改革开放40年重庆市民办教育发展的历程与经验

郑雁鸣 刘建银

[摘要]站在改革开放40年的时间节点总结我国民办教育发展的历史经验，离不开区域视角，重庆直辖市的独特市情可谓我国基本国情的一个缩影。40年来，重庆市民办教育取得了令人瞩目的成就，得益于坚持党的领导与公益性导向、坚持支持政策与制度建设、坚持吸纳人才与造就队伍、坚持依法管理和综合服务、坚持举办者的企业家精神与教育家情怀。

[关键词]改革开放40年 重庆民办教育 地方经验

[作者简介]郑雁鸣（1963- ），女，辽宁开原人，重庆市教育科学研究院，副研究员。（重庆 400010）刘建银（1976- ），男，四川邻水人，重庆师范大学教育科学学院，教授，博士。（重庆 401331）

[基金项目]本文系2017年度教育部人文社科一般项目“分类管理框架下非营利性民办学校内部控制规范研究”的阶段性研究成果。（项目编号：17XJA880001）

[中图分类号]G648.7 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2018）15-0091-06

改革开放40年特别是直辖以来，重庆市民办教育发展迅速，形成了从学前教育到高等教育、从学历教育到非学历教育层次类型多样、充满发展活力的局面。民办教育已经成为重庆市教育事业的重要组成部分、教育改革发展的重要驱动力量、重要的教育供给和经济新增长点。

一、改革开放40年重庆市民办教育的发展历程

（一）直辖前的发展沿革

1.恢复起步时期（1979—1991年）。党的十一届三中全会后，党和国家工作重点转到以经济建设为中心，广大职工和社会青年学文化、学技术的热情高涨。但是教育事业正处于拨乱反正的恢复时期，公办学校难以满足这一要求。1979年，在重庆市政治、文化中心地区的渝中区，出现了自发性的文化补习类教育培训机构。1982年，新修订的《中华人民共和国宪法》第十九条规定：“国家鼓励集体经济组织、国家企事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。”以法律形式确立了社会力量举办民办教育机构的合法性，民办党派、社会团体等有识之士顺应潮流，纷纷办学。1986年，重庆市人民政府针对民办教育培训机构中暴露出来的办学条件差、教育质量低、滥发毕业证书等主要问题，出台了《关于社会力量举办初中、中等文化和职业技术教育的试行条例》（重府发〔1986〕69号）这一民办教育地方法规，加强了管理。全市民办教育得到稳步发展，常年校点数保持在700所以上，学员保持在10万人以上。此阶段，重庆民办教育机构均为非学历教育，没有学历教育，更没有触及公办学校。

2.渐进发展时期（1992—1996年）。1992年，以邓小平南方谈话和党的十四大确立市场经济体制为节点，我国改革开放的步伐进一步加大。民办教育突破非学历教育范畴，开始进入各级各类学历教育领域，重庆市兴起了一批民办普通中小学校，这是社会力量对教育的实质性参与，是民办教育自成派别和体系发展的重要标志。1995年，据教育行政部门统计，重庆市各级各类民办学校已有1073所，在校生15万余人，专兼职教师6672人；办学结构和层次已由过去集中在成人教育的状况，拓展到基础教育（含学前教育）、职业教育和高等教育等学历教育与非学历教育领域。但当时，重庆市囿于计划单列市的地位，比较落后的经济、社会和教育状态，致使地方民办教育的政策规定都以禁止性条款内容和保守性管理为主，较大程度上制约了民办教育的发展进程。

（二）直辖后的发展状况

1.大力促进时期（1997—2002年）。这是重庆市直辖后民办教育发展的第一个高峰期，其主要动力来自于直辖市地位的确立和相关国家民办教育促进法的出台，为積极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理民办教育提供了法律保障。重庆市直辖后，民办教育以摸清家底、找准问题、开展基本现状调查为出发点，首先完成由四川省教育厅划转到重庆市教委的民办教育管理体制。在此基础上，重庆市委、市政府确立了加快发展民办教育，重点引导民办普通高校发展，吸引和撬动社会资金投入的决策举措。2001年，重庆市政府先后批设了10所普通高校民营二级学院、6所中外合作二级学院，吸纳社会资金和外资达8亿多元人民币，结束了民办普通高校为“零”的历史。2002年，重庆市政府召开直辖市首次民办教育工作会议，出台了《关于鼓励支持社会力量办学的意见》（渝府发〔2002〕50号），首次贯彻落实了一系列以鼓励扶持为主的政策措施，民办教育开始成为社会投资的热点和教育改革的推动力量。到2002年年底，重庆市各级各类民办学校已达2953所，占全市各类学校总数的8.86%，同比高于全国平均水平4.6个百分点。

2.调整规范时期（2003—2007年）。2003年年初，重庆市教委和市审计局联合开展了民办学校的资金来源、运行以及资产负债情况的专项审计调查。调查显示，学历教育民办学校在资金来源、运用、资产负债方面存在的问题较多，潜在风险较大，尤其是6所采用“教育储备金”集资方式的寄宿制民办中小学校已濒临负债破产的边缘，严重危及社会稳定。鉴于此，重庆市人民政府依据国家民办教育促进法及其实施条例的相关规定，用3年多的时间，采取“终止办学”“整体收购”“股权转让”“分批偿还”等方式，完成了对重庆华桦、方倩、开明、启蒙、环宇及涪陵桥南6所民办中小学校的重点处置和其他民办学校的资产负债与财务管理问题的专项治理。自此，强化了监督管理的薄弱环节，建立健全了各项规章制度，相继出台了民办学校资产与财务管理、收费、高中阶段学校设立、学前教育登记注册、公办学校改制办学等管理规章，加强了规范办学行为。2006年，鉴于民办教育管理工作的重要性和复杂性，重庆市教委设立民办教育管理处，标志着重庆市民办教育管理地位和管理体系正式确立。据重庆市教委相关数据，到2007年年底，重庆市各级各类民办学校已达2465所，占比17.4%；在校生46万人，占比7.8%。与1997年直辖前相比，民办学校总数增长了131.9%，在校生总数增长了119%。

3.创新繁荣时期（2008—2017年）。这是重庆市直辖后民办教育发展的第二个高峰期。2008年，党中央为重庆市改革发展做出了“314”总体部署，并被国务院确定为全国统筹城乡综合配套改革试验区。在新的形势下，重庆市政府召开第二次民办教育工作会议，颁布了《关于促进民办教育发展的意见》（渝府发〔2008〕65号，以下简称《意见》），率先在全国提出了民办教育财政扶持、土地征用、房屋建设、减税免费、投融资抵押、鼓励民办高校扩大规模与上档升级等“十大新政”。该《意见》得到了教育部的高度评价，明确指出：《意见》将促进民办教育发展放在十分重要的地位，提出了四项主要举措：一是树立学校品牌。由主要关注数量增长的粗放式发展，转向主要追求特色和质量的内涵式发展。二是实施人才战略。学校有名教授、名校长、名专业的支撑，努力建设一支高素质、高水平的民办学校教师队伍和管理团队，实现人才兴校。三是增强资本融通。引导多渠道融通民间资本，通过收购兼并、吸引社会投资、完善学校法人财产权等方式，提高民办学校的资产总量。四是加强管理。政府有关部门和教育行政部门依法加强对民办教育的管理，改革管理方式。《意见》的出台，激发了社会力量兴办教育的积极性，振奋了民办教育工作者办好学校的信心，开始冲破长期以来阻碍民办教育发展的制约因素，给教育带来了生机和活力，对推动重庆市民办教育发展起到了积极的作用。希望各省市认真学习借鉴，加快制定和完善有利于民办教育发展的政策措施。重庆市以《意见》为实施标杆，确立了大力发展民办高等教育、整合发展民办中职教育、特色发展民办基础教育、优质发展民办学前教育、加快发展民办培训教育的基本思路，进一步创新体制机制，完善民办教育支持政策体系与监督管理服务机制，引导优质特色发展方向，不断优化发展环境。如财政扶持政策上贯彻落实民办学校与公办学校的“四个一视同仁”，即一视同仁建立财政补助制度、一视同仁对待学生、一视同仁培养教师队伍、一视同仁参与项目经费竞争。2015年，重庆市教委建成“重庆市民办教育信息管理系统”，目前共有注册民办信息2967条，民办教育管理信息化、公开化程度大大加深。

二、改革开放40年重庆市民办教育的发展经验

（一）发展成就

据重庆市教委相关统计数据显示，截至2016年年底，重庆市各级各类民办学校共有4455所（不含教育培训机构），占全市学校总数的45.24%；在校生总数107.7万人，占全市在校生总数的17.46%。其中，民办高校26所（本科2所、独立学院6所、高职专科18所）占比40%；在校生数21.5万人，占比24.6%。民办高中阶段学校64所（民办高中25所、民办中职39所并包含民办技工学校19所），在校生7.14万人；民办义务教育阶段学校160所（民办小学94所、民办初中66所），占比4.17%；在校生15.4万人，占比5.03%。民办幼儿园4205所，占独立建制幼儿园的82.3%；在园幼儿61.4万人，占比65.8%；普惠性民办幼儿园2868所，普惠率达到59%。此外，还有民办文化教育培训机构1044所，高等教育非学历机构5个。民办教育的蓬勃发展，极大地满足了人民群众多样化、个性化和选择性教育需求，为推动重庆市教育现代化、促进经济社会发展做出了积极贡献。

（二）基本特点

1.起步晚，发展快。这个特征在重庆市民办高等教育领域尤为显著。据重庆市教委相关数据显示，直辖前重庆市仅有非学历民办高等教育机构11所，无一所颁发学历文凭的全日制民办普通高校。直辖后迄今，民办普通高校达到26所，办学规模迅速扩大，固定资产总值为112.2亿元，每年为社会培养10余万名高素质人才，社会效益明显。办学条件显著改善，2010—2016年，全市民办教育总投入分别为35.63亿元、37.57亿元、48.76亿元、54.30亿元、64.92亿元、84.82亿元、101.49亿元，年平均增长约20%；其中民办高校生均投入由2010年的1.7万元提高到2016年的2.3万元，民办幼儿园生均投入由0.22万元提高到0.5万元。

2.办学主体与办学模式多样化。重庆市直辖以来，在教育投资体制和办学体制等方面做出了积极有益的探索，形成了办学主体与办学模式多元发展格局，囊括企事业单位、公民个人、社会团体、社会各界捐资、政府补助性投入等多种投资和举办主体，促进了教育资源的优势互补及资源共享。从举办模式看，主要有教育集团公司、企业投资、公民个人或合伙、公办学校转制，以及事业单位、社会团体、股份制、中外合作、托管等多种办学模式，充分体现出自主办学的体制和灵活的运行机制特点。从管理模式看，民办学校主要实行理事会或董事会领导下的校长负责制。从培养模式看，出现了一些特色化人才培养模式，比如重庆人文科技学院“通识教育+专业教育+实践教育”“教学做合一”的人才培养模式，重庆工程学院“五结合五支撑”的专业培养体系，重庆邮电大学移通学院以专业认证全面带动专业建设、“完满教育”“书院制”等教学综合改革，重庆电讯职业学院“三模式一机制”的培养特色，重庆交通职业学院“就业为导向、素质为本位、能力为核心”的培养模式等。

3.鼓励民间资金进入教育领域的成效明显。“十二五”期间，重庆市民办学校固定资产值新增33.4亿元，资产总额已达190亿元，办学用地达到47557亩，总校舍建筑面积达到1151.6萬平方米。办学条件显著改善，相当一部分民办高校在实验设备、校园环境、实训场地等方面持续优化，有的学校硬软件可以比肩甚至超过同类公办高校。民办基础教育、学前教育和培训教育已呈现出特色化、品牌化、规模化、集团化发展的良好态势。通过优惠政策，吸引了大量民间和社会资金进入民办中高等教育领域。如2007年以来，重庆工程学院在大足区、重庆大学城市科技学院在巴南区、重庆师范大学涉外商贸学院在铜梁区、重庆工商大学融智学院在巴南区、重庆邮电大学移通学院在合川、重庆行知职业学校在长寿等地都积极进行新校区建设，增加了经费投入，改善了办学条件，扩大了办学规模。民办中等职业教育民间投入资产也一度达到1.27亿元，办学积累财产达到2.13亿元，为职业教育改革发展注入了强劲动力。

4.特色鲜明的区域发展格局已经形成。重庆市直辖后，大多数民办高校利用10年左右时间实现了跨越式发展，公众认可度越来越高，社会舆论对民办高校的评价也越来越好，全市基本形成了“一城、四带、多点”的发展格局。“一城”是指以主城区为主，大力发展民办高等教育、民办职业教育和优质、特色、品牌的民办基础教育，发挥其示范作用和带动作用。“四带”是指“永川—江津带”重点发展民办职业教育，“合川—铜梁带”重点发展民办高等教育，“万州—涪陵带”重点发展服务库区产业和移民安稳致富的民办教育，“黔江—酉阳带”重点发展具有民族特色的民办教育，由此形成各自发展、齐头并进、特色鲜明、优势互补的发展态势。“多点”是指在全市其他区县，根据实际情况和政府规划，依法设置民办学校，服务地方建设。

5.选择性、开放性的教育服务理念深入人心。民办学校充分体现了“教育是服务”“教育是选择”的办学理念，学校、教职工与学生等多方之间都是一种完全的双向选择关系。民办学校在办学层次、专业设置、办学特色、教学形式、教学内容、招生与就业、收费与支出等办学运行全过程中，都体现出选择性和开放性的特点。同时，民办学校在内部管理机制、学校经费筹措和运作、教育教学、产教融合等方面进行了大胆的改革和探索，引入了“资本”“抵押”“折旧”“融资”“上市”“营利性”等市场经济概念。民办学校与公办学校的竞争，也促使公办教育办学体制不得不进行相应的改革。如重庆市开展了国有民办、民办公助、股份制、合作办学等多种办学模式的试点工作，鼓励、支持民办学校从单一成分办学向联合办学、混合成分办学方向发展，实现了部分民办学校跨类别、跨行业、跨地区、跨所有制的调整，进一步优化了资源配置。对于部分公办高校，引入了民办教育的运行机制，实行一校两制，让教育资源得到充分的利用。对于自有资金投资及合资办学者，在各方面给予优惠政策，积极支持办学。同时，还盘活了一些国有资产，使得一些企事业单位、学校闲置的房屋和设备得到了有效利用，降低了教育成本，促进了民办教育的快速发展，有力推动了教育体制创新和综合性改革。

三、改革开放40年重庆市民办教育发展的经验启示

改革开放40年来，重庆市民办教育健康、可持续发展，积累了许多实践经验。当前，在党的十九大提出“支持和规范社会力量兴办教育”的总体精神下，认真总结这些宝贵经验，对于进一步开创民办教育改革发展的新局面具有重要意义。

（一）坚持党的领导与公益性导向，是民办教育发展之魂

民办教育具有鲜明的意识形态属性，坚持党的领导和公益性属性直接涉及国家政治安全、经济安全、社会安全、教育安全。民办教育事业是社会主义教育事业的重要组成部分，这是各级政府积极鼓励、大力支持的宗旨。改革开放40年来，国家和地方教育政策引导民办教育发展壮大的历史，表明党和国家扶持与优惠政策是民办教育发展壮大的决定性因素。据2014年国家教育部有关统计数据显示，全国民办教育总投入为2700亿元，其中民办学校的学费收入占总投入的80%，财政性投入占11%，捐资和其他投入占3%，举办者的投入占4.8%。2002年民办教育促进法出台以来，全国有29个省市设立了民办教育发展专项资金或者奖励资金，2011年以来累计到位71.9亿元。2016年，重庆市财政对民办幼儿园、小学、初中、高中、中职、高职、本科院校的补助分别按照每年生均500元、600元、800元、500～900元、500元、1300～1700元、1300～2000元的标准落实，政府投入总计达到约20亿元。坚持党的领导，坚持依法办学，坚持公益属性，坚持立德树人，是民办教育规范、健康、可持续发展的根本保证。

（二）坚持支持政策与制度建设，是民办教育发展之本

美国学者詹姆斯认为，政府政策是同时影响民办学校供给和需求的主要因素。重庆市直辖以来，市委、市政府出台了一系列支持和促进民办教育的政策文件，营造了良好的环境。比如，2008年下发了《重庆市人民政府关于促进民办教育发展的意见》（渝府发〔2008〕65号），推出的退还土地出让金、免收资产过户费、加大财政经费扶持力度、允许多渠道融资、成立教育担保公司、多种形式进行资本运作等具有前瞻性、创新性的政策措施，极大地激发了民间资金与社会资本投资办学的热情，推动了重庆民办教育又好又快发展。2014年，针对培训教育机构乱象頻发的问题，重庆市政府颁布了《重庆市民办非学历教育培训机构管理暂行办法》（重庆市人民政府令第281号），这是全国第一个由省级政府出台的关于培训机构管理的政府规章，创新性提出了设立最低余额账户、不得跨学期收费、消防食品安全等刚性要求，加大对无证无照和超范围经营的查处力度。目前，全面推进民办教育分类管理改革已成为重庆市委、市政府促进和规范民办教育发展的重大决策、重要举措。

（三）坚持吸纳人才与造就队伍，是民办教育发展之源

业以才兴，教师队伍是民办学校优质特色内涵发展的第一资源。当前和今后一个时期，民办学校比任何时候都更加需要强有力的人才支撑。民办学校拥有宽松的学术氛围和灵活的机制体制，是发现人才、凝聚人才、培养人才的重要平台。可以预见，在教育组织结构深刻变革中，会有越来越多的各学科人才汇集在各级各类民办学校之中，成为人才培养、科学研究、服务社会、文化传承与创新的生力军。实践证明，民办学校教师队伍建设需要多措并举。一方面，民办学校建立健全育才、引才、用人的有效机制，做到事业留人、感情留人、待遇留人，形成尊师重教的良好风范，开创人尽其才、才尽其用、用当其时、人才辈出的师资队伍新局面；另一方面，政府给予政策保障，鼓励支持民办学校建立一支稳定的、高素质的教师队伍，引导民办学校从根本上改变教师队伍跟不上的现状，真正实现人才建校、人才强校、人才兴校。

（四）坚持依法管理和综合服务，是民办教育发展之基

重庆市直辖以来，市教委设立民办教育管理处，形成了独立的、真正法律意义上民办教育发展的管理机制。重庆市民办教育行政管理具有依法管理、统筹规划、综合协调、稳定安全、依靠外援的特征。在依法管理方面，依法行政、依法负责，坚持支持与规范两手抓、两手都硬的原则；在统筹规划方面，始终注重从整体布局、层次结构、学科类别等方面进行顶层设计，防止和避免了盲目冒进、重复建设和资源浪费；在综合协调方面，市教委民办教育管理处与有关部门沟通协调、配合默契；在稳定安全方面，重点抓了党的建设、意识形态和思想政治教育工作、各项安全管理制度和各类事故、案件、事件的应急处置预案建设；在依靠外援方面，市教委民办教育管理处紧密依靠科研院所、社会中介组织、公办与民办高校、区县教育行政部门等，联合开展专题调研、课题研究，并将研究成果运用、转化和服务于政府决策。今后，将进一步明确管理职责，完善工作机制；进一步规范设立审批程序和准入制度，健全联席会议制度和区县政府对于民办教育发展的考核评价机制；进一步转变管理方式，构建一个更有包容性、符合民办教育特性的管理体制。

（五）坚持举办者的企业家精神与教育家情怀，是民办教育发展之梦

改革开放40年来，重庆市民办学校的发展，特别是民办高校的崛起还得益于涌现出了一批创业、奠基的带头人，形成了推动学校发展的中坚力量。这些人无论是董事长，还是办学管理者，都是一步一个脚印、扎扎实实干出来的，他们在发展过程中不断地净化办学思想，提升办学水平，朝着实现办学理想和教育事业的目标奋进。重庆市民办高校大多数是由民营企业创办的，企业家精神与教育家情怀相结合是其成功的重要驱动力。企业家精神包含领导者强烈的取胜愿望和独辟蹊径的解决问题的方式，这是民营企业家创业成功的关键。所谓教育家情怀，就是教育者对教育产生的一种心灵状态，达到的一种思想境界。朱自清先生曾说过：教育上的水是什么？就是情，就是爱。教育没有了情爱，就成了无水的池。教育事业是社会公共事业与民生事业，办教育需要情怀和信仰。凡是将企业家精神和教育家情怀良好结合的举办者，其所在学校发展都实现了他们的理想抱负。谈到今后的办学打算，重庆一些民办高校的举办者表示不会满足于现状，而是要使学校成为高水平、有特色的现代化综合大学，同公办高校竞争并努力超越，向全国名牌的普通高校看齐，与国际接轨。

[参考文献]

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