于改善农民生产生活条件，当然政策的执行也存在一些偏差情况，并会产生不良倾向甚至后果。在对策建议方面，大多提出资金问题是最大瓶颈，因此需要构建一套安全高效的投融资机制与模式，为易地扶贫搬迁工作顺利开展提供坚实保障 。〔12〕在研究对象上，少数民族地区是当下我国实施精准扶贫方略的重点区域。王志章（2017）通过对武陵山片区内的两个少数民族自治县的实地调研，分析了易地扶贫搬迁开展的现状、存在的问题及原因，并提出了相应的对策。〔13〕田立强（2017）对宁夏中南部地区研究发现，通过政府主导的易地扶贫搬迁干预实现了贫困者的空间置换与生计再造的有机结合。〔14〕

已有的文献对易地扶贫搬迁的理论和发展演变、影响因素、效果评价、政策制定和实施等方面进行了关注与思考，并取得了较为丰富的研究成果。但聚焦于脱贫攻坚的宏观背景，针对特定的少数民族聚居区开展实地调查，总结其易地扶贫搬迁成效和问题的相关研究成果还不多见。特别地，由于各地的实际情况差异较大，易地扶贫搬迁政策在实际执行过程中也存在着理解偏差和各种新情况新问题，亟待未来推进中做出针对性的调整，而现有研究在这方面也显得不足。

目前，我国的少数民族主要生活在自然条件比较恶劣、经济社会发展相对滞后的西部地区，同时也是贫困人口最为集中的地区，是当前我国打赢脱贫攻坚战的主战场和攻坚克难的“深水区”。基于上述判断，本文选取了两个具有代表性意义的少数民族聚集区——甘肃省临夏回族自治州和甘南藏族自治州，探讨易地扶贫搬迁政策的实施效果以及存在的问题，并为今后如何进一步推进和完善易地扶贫搬迁工作提出对策建议。

三、甘肃省临夏州、甘南州易地扶贫搬迁的实施情况

按照“十三五”时期易地扶贫搬迁的规划要求，甘肃省以及临夏、甘南两州均细化搬迁对象、建房补助、资金管理、项目审批、后续发展等配套政策措施，使易地扶贫搬迁工程逐步迈上了制度化、规范化的轨道。

1.临夏州、甘南州的基本情况

临夏回族自治州（以下简称临夏州）位于黄河上游、甘肃省中部西南片，成立于1956年11月，是全国两个回族自治州和甘肃省两个少数民族自治州之一。总面积8169平方公里，辖1市7县（临夏市、临夏县、永靖县、和政县、广河县、康乐县、积石山保安族东乡族撒拉族自治县、东乡族自治县）、124个乡镇、7个街道办、1151个行政村，总人口220万，有回、汉、东乡、保安、撒拉等31个民族，东乡族和保安族是以临夏为主要聚居区的甘肃特有少数民族。

五、存在的主要问题

易地扶贫搬迁能够有效克服就地扶贫的操作难、破坏生态等弊端，并能保障搬迁户的后续就业与生产发展，但在实际操作过程中也存在一些突出问题。

1.旧房拆除和宅基地复垦进展缓慢

根据相关要求，易地扶贫搬迁群众的旧房拆除和宅基地复垦应全部纳入城乡建设用地增减挂钩项目范围，遵循“一户一宅，占新腾旧”的规定。虽然两州均积极开展了迁出区旧房拆除和宅基地复垦的宣传指导工作，并且采取了整户拆除，每户给予3万元补助，只保留生产用房（考虑到部分搬迁户存放农具之需），每户给予2万元补助（补助来自于融资平台资金）等措施，但是从实施情况来看，旧房拆除和土地复垦进展依然缓慢。拆迁和复垦进展缓慢的主要原因在于，一是安置点远离了之前群众生产和生活的地方，增加了出行成本和生产成本；二是由于无法存放农机具和农产品，农户的拆除意愿并不高。为此，政府只能延缓拆除或者是采取部分拆除方式，比如：仅拆除厢房而保留主房作为生产用房，但这种权宜之计可能会随着时间的推移而累积更多的矛盾。

2.住房面积的理解存在偏差

按照“保障基本、安全适用”的原则，建档立卡贫困户住房建设面积应严格执行不超过人均25平方米的标准，但各地干部和群众依然存在理解上的偏差。一是人均25平方米的住房面积，到底是建筑面积还是使用面积还存在一定分歧；二是民族地区部分群众除了住房以外，还修建了院墙、门道以及单独旱厕等，到底算不算超标思路也不统一；三是高海拔地区的藏民，受气候条件和宗教佛事活动的影响而搭建的暖廊，若按住房认定则面积同样超标等。之所以会产生上述理解偏差原因在于：一是国家政策不可能过于细化，到底是建筑面积还是使用面积等，本意是要给各地留有自由发挥的空间，而一些地方过于谨慎；二是稽查审计人员对政策的理解和尺度的把握上也存在标准不统一的问题，不同考核组的考核结果出入较大，因此也就给各地基层干部群众带来了相应困扰；三是对农区、牧区特别是藏区的情况没有差别对待，主要采取一刀切的标准，从而容易忽视了藏区的特殊环境和实际需求。

3.脱贫措施不够精准

部分地区的后续帮扶措施仍停留在规划和纸面上，没有结合安置区资源禀赋和产业基础谋划主导产业。有的地区甚至没有将后续产业发展纳入项目实施方案，致使“挪穷窝”和“改穷业”不能同步，搬迁群众增收没有可靠的产业支撑，存在一搬了之现象。一些地区的就业计划没有充分考虑搬迁群众技能水平、求职意向、创业意愿和市场需求，没有做到一户一策。主要原因在于：一是一些地区没有牢固树立搬迁是手段、脱贫是目的的工作理念，对后续产业培育重视不够，未能有效激发贫困群众的内生动力；二是有的地区集中安置点选址不科学，致使基础设施、公共服务设施投资比重大，拿不出资金培育后续富民产业；三是有的地区没有按照“三变”改革的要求谋划和实施后续帮扶，在后续产业培育、帮助群众增收上措施较少，甚至搞一刀切，后续帮扶精准度不高，操作性不强，无法落实落地。

4.政策差距较大

目前实施的易地扶贫搬迁政策，除了符合条件的建档立卡贫困户外，还有一部分是同居住地的同步搬迁非建档立卡户。对于建档立卡群众，人均享受的各类补助大概在24740元左右；而对于同步搬迁群众，人均享受的补助只有5000元。从某种程度上来说，这两类群众的收入水平差距并不是很大，特别是对于那些刚刚处于贫困线水平以上的边缘户来说，抗风险能力差，极易因病因灾因学而致贫、返贫。然而，恰恰由于当下建档立卡户和非建档立卡户的补助标准差距过大，在具体工作中，部分非建档立卡户的抵触情绪较大，对项目的实施带来较大阻力。同时，截至调查时间，甘肃省对于非建档立卡户每户10万元的长期低息贷款尚未落实，导致非建档立卡户搬迁群众因建设资金短缺而工程进度缓慢，无法按时建成并搬迁入住。导致这种现象发生的主要原因在于：一些县乡干部对新一轮易地扶贫搬迁政策理解不够，在政策宣传和工作推进中存在畏难情绪，未能有效理顺易地扶贫搬迁建档立卡户与同步搬迁户、“十三五”以前搬迁群众与新一轮易地扶贫搬迁群众、易地扶贫搬迁脱贫一批建档立卡户与其他方式脱贫建档立卡户之间的关系。特别是未能将补助政策、自筹标准、还款主體向群众交代清楚，影响了易地扶贫搬迁的顺利实施。

六、对策建议

“十三五”时期已经过半，要在2020年底前实现现行标准下农村贫困人口全部脱贫的目标，则意味着脱贫攻坚已经进入到了关键的时间节点。虽然“十三五”时期以来各地易地扶贫搬迁工作取得了良好的开局，并在制度、组织、模式、机制等方面进行了颇有成效的探索和创新，但仍需要从不同方面加以推进和完善。

1.推动易地扶贫搬迁由“赶进度”向“提质量”转变

一是积极引导各地将工作重心由以往的“赶进度、求速度”转变为“提质量、求实效”。二是在严格守住对象精准的“界线”、住房面积的“标线”、搬迁不举债的“红线”和融资平台承接资金不得由群众偿还的“底线”基础上，统筹结合新型城镇化、农业产业化、乡村旅游发展和美丽乡村建设实施搬迁，重点引导搬迁群众向中小城镇、工业园区、乡村旅游区、农业基地、农民新村等集中。三是因地制宜推进搬迁住房及其配套设施建设，切实提升搬迁后的社会公共服务质量和水平。

2.促进易地扶贫搬迁与乡村振兴战略相结合

实施乡村振兴战略是党的十九大作出的重大决策部署。乡村振兴，摆脱贫困是前提。国家《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》作出了搬迁撤并村庄的部署，提出要坚持村庄搬迁撤并与新型城镇化、农业现代化相结合。一是未来一段时期要将易地扶贫搬迁工作与实施乡村振兴战略有机结合，不断完善、有序推进。二是要对照乡村振兴中关于产业兴旺发展、美丽乡村建设和脱贫攻坚的要求，提前谋划提出一些特定工程和政策，以保持易地扶贫搬迁工程的延续性和与乡村振兴战略实施的同步性，从根本上改变农民生产生活条件。三是要大力推进易地扶贫搬迁与乡村振兴目标、规划相衔接，不断开创乡村振兴新局面。

3.实施定期查缺补漏

各地应定期查缺补漏，重点关注搬迁对象的精准性、人均住房面积控制、项目进度和质量、资金账户的独立性和拨付合理性、资金管理规范等方面的问题，逐步完善政策体系、工作机制，确保顺利如期完成“十三五”规划任务。一是瞄准重点工作和薄弱环节，深入基层问计问策，出台更加精准的措施和办法，研究制定具体落实的机制与措施。二是瞄准群众反映的热点难点问题，开展易地扶贫搬迁突出矛盾隐患大排查，及时把问题消灭在萌芽状态，防范化解重大风险。三是考虑到各地的不同情况，针对生产用房与生活用房的认定、施工周期长短不一、旧房拆除进度的缓冲期等问题，适当采取差别化和一些弹性措施。

4.着力提升易地扶贫搬迁户自我发展能力

一是地方政府应提高对搬迁后续发展的重视程度，统筹利用各项扶贫政策，在深入研究搬迁户特点的基础上，结合当地资源禀赋条件，系统思考后续发展问题，提前谋划，提前安排，提前推进。二是针对农业安置户，可探索通过土地流转发展规模化、专业化种养业，提高单位土地的产出效率，鼓励新型农业经营主体和能人带动贫困户共同发展。三是针对非农安置户，应及时摸清劳动力资源禀赋，建立扶贫搬迁就业保障机制，通过技能培训等，确保搬迁户至少有1个劳动力掌握1项致富技能。

5.加强易地扶贫搬迁后续工作

一是强化易地扶贫搬迁旧房拆除、土地复垦的刚性要求，督促地方政府负起“抓落实”的责任，一方面加大工作力度，认真细致地做好搬迁群众的工作；另一方面可以考虑从增减挂钩收益中给予贫困户一定的补助，推动搬迁户加快拆旧复垦步伐。二是进一步完善体制机制，加快推进土地增减挂钩指标的跨省域交易。土地增减挂钩是易地扶贫搬迁的重要支持措施，是解决扶贫开发用地和资金的有效手段。开展城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂，允许深度贫困地区节余指标跨省调剂土地增减挂钩，从而妥善解决易地扶贫搬迁资金偿还问题。三是加强易地扶贫搬迁政策与其他相关政策的衔接，妥善解决易地扶贫搬迁对象户籍变更、教育、医疗、社会保障等方面问题。

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（责任编辑 博 农）