重庆市民办高等教育政策发展的问题与对策分析

姜伯成　屠明将　苏琪

[摘要]供给侧改革体现在教育领域即要求教育适合经济社会发展需求，以深化教育体制机制改革为契机推动人才培养模式变革，为新时代社会主义建设培养大批“可用之才”。民办高等教育不同于公立体制下的学校系统，其产生和发展极具复杂性和历史性，这就使得民办高等教育政策的内容独具特点。文章分析了1997年以来的重庆市民办高等教育政策文本，梳理了重庆市民办高等教育政策发展的问题，提出重庆市民办高等教育政策要扎根实践，服务民生；准确定位，明确价值；调节供给，考量需求；统筹发展，合理规划；规范话语，提升形象；完善结构，补齐短板。

[关键词]民办高等教育 政策发展 政策文本

[作者简介]姜伯成（1962- ），男，重庆人，重庆市教育科学研究院，副研究员；屠明将（1987- ），男，安徽六安人，重庆市教育科学研究院，助理研究员。（重庆 400010）苏琪（1993- ），女，河北石家庄人，西南大学教育学部在读硕士。（重庆 400715）

[基金项目]本文系重庆市2016年度教育科学规划重点项目“重庆市民办教育供给侧改革的立体化路径研究”（课题编号：2016-00-008）和“重庆市民办教育分类管理的联动机制研究”（课题编号：2016-00-002）的阶段性研究成果。

[中图分类号]G648.7 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2018）17-0106-07

2015年，中央财经领导小组第十一次会议明确提出“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革”后，“供给侧改革”就成为指导各行各业深化改革的基础方式之一。体现在教育领域，即教育要适合经济社会发展需求，以深化教育体制机制改革为契机，推动人才培养模式变革，为新时代社会主义建设培养大批“可用之才”。重庆市作为民办高等教育发展的示范性区域，具有丰富的办学和管理经验。自1997年设立为直辖市以来，重庆市关于民办高等教育的专项政策文件共计31个，其中《关于促进民办教育发展的意见》（渝府发〔2008〕65号）成为重庆市民办教育发展的标志性文件，在全国范围内引起广泛关注和讨论，对于民办高等教育的发展起到了至关重要的作用。之后，重庆市民办高等教育政策发展在此基础上不断自我充实和自我改革，初步形成了具有时代意义和地方特色的民办高等教育政策体系。

一、重庆市民办高等教育政策文本分析

文本作为一种社会活动产物，因其具有可见性和持久性，能为实证研究提供特定的历史数据。作为文本范畴内的政策文本，在本质上既是社會经济、政治、文化发展的过程记录，又是社会在一定时期内的发展结果显示。所以，就意义而言，政策文本的发展变迁不仅在一定程度上反映了社会需求的变化，更表现出潜在的生产力量；就效能而言，政策文本作为理论链接到实践的结点，承载着不同时期主要指导思想的变化，同时也为今后的研究提供了切实的依据。对于公共政策的话语阐释和意义解读是政策文本分析的范畴，同样也是一种重要的政策研究手段。民办高等教育不同于公立体制下的学校系统，其产生和发展极具复杂性和历史性，这就使得民办高等教育政策的内容独具特点。就民办高等教育政策的发展而言，有效和翔实的政策文本分析有助于准确地把握政策发展走向，同时也有利于为民办高等教育的发展开辟新的政策视域。

重庆市民办高等教育政策文本时间跨度较大，经历了多次国家重大战略调整期；文本内容较为广泛，涵盖了各个层次的学校发展；利益结构和关系较为复杂，涉及必要权益和相关利益等问题。鉴于此，在已有政策文本分析理论的基础上，结合重庆市民办高等教育的发展实际，采用“四维模块分析”的结构，通过量化与质化相结合的方式，对于1997年以来重庆市民办高等教育政策文本进行可视化分析。

（一）民办高等教育政策文本内容分析

1.民办高等教育政策文本数量分析。经统计，近20年的政策文本总量是31个，以“年”为一个时间单位来看，重庆市关于民办高等教育相关政策文本的发出数量呈现逐年增高的趋势，特别是2012—2017年的发文量远远高于其他时间段。这一方面说明重庆市民办高等教育的发展受到的关注度持续走高，另一方面说明重庆市相关部门对于民办高等教育的管理更加常规化。为详细探究重庆市市级民办高等教育政策文本的数量变化以及发展轨迹，笔者将历年的文本数量绘制成折线图（见图1）。从图中的线性数量分析预测可知，关于民办高等教育的政策文本数量总体上是不断增长的。同时，从图中的折线弯曲度可知，重庆市关于民办高等教育政策的发展具有不均衡性，对民办高等教育的常态化管理尚未形成。

2.民办高等教育政策内容分析。政策文本由具有社会意义与实践意义的词句组成，具有可见性与操作性的特征。本文将从可查询到的1997年以来重庆市民办高等教育政策文本为基础，进行高频词汇的筛选以及主题词汇的分布分析。在筛选掉一些无实际意义的词汇（如“的”“希望”“进行”等），以及一些具有普遍共识的词汇（如“保护”“鼓励”）之后，形成关于重庆市民办高等教育政策文本的高频词汇以及频次表。29个高频词汇在一定程度上凸显了民办高等教育政策的重点内容和关键内容，为进一步分析政策文本的结构提供了基本依据。根据高频词汇的特定含义及意义，笔者将其分为产权管理、财政管理、质量评估、教学管理、学生管理、教师管理六大方面，同时将具有普遍适用意义、难以归类的词汇总结到综合类项。至此，形成了7个主题类型，并通过比重计算，绘制了关于重庆市民办高等教育政策文本的主题分布比重图（见108页图2）。由图2可知，“产权管理”是重庆市民办高等教育政策内容的重中之重，占据了相对较重的比例，在一定程度上说明了“产权清晰、管理合理”对于民办高校的健康发展具有重要的意义。另外，“财政管理”也是重庆市民办高校管理的关键内容之一，对民办高校办学资金、收费以及补助款项等内容的严格把关，是促进民办高等教育系统健康运行的有力保障。需要说明的是，重庆市民办教育部门在这一领域内进行了深入探索，并逐渐摸索出一条适合重庆市地方民办高校发展的特色财政管理方式。

（二）民办高等教育政策文本结构分析

剖析政策文本的结构对于了解政策意向具有重要的意义。本文通过对1997—2017年重庆市民办高等教育的政策文本进行梳理，根据政策文本内容的“发力点”对其结构进行了维度划分，分别是管理政策、经费政策以及质量政策三个一级维度。

1.管理政策。1997年以来，重庆市关于民办高等教育管理体制进行了多次探讨与修改，其中主要表现在对于民办高校的审批、管理、评价与监督四个方面。第一，从民办高校的办学审批来看，重庆市民办高等教育政策在审批条件、审批程序以及审批制度化保障机制等方面做出了一系列探索和实践。自1997年重庆市设立为直辖市以来，在民办高等教育的审批政策上始终坚持“公平、公正”的原则，鼓励社会力量积极办学，为教育事业做出贡献。2007年，由重庆市人民政府颁发的《关于加强我市民办高校规范管理 引导民办高等教育健康发展的通知》（渝办发〔2007〕167号）（以下简称《通知》）中，针对民办高等教育的办学审批进行了特别规定：“严格民办高校的准入条件和审批程序，建立民办高校审批‘风险保证金制度，对申报学校的有效资产进行依法审计、评估，严格控制办学动机不纯和资金实力不强的机构和个人进入民办高等教育领域。” 这一规定成为今后很长一段时期民办高校办学审批的重要指导思想和指导方针。此外，关于民办高校的审批流程在不断简化，审批的内容也在不断扩大。第二，从民办高校的办学产权来看，主要涵盖了教学、课程、学生发展以及师资队伍等方面。近年来，随着国家民办高等教育政策的变化，地方政府在民办高校管理上的权限不断缩小，给予民办高校的自主权不断扩大，以调动民办高校的办学活力。同时，重庆市民办高等教育政策对于民办高校的产权进行了清晰划分，对民办高校办学的限制性区域做出了详细说明，这在一定程度上保障了民办高校的健康发展。第三，从民办高等教育的评价与监督来看，重庆市民办高等教育政策涵盖了年检制度，主要用于检测和监督民办高校的运行状况。但是，在关于民办高等教育监督法律文件以及其他相关政策上，则较为缺乏。这不仅是重庆市民办高校发展政策的盲区，更是全国民办高等教育监管体系的一大漏洞。

2.经费政策。重庆市在民办高等教育经费政策上具有丰富的经验，积累了大量的经典案例。在2013年召开的“加强民办高校财务管理及规范民办高校办学行为工作会”上，明确了重庆市民办高校的财务管理制度。首先，市教委明确表示“重视民办高校发展，坚持公民办同等待遇”的原则，并针对部分民办高校办学水平不高、经费不到位的情况给予高度重视。其次，会议在报告中提出財政补贴民办本科学生生均公用经费，并对补助范围、标准、经费保障、开支和监督等各方面做出了详细的规定。对于民办高校的财政性补助有助于促进民办高校各项工作的顺利实施，同时也为新时期民办高校财政政策提供了丰富的经验。

3.质量政策。重庆市民办高等教育质量政策主要着眼于民办高等教育的供给质量，并对其发展过程中的质量问题进行检测和督导。“质量兴校”一直以来是重庆市所提倡的民办高校发展道路，特别是对于教育教学与就业、学生发展等方面进行严格把关，为此配以相应的民办高校年检制度。重庆市民办高校的年检制度出现于2007年的《通知》中，《通知》提出：“要建立有效的管理机制，严格民办高校的准入和过程监管，实行民办高校年检制度，定期发布民办高校的办学信息。对存在问题的民办高校，及时进行相应处理。”民办高校年检制度成为监测和保障民办高校办学质量的重要途径。

（三）重庆市民办高等教育政策文本价值分析

教育类政策文本的价值体现隐晦且滞后，其意义范畴皆由教育决策者和实施者所赋予，所以教育类政策文本的价值在一定程度上彰显着时代诉求和教育追求。同样，民办高等教育政策文本的价值取向及价值体现是随着时代的变化发展而不断变革的。改革开放后，民办高校经过历史的洗礼，以一个崭新的面貌出现在教育系统之内，乘着改革开放的春风，迎来了新的发展时期。高等教育资源有限，民办高等教育作为公立大学的补充开始出现并不断发展壮大，为更多人提供了高等教育的机会和资源，这一时期民办高等教育的价值定位仅仅是补充和补偿。民办高等教育政策在这一时期的价值体现为数量和社会发展取向，即更加注重民办高校的数量，鼓励社会力量参与办学，以弥补公立教育资源的短缺，从而促进社会的发展和进步。

随着1999年公办高校进行扩招，高等教育资源开始公共化和开放化，民办高等教育面临重要的发展机遇和挑战。此时，民办高校的发展已经成型并成熟，积累了大量的办学经验，确立了相应的发展优势，特别是典型民办高校的发展不逊色于公立高校，使得民办高校的社会认可度不断提高。在这一时期，民办高校成为高等教育的重要组成部分，而不仅仅是作为公立教育的补充存在，民办高等教育政策的价值体现为质量和社会取向，即更加注重对民办高校的质量进行把关，鼓励先进单位和先进个体，旨在通过民办高校质量的提升，提升供给质量，为社会输送较为优秀的劳动力人才。

二、重庆市民办高等教育政策发展的问题分析

（一）政策结构不清晰，体系不完善

从国家层面来看，民办教育政策始终处于极为被动的处境，面临着公办教育系统和社会发展需求变化的双重压力。从重庆市民办高等教育政策的发展来看，其政策问题指向性较为明显，缺乏结构化和系统化。在这里，“结构化”是指政策内容要模块化和主体化，不同的内容和要求要有不同的层次要求，使政策主体与客体、重点与非重点内容形成鲜明的对比。“系统化”是指在民办高等教育政策内部不同单元之间，亦或同一政策不同要素之间形成相互关联的有机整体。政策作为一个整体，需要不同的要素在不同的子系统内部相互协作、调整以及配合。政策的系统化有助于政策实施的有序化，同时也有助于保障政策健康运行。对重庆市民办高等教育政策文本分析发现，由于存在大量重复的内容，导致政策文本结构不均衡，比例不协调。从当前的重庆市民办高等教育政策来看，政策的覆盖面不够，对于民办高校的管理存在盲区，关于产权性质的政策解释较为笼统，缺乏实际的操作性和流程性。

（二）政策话语不规范，语义不明确

政策话语体系具有特定的指向性和倾向性，政策文本中言语的规范性直接影响政策文本内容的表达清晰度。民办高等教育政策作为民办高校发展的指导性政策文件，对于民办高校的发展具有方向上和实践上的指导性。就重庆市民办高等教育的政策文本而言，其话语体系有待进一步完善。首先，在文本词汇的选择上过于概括和集中，使得政策文本的内容主题不够丰富；其次，政策文本的语义表达过于形式化，这不利于政策执行的真实性，会对政策执行者制造一定的“麻烦”，主要表现在：将政策文本中的原有内容加以扩大和阐释，影响民办高校正常的运行；对政策进行曲解，导致政策与政策主体之间产生隔阂。因为政策语言具有极强的意义解读，不同主体对政策有着不同程度的解释，从而会出现政策失真的现象。

（三）政策价值不多元，目标不持续

政策价值是指公共政策在特定条件下所采取的价值取向模式，对于社会资源配置和政策系统行为具有选择性，直接影响政策目标和政策内容的制定。但是，政策的价值取向极具复杂性和抽象性，主要表现在政策理论、政策理想、意识形态、政策认知、政策态度等方面。通过对重庆市民办高等教育政策文本的价值梳理和分析可以发现，虽然民办高等教育的政策取向在不断变化和发展，但仍旧以单一的价值取向为主，同时在民办高等教育发展目标的制定上具有周期性，缺乏体系化和连续性。民办高校具有多种举办形式，包括公私合营、公办私营、私办私营等，民办高校在重庆市已经形成一定的规模，对公立高校造成竞争影响。正是由于民办高校的特殊性，需要民办高等教育政策给予更多的包容和理解，同时对其发展树立更加多元的价值观，增强其发展活力和发展动力。此外，政策制定者要以长远的视角审视民办高校的发展，在民办高校的发展目标制定上注重持续性和发展性。

（四）政策执行不到位，实效不及时

教育活动本身具有滞后性的特点，教育政策是教育活动的风向标，具有及时性和指导性。民办高等教育作为教育系统中的重要组成部分，同样也具有发展成果滞后的特点。民办高等教育政策在执行过程中，存在曲解政策语义以及夸大政策效果的现象，这将严重影响民办高等教育政策的权威性，也不利于民办高校的顺利发展。产生这一问题的原因主要有两方面：一是民办高等教育政策在后期执行过程中没有及时地进行修正，从而忽视了政策中的法律漏洞和缺陷，导致执行过程中出现的一系列不规范问题得不到及时规范和纠正。二是在政策制定过程中未能充分立足于民办高校的发展实际。尽管民办高等教育政策对于民办高校的产权、管理、责任、义务等进行了详细规定，但很大程度上是政策执行者在理想状态下的发展预估，与实际的民办高校发展状况存在一定的差距。

（五）政策监督不完善，评估不科学

重庆市民办高等教育政策的監督体系主要体现在年检制度上，这也是重庆市民办高校管理的示范性制度。但是，民办高校发展情况复杂多变，传统的年检制度难以应对民办高校发展动态，同时也难以获得价值性的参考资料，因此亟待构建完善的监督评估体系，以实时把控政策执行度和满意度。对民办高等教育发展过程中的监督，实际上就是对民办高等教育政策制定、执行等活动的监督，即对民办高等教育政策制定过程中的信息收集、政策制定主体选择、政策制定程序、政策决策等政策活动状态的监督，保证政策决策的科学化、民主化，保证政策的实际效果达到预期的政策目标要求，尽量减少决策失误。由于政策制定者与执行者代表利益的局限性，同时由于个人的价值观念以及认知水平的差异，在执行过程中难免出现错误和偏颇。民办高校具有私营与公共上的双重意义，即私营意义上的获利性和公共意义上的教育福利性。因此，在制定和执行民办高等教育政策时，应秉承“育人为本”的理念，严格把关质量，严格监督政策执行者。

三、重庆市民办高等教育政策发展的改进建议

民办高等教育作为独立于公办教育系统的存在，一方面其发展离不开政策的引导和支撑，另一方面其发展在一定程度上受到政策的限制和约束。所以，就民办高等教育政策发展而言，处理好与民办高等教育实践的关系，把握恰当的“度”是至关重要的。

（一）政策要有“温度”——扎根实践，服务民生

教育政策是一种有目的、有组织的动态发展过程，是政党政府等政治实体在一定历史时期，为实现一定的教育目标和任务而协调教育内外关系所规定的行动依据和准则。从这一概念释义来看，教育政策具有特定的意义表达和功能定位。然而，无论教育政策的外在形式发生怎样的变化，其发展的根基仍旧是教育实践的变化以及教育作为民生重要主题的发展诉求。所以，对于民办高等教育政策发展而言，扎根民办高校的发展实际，深入了解人民诉求，是不断完善重庆市民办高等教育政策的重要途径。民办高等教育具有独特的历史背景和发展条件，面对这一特殊领域，民办高等教育政策在制定和实施的过程中应该增加“温度”。这里的“温度”是指赋予政策以“灵魂”，使之不再是一个个冰冷的“命令式”话语体系，而是带有服务意识的“灵魂”。要做到给政策增加“温度”，首先需要明确主客体的关系，进而协调主客体关系，为主体发展创造良好的环境。在民办高等教育系统内，办学方经常处于一个相对被动的位置，受制于民办高等教育政策系统。注重民办教育主体地位，切实开展实践交流，建立有效的沟通平台。其次需要政策制定主体扎根实践，获取一手资料，并能够及时地发现和解决问题。利用贴近一线办学及教学实践的机会，加强与民办高校管理人员的联系，做到“常联系、常沟通、常思考、常务实”。

（二）政策要有“高度”——准确定位，明确价值

公共政策所蕴含的价值意义均由制定者和实施者所赋予，具有社会意义上的价值判断和价值取向，同时也能够从侧面说明其价值和目标定位。教育政策作为公共政策范畴内的一个系统，其价值判断与价值表现具有复杂和隐晦的特性，对其价值分析范式也应遵循其自身的发展特性。目前，重庆市民办高等教育政策价值取向以及价值判断仍旧处于过渡期，尚未完全实现既有目标和价值观念的匹配。民办高等教育的准确定位直接影响其发展的高度和广度，也在一定程度上限制了民办高等教育政策的“高度”。在这里，“高度”是指政策所能达到的目标值和发展动力值。民办高等教育政策在一定程度上决定着民办高校的目标和价值定位，由此增加政策目标的准确性和长远性有助于民办高等教育的发展。把握民办高校质量与数量之间的矛盾发展关系，同时更加明确政策文本所能体现出的价值取向和价值观念，将民办高等教育体系与公立学校体系相契合，充分保证民办高校的发展机会，是未来一段时期内政策文本需要重点考量的方面。

（三）政策要有“量度”——调节供给，考量需求

高等教育大众化发展，为民办高等教育提供了良好的发展契机。同时，民办高校成为高等教育系统中的重要组成部分，也有力地推动了我国高等教育的普及。然而，近些年来，个别民办高校的发展逐渐偏离正轨，使得民办高校的社会认可度不断降低。从供给与需求的角度来说，民办高校的发展亟待进行资源整合和结构优化。民办高等教育的产生与发展和教育市场的需求紧密结合，为受教育者提供了更为多元的选择方式，同时也为社会市场经济的发展提供了大量的高素质劳动力。民办高等教育政策应重新审视民办高校的供给与社会市場的需求，转变“帮扶”理念，重新调整供给资源，增强市场在民办高等教育中的调节作用，深度剖析民办高校人才供给与市场参与度差别。从人才供给与市场衔接的角度出发，为民办高等教育提供发展性资源，即民办高等教育政策转变传统观念，以经济与市场发展的新视角，考量市场需求，提供有针对性的民办高等教育资源。

（四）政策要有“力度”——统筹发展，合理规划

就民办高等教育与实践的发展而言，始终存在以下几对矛盾：一是民办高校与公立高等教育系统间的对立与统一；二是民办高校地方办学与社会认可度之间的对立与统一；三是民办高校的自主权与政府政策约束之间的对立与统一。民办高等教育政策作为资源配置与整合的结点，需要审视民办高校发展中的矛盾问题，以全局的视角对民办高等教育的发展做出可参考性评估。此外，民办高等教育面临着改革与发展，传统的民办高校政策依旧停留在“小修小补”的节奏，缺乏“力度”。随着教育市场的人才供给逐渐大于人才需求，更加需要民办高等教育政策能够加大力度，提高管理效能，推动民主化交流机制的建立，同时扩大有效的供给侧改革，充分发挥民办高校的优势特色，使其能够在教育市场和人才市场中扬长避短，公平竞争。

（五）政策要有“深度”——规范话语，提升形象

政策话语的规范性和科学性直接影响文本要素的内在逻辑结构，同时在一定程度上反映政策决策部门的言语表达和思想传递的风格。就重庆市民办高等教育政策而言，“规范用语、语义清晰、表达明确”是今后一段时期要不断改进的方面。首先，规范政策文本话语体系，明确其内在逻辑结构是改善政策文本内容表达的基础性工作。政策本身具有强制性与权威性的特点，所以其中的命令性、禁止性、指导性等内容，需要突出强调其语义，明确含义表达。其次，在政策文本语言的选择上，避免使用空话、套话，应根据问题的需要提供针对性的话语指导，同时能够为主客体所理解。政策文本中充斥大量的套话、空话等装饰性词汇，只能在政策浅层发展上提供语义指导，不利于政策的长远发展。最后，政策文本具有深刻的问题解决意识，需要深刻的理论作为铺垫，以提升政策语言表达的层次性和逻辑性。这就要求政策必须具有专业的知识和资源支撑，在一定程度上也有利于对民办高等教育的理论研究。

（六）政策要有“厚度”——完善结构，补齐短板

合理的政策结构能够以最简易的方式收到最大限度的效益，政策的结构涵盖了主体结构、内容结构以及实施结构等方面。首先，就主体结构而言，重庆市民办教育政策属于较为传统的“自上而下”的形式，具有“政府主导型”的特征。“自上而下”的形式能够有效地集中人力物力财力，但在一定程度上忽视了民办高校个体的差异性。因此，要扩大政策决策的参与渠道，建立有效的决策权力制衡机制，保证政策制定的民主性和公平性。其次，民办高等教育政策的内容结构较为单一，整合并不断充实政策文本内容，实现内容丰富，各主题互融互补，是完善内容结构的前提。最后，在民办高等教育的实施政策上，要增强政策的执行力度，严格监控实施情势，并及时收集反馈信息，以更加有针对性地解决问题。

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