城市治理中的社会组织：政府购买与能力建设

摘 要： 在城市治理实践中，政社关系是重要的变量因素。基于政策激励与利他主义愿景，政府购买社会组织服务提供了处理二者关系的方案与选项。政府购买能够对社会组织发展产生激励效应。当前推行的政府购买政策具有选择性“培育”社会组织的特征，城市治理需要社会组织具备相应的回应能力。为了达到提升城市治理有效性的目的，政府购买宜在社会组织的内部治理能力和参与治理的协同能力两个方面同时施策。

关键词： 政府购买；社会组织；能力建设；内部治理能力；协同治理能力

一、引 言

在中国语境下，对“城市”的社会组织可以做两种解读：一是城市社会组织的发育程度处于最高水平，其组织样态、主体活跃程度、行动方式、参与能力，以及组织创新等均居于前卫状态，如各类支持型专业机构、政策倡导型社团、协同治理的枢纽型组织等，城市的各项指标均显著高于农村；二是城市政府培育社会组织的力度最大，在资源投入、制度绩效、社会动员与治理体系等方面具有得天独厚的优势，城市治理的现状基本代表了中国社会组织在可见未来的发展前景。在治理的角度看，城市之所以具有如此优势地位，还在于其高度复杂化的治理体系及其结构化运转，因此城市总能够被赋予更高的期待，希望城市的治理模式能够产生可复制、可推广的示范效应。

在社会组织的发展路径选择中，中国所采用的是“外力促进”模式而不是“顺其自然”的自发型路径。根据官方文件表述，这种建设性路径多以“扶持”“发展”“培育”等术语示人，就像民政部十三五规划所指出的那样：“有计划有重点扶持一批品牌性社会组织，发挥各类社会组织在促进经济发展、管理社会事务、提供公共服务中的作用”（民发[2016]107号）。必须承认，中国的社会组织发育远跟不上社会治理的需要，城市也不例外。以上海市为例，截止到2017年12月，全市合法登记的社会组织总量为14867个，每万人拥有社会组织数为10.5个，居于全国前列。但是，如果以上海市常住人口统计，则每万人拥有量不足6.2个，仅高于全国平均数一个百分点。①如果再将视野放到全球，则发现更大的差距，发达国家平均为50个左右：德国约为40个、法国为110个、日本是97个。[1]这个差距只是体现在数量上，至于社会组织的社会动员能力和参与能力差距可能更大。随着改革开放的不断深入，城市巨大的社会治理需求对社会组织提供了潜在的发展空间。以当前城市的社会动员为例，社会组织可以发挥作用的功能领域仍然是利益代表与利益表达。以新社会群体为例，他们在体制内鲜有发声的机会，因而努力向社会证明自己的存在，如新兴产业从业群体、城市流动人口、新生代农民工、社区矫正人员等，其诉求对社会治理提出了新挑战，如果不能妥善解决将可能诱发新的社会冲突。与此同时，社会组织作为“蓄水池”和“调解器”功能并未得到体现。比如，城市是现代科技集中的地区，也是应用性最广的地方，各社会主体，尤其是青年群体运用现代信息技术的能力都很强，网络动员所引发的社会效应不容小觑，典型的是各种屡禁不止的网络谣言。就目前情况判断，社会组织在此方面所能夠发挥的自我调解功能十分有限，根源在于其能力不足。

也正是基于这种需求与供给之间的反差，使得城市政府在“扶持”社会组织发展（如购买服务）时，尤为关注承接城市政府职能转移，[2]鲜有长期致力于提升社会组织能力建设的项目。公益创投（Venture Philanthropy）本是有助于提升社会组织能力的途径，但在中国的大城市运转中“很多正在推行中的公益创投并不是‘投资行为，而更像是政府购买社会组织服务”。[3]这种翻转无疑不是治理本身出现了问题，而是政策执行出现了偏差。本文的立场是，作为破解城市治理难局的策略之一，基于能力建设而实施的政府购买社会组织服务具有长远性和根本性的特征，宜成为购买政策激励的首要选项。论文拟在探索城市治理规律的基础上，发现社会组织的能力结构及其缺憾，为政府购买公共服务提供框架性指导。

二、文献回顾、核心概念与研究思路

1.文献回顾

其一，利他主义研究。一般认为，政策激励的对象应该是具有利他属性的社会组织，其责任感与奉献精神，以及不可替代的社交能力与动员能力越是强大，则越有利于组织成功并帮助组织成员实现自我价值。[4]这种互惠的利他特征是社会组织的固有属性，是组织内部诸规范中合规性的结构性存在。在利他主义的感召下，即使是非正式的志愿服务行动、政治参与、宗教活动以及非正式人际交往活动，往往都能够达到服务社会需要、促进社会认同的目标。当然，公益性的利他主义并非是纯粹奉献而不求回报，因为即便是最典型的利他组织也有组织维持与组织提升的功能和需要，利己与利他并不是水火不容，绝对利他是不存在的。[5]推而广之，政府在实施购买服务的导向中，其“应然”做法是激励各种“亲社会”（pro-society）组织及其行为，以张扬个体“基于心理层面的使命认同和基于行为层面的劳动捐赠”两种特质。[6]

与此相反，“反社会”（anti-society）组织及其行为不属于利他主义范畴。比如，不符合城市治理需要并对城市治理产生消极作用的各种“越轨性社会组织”。帕特南的研究发现，那些逐利的社会（组织）资本一旦偏离了社会道德规范方向，就会在事实上成为造成美国社区衰落的帮凶。[7]哈特纳吉尔认为，越轨类集体行动具有破坏性，其成员的团结程度越高，则集体性的消极后果越是突出，这是一种功利性的犯罪形式。[8]在关于草根社会组织的研究中，史密斯区分了部分越轨与严重越轨两类组织，他认为对于前者偶尔触碰“红线”的部分越轨组织加以管控即可，而后者自成立之初就追求越轨目标或者使用越轨手段来达到目的，宜采取立场鲜明的应对措施。[9]在中国的城市发展经验中，不时“越轨”的社会组织并不是个案，有时甚至比较普遍，亦不排除存在故意而为的主观动机，需要政府在处理中作出恰当的监管行为。

其二，激励性研究。并不是所有的政策激励都是有效的，激励存在结构性差异。史密斯对草根社会组织的研究发现，激励对于非营利组织具有引导功能，对组织成员的思想、动机、情感和行动能够产生指导作用。其中，目的性激励（purposive incentive）因聚焦于特定规范或意识形态的回报，对于社会组织的影响效应显著；同时，作为一种无形激励，社交激励（sociability incentive）大多同组织目标无关，但在成员之间则能够产生激励效应，而那种基于金钱、职业或物质利益的功利性激励效应则要弱得多。[10]回到政府购买社会组织服务上来，可以研究的问题是，怎样的政策激励才是有效的？又会对社会组织的能力建设产生哪些影响？

社会组织能力建设可以从私人部门管理的企业组织核心能力（kernel capability）开发中获得启发。在企业管理中，组织能力总是同企业资源开发密切关联的：资源是支撑组织运转的要素，对资源的持续需求是企业组织持续运转的支撑。在这个过程中，组织领导者和管理服务两个因素不可或缺，前者可以发现和利用机会，促进资源的优化配置，领导组织发展；而后者则是实现组织目标的重要环节，二者构成组织的核心能力。无疑，二者的激励作用均属于“外在机制”。

社会领域的激励机制也是如此。涂尔干的社会分工论认为，社会让最有才能者去担负最重要的工作，让弱者去承担较轻的工作，这是社会角色与职能的配置与安排，不是随意性处置。因此，长期看来，政府等外在资源的介入（如购买服务）对于社会组织的能力建设具有积极支撑作用。[11]进一步值得研究的问题是，根据政府购买的“扶持”原则，要求将能力强大的社会组织排除出去，从而将政府宝贵的资源向能力弱的社会组织倾斜，但实践中政府舍弃“最有才能”社会组织的几率有多大？而那些能力稍差的社会组织如何才能获得政府购买的意愿？

这些是本文要探讨的关键问题。

2.核心概念与研究思路

学术界与实践部门对于“社会组织能力建设”存在共识，但在理解与界定上则不尽一致。一般认为，能力建设（capacity building）是始于联合国环境开发署（UNCED）于二十世纪九十年代提出的理念，系指倡导可持续发展的能力。在著名的《二十一世纪议程》第37章专辟了“能力建设”内容，并将其界定为那些获取技能、参与活动、使命达成、法治与体制框架等能力。[12]澳大利亚能力建设国际网络协会认为，地方政府、社区和非政府组织是能力建设的主要对象，而中央政府和私人商业部门也需要能力建设，在非政府组织支持下，草根社区的能力建设核心是提高和改善规划、组织与邻里治理能力。[13]中国倡导社会组织能力建设基本是同步的，在九十年代中后期就已经开始了社会组织的教育与培训工作，并在利益表达、民主參与、社会自治、加速政府职能转变、促进社会稳定等方面取得了显著成效。[14]马庆珏认为，社会组织能力即社会组织利用资源，形成、制定并有效实施组织愿景、战略、使命和目标，为社会提供公共产品和公共服务，形成组织与环境的良性生动，获得竞争优势，确保组织可持续发展过程中体现出来的潜能和素质。[15]还有学者与时俱进地给出定义为“综合利用国家、市场与社会资源，提高解决实际问题、实现目标、满足发展需求等现代化能力的持续改进与培养过程”。[16]有学者以行业协会为例，从组织边界理论和价值网络理论角度将社会组织能力界定为“作为社会团体所具有的以共同利益为导向、能够实现联盟治理并促进可持续发展的自组织性综合能力。”[17]

这些观点都有针对性。在管理学的角度，能力建设同组织创新、组织发展、组织战略等概念有所交叉，但不能彼此替代。比如，组织规模扩张是组织发展的结果，但并不是能力建设的必然产物。基此，本文给能力建设的定义是指，为了实现预期目标、完成使命或提高效率与效益的管理过程与手段，涉及的范畴有组织使命、功能结构、核心任务目标、组织责任等。这种能力建设的界定与范畴划分具有类型学的意义与价值。事实上，大多数学者都有这种尝试，如：王思斌较早时候就总结出四种能力，即要素能力、协调能力、获致能力、影响能力。[18]也有学者从责任承担能力、服务提供能力、信誉维系能力等三个维度，进一步区分了九个子能力，即“独立运作能力、流程规范能力和筹集资金能力；设备完善能力、人力资源能力和专业技术能力；自我监督能力、品牌效应能力和危机公关能力”[19]。值得一提的是高成运的观点，他使用了“可持续发展能力、自我管理能力、开展活动能力、竞争能力、社会参与能力”框架来解释社会组织能力建设的内容体系与建设重点。[20]这同官方的立场是一致的。在国外，学者们也有类似发现与主张，比如根据项目承接与完成程度将社会组织能力建设划分为项目实施能力、扩展能力与适应能力等三种；也有分成领导、管理、适应和技术应用等四种能力；或者是技术应用、管理、资源开发与领导能力等四种。[21]不一而足。

本文以城市为平台，从政府购买角度探讨社会组织能力建设，主要基于两种考量：一是时代背景与任务。根据财政部、民政部出台的《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》精神，可以做如下理解：“培育”原则将重点向行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类等“四类”社会组织倾斜；同时，结合社会治理需要，在关乎城市发展的民生保障、社会治理、行业管理、公益慈善等领域，政府将投入更多资源。二是城市被赋予的特殊使命或改革期待。作为社会发展的先行先试地区，城市具有财力雄厚、购买力度大、政策创新效度高等特征，城市购买的经验能够为其他地区的社会组织能力建设提供可复制、可推广的范例。与此同时，城市作为政治社会经济都十分发达的地区，社会组织数量和质量程度、社会需求与利益相关者的关系、制度化水平与社会认同度等均十分复杂，只要研究方法与研究路径准确，就能够正确发现社会组织能力建设的影响因素，找到对应的解决对策。

在社会组织的能力建设体系中，内部治理能力和参与城市治理的协同能力是支柱性框架。本文从管理过程论的角度，重点分析社会组织的初始能力建设、可持续能力建设，以此管窥组织规划、员工管理、财务控制、营销能力等内部治理能力建设及其实现路径，以及利益代表与表达、政策倡导、公共服务等参与社会治理的协同能力建设及其实现路径。根据社会组织发展的动力因素与机制，本文将研究对象锚定（anchoring）在不同变量及其背景的转换上，以探究社会组织能力建设如何与外在机制实现耦合。

三、培育：政府购买与能力建设在城市治理中的实现

在城市的治理实践中，基于政府购买的“培育”逻辑所带来的争鸣也是存在的。“培育”有时也被称之为“扶持”，基本假设是社会组织的能力是可以通过外在机制加以塑造的：社会组织的服务供给能力同社会治理的需求之间存在差距，在数量、水平和专业能力等方面，一旦社会组织不能承接政府服务职能，政府购买能够提供扶持与培育的资源支撑。根据马克思主义唯物史观推论，城市社会组织的发达程度同城市生产力水平密切相关，具体表现为城市公共事务需求对社会组织的催生效应。作为社会治理的主体之一，社会组织在城市历史中经历了曲折发展的过程，如单位制的式微和街居制变迁对社区社会组织的影响。伴随各类经济领域非营利组织的出现，社会领域的社会组织开始登上历史舞台，并发挥了不可替代的作用。值得注意的，随着2014年对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类等四类社会组织实行直接登记制度，②这种增长和作用地位将得到进一步的巩固。也就是说，在中国的城市治理实践中，政府扮演社会组织“培育者”的角色是客观存在的，而且有充分的历史依据，因而在可见未来无法忽略这种路径依赖因素。

在能动论的角度，主张“培育”的观点同社会组织能力不足存在因果性逻辑关系。城市社会的巨大变迁对社会组织能力提出了更多的要求。比如，限于组织价值观、规模、人才等因素的制约，很多社会组织在处理市场与服务对象的关系上缺乏准则，甚至是那些具有枢纽性地位的社会组织也存在类似问题，限制了对其成员组织的指导、管理与服务能力。概括而言，当前的社会组织普遍存在组织结构与运转能力的短板，因而资源动员与整合能力、协调控制能力、信息服务能力、自律能力等均有很大的提升空间。

理论上，政府购买的“培育”逻辑能够在法团主义理论中找到支撑。同多元主义主张国家与社会对立的立场不同，法团主义不认为二者之间存在对抗性的张力，也不认为社会自治（autonomy，亦译为自主性）是抗衡国家权力的机制，因此国家与社会不是彼此分离，而是能够互动的，其中前者处于主导地位。怀特在对中国城市的结社运动研究中，秉持了多元主义的立场，主张中国的改革要照顾到社会关系以及结社过程中的自治或自主性属性，以摆脱国家的权力干预。[22]但是，中国城市发展的背景有异于多元主义价值观盛行的西方国家，正如米格代尔所描绘的拉美国家法团主义模式那样：政府借助具体的规划与政策等途径，改造和影响社会组织的能力与目标，结社的推进过程总是伴随着国家的整合与塑造过程。[23]这恰恰就是中国城市治理中最现实的政治关怀，即构建“强国家强社会”的治理格局。

但是，法团主义理论在中国的实践中也有不同的批判声音，比较中立的观点是呼吁建立国家——社会边界明晰的政社关系，其基本特征就是突出自治性。有学者将自治视为社会组织对抗国家的自主行动空间，突出自我管理与自我决策的能力结构和过程，涉及政治层面的制度安排与社会组织的行动策略，集中体现在三个方面：自主决定提供产品的范围（活动领域）、自主决定组织活动的地域范围（活动地域）、自主决定组织内部运作过程。[24]这种观点认为，在政府“培育”的名义下难掩“控制”的实质。一定程度上，这是一个假设性的推定，预设政府干预是一种“恶”，即便是监管也应该有度，如在法律或者契约的框架下实施。杰西卡·迪茨在北京等地的调研发现，政府购买社会组织服务并没有出现“集权政府”所固有的蛮横态度和做派，而是通过协商机制实现了政府与社会的互动。尽管作者不愿意接受中国学术界的“协商民主”话语范式，但也没有发现政府与社会之间的对抗（乃至零和博弈），而是出现了双赢的结果：政府对社会组织实现了有效控制，但同时北京的社会组织也得到了发展机会。[25]在这个意义上，迪茨的预设同研究发现出现了矛盾。换句话说，用多元主义理论解释中国实践不存在逻辑的自洽性。因此，有研究认为中国的社会组织运作逻辑并非是以自治作为首选。[26]还有研究证伪了中国（半）官方社团以牺牲组织的结构性自治性来换取社会影响力一说，认为恰恰是这一属性使社会组织能够有效地嵌入到政治组织中并获得了资源动员的能力，有助于组织目标（内部治理）的实现。[27]

如果将这种观点应用于政府购买（含政府资助）城市治理的话，则能够发现这种“培育”机制的确具有外因特征。比如，在购买社区公共服务的清单中，上海将所有涉及养老、救助、残疾人、儿童福利等基本公共服务仅仅向合乎资质的各类社会组织开放，尤其是向社区类社会组织“选择性”开放，客观上为社会组织提供了强大的群众基础。客观地说，政府有倾向性地购买（培育）特定社会组织服务产生了积极的“溢出”效应，而不仅仅是增加了对政府的依赖。[28]同时，在城市治理任务日益繁重的背景下，政府希望更多的社会组织能够承担政府转移的职能，但同时在“维稳”的政治压力下，政府也无意于放松监管，目的是培育和型构理想的社会组织体系，促进国家、市场、社会之间的良性互动，塑造和引领繁荣有序的社会生活。[29]

四、内部治理与协同治理：社会组织能力建设的两个空间

1.社会组织的两种治理能力

联合国下属的全球治理委员会在 1995年发布了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，对治理作了如下的界定：“治理不是一整套規则，也不是一种活动，而是一个过程。……治理不是一种正式的制度，而是持续的互动”。[30]因此，将社会组织的能力建设同治理联系起来，应该着重考察“持续的互动”及其相关因素。在英国，以政府购买服务激励社会组织能力建设采用了合作主义的协作治理模式，基本做法是由枢纽组织牵头、政府支持、非营利组织参与，而合作领域则以草根社区治理为主。早在上世纪末，以沟通、代表和支持志愿部门与志愿行动为己任的英国志愿组织联合会（NCVO）同英国政府就签订了《英国政府与民间社团组织关于促进社区与公民利益的伙伴关系协定》（The Compact），目标就是建立一个授权的、可持续发展的社区。目前，新修订的《协定》设定了五大能力建设目标，共48项子目标：建设一个强大的、丰富多彩的、独立的市民社会；促进政策、项目与公共服务的高效、透明与进步；提供具有回应性与高质量的项目与服务；目标明了的应对性项目与服务；建设一个公平与公正的社会。[31]受此启发，结合中国政府购买的激励机制与扶持机制，可以将社会组织能力建设区分为组织内部治理能力和社会治理的协同能力两大块：

首先，社会组织内部治理能力，或者说是社会组织的自治能力，也有称之为初始能力建设。在理论上，国外有研究将其归纳为明确的组织愿景、组织战略的建构、组织技能的提升、人力资源改善、系统和基础结构完善、组织结构优化，以及组织文化建设等方面。[32]而从经验上看，以政府购买激励社会组织内部治理的范畴主要有：（1）组织使命及其传播能力、战略规划能力、财务管理能力、人力资源管理能力、沟通控制能力、约束与自律能力等；（2）就社会组织管理或者内部治理能力而言，核心的能力因素是指社会组织动员和协调资源，促进社会组织运作的能力，如组织结构优化、员工管理、控制指挥协调与沟通、社会捐赠、资源利用与开发、要素管理等；（3）组织吸纳与学习能力，主要是指组织运作实践中的自我学习与理念更新能力，从而在组织意识形态和使命设计上能够吸引更多的社会关注与认同。概括起来，这些能力涉及到服务成员与组织运转两个方面。

其次，参与城市治理的协同能力，也被称之为可持续能力建设。相比较而言，政府购买最多的领域是城市治理中的基本公共服务，为协同治理能力的有机构成。一般情况下，政府多倾向于向“明星组织”购买服务，社会组织的星级越高，其协同治理能力越强，因而越是容易获得政府购买的机会。所以，社会组织的社会影响力同能力水平呈正相关关系，同政府购买的可能性也呈正相关关系。对于很多社会组织而言，如果能够争取到政府购买的机会，将直接关系到组织成长，甚至关乎到组织的前途未来：（1）基本公共服务的协同能力。除了日常的教科文卫服务，以及社会保障与特定群体福利等民政事务之外，城市的基本公共服务还包括社会公共安全、基础设施的运营与维护、公共事业的扩展与改善等。（2）基层社会治理的协同能力。其中，社区治理、流动人口管理、社会工作等是所有城市都面临的共同挑战，而且随着新型城镇化的不断推进，这些问题难有一劳永逸解决的可能。可以想象，在未来的城市治理中，政府购买的投入力度和广度都将加大，对社会组织的能力建设提出了新要求。（3）行业管理的协同治理能力，主要涉及各种伞形组织（umbrella nonprofit organization）、枢纽组织与行业协会等。城市是行业发展的聚集区，也是各种伞形组织与行业协会组织最为发达的地区，因此关于行业规范与标准、行业资格考核、行业职业自律、行业服务与行业管理等，迫切需要各种中介类的社会组织参与。有研究通过对广东行业协会的研究发现，政府的“干预与引导”对社会组织能力建设有显著的正相关性[33]。（4）各种技术性服务能力。城市是教育文化发达区域，也是科学研究和技术创新的基地，因此各种服务性的信息技术服务需求量很大，比如安全监测、市场与社会调查统计、决策咨询报告、城市规划、科技推广、气象地震等专业服务，城市具备相对比较充分的条件，政府购买的难度不大，而且随着城市开放的日益扩大，这种横向供给能力也将越来越强大。（5）辅助政府治理的能力。政府治理的各个环节都需要这种辅助性功能，比如决策阶段的调查与论证、战略分析、可行性政策设计论证；政策执行中的监管服务、信息支持服务、后勤保障服务；政策评估阶段的绩效评价、监督检查、验收等。诸如此类，不一而足。

2.内部治理能力：政府购买与政策激励的实施

随着城市公共事务的不断增生以及公民意识的不断觉醒，对社会组织的内部治理能力提出了新要求。以上海为例，自国家实施开放“四类”社会组织以来，上海截止到2013年12月的社会组织总数为11602个，而2014年底则增长到12363个，2015年底为13355个，2016年底为14178，2017年11月份为14867个，平均每年增幅接近两位数，是上海市GDP增幅的两倍。这一情况在全国其他城市大同小异，显著的增幅并非是政府规制放松使然，根本上是社会需求的结果。可以想见，在未来的政府购买清单中，此“四类”组织将是政府资助的重点关注对象。[34]那么，政府购买应该在哪些方面“培育”或“激励”社会组织的能力呢？

其一，组织愿景与组织凝聚的能力。在组织愿景上，政府购买的服务要能够有助于使社会组织成员的意识围绕城市治理而聚焦，树立同城市价值观与意识形态相一致的使命追求；在组织行动上，政府购买要能够实现社会组织所获得的能力对城市治理的技术改进、城市治理的知识积累与传承、城市治理的技能等方面都有所提升，特别是关于社区等草根治理上有改善。

其二，自治与组织管理的能力。十九大报告指出：“推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”，其中后者是前两者的基础，是内因，属于理论上的自治或自主性的范畴。比如，服务于城市公共事务范围内的枢纽型组织，要管理好同类别、同性质、同领域的社会组织，自然需要相应的自治能力为匹配。上海市试点的社会组织联合会是一种枢纽型社会组织，这一改革的初衷就是为了增强社会组织的自我管理、自我服务、自我教育能力。为此，上海市社会建设办公室以购买服务的方式举办专门培训会，并委托高校和科研院所为联合会的秘书长、会长和部分理事开展培训工作。以政府購买培训服务，从而达到提升社会组织能力的目的，是一项值得肯定的创新。

其三，示范与组织扩展的能力。政府购买的激励效应目标之一，是为所有社会组织树立榜样。当前，通行的做法是寻找“星级社会组织”，星级越高，则能力越强，因而获得政府购买的几率越高。被评为“五星”的社会组织基本都承担着政府项目或委托的任务。这有似于韦伯的经济地位、权力、声望三要素理论在实践上的体现。以声望为例：五星级社会组织即便不具有社会服务的专业特长，也可能会对政府购买意向产生重大的影响；那些声望鹊起的社会组织精英领袖，即使没有显赫的组织背景，也可能会对政府购买产生类似的影响。不可否认的是，这种购买导向难免会产生“马太效应”，有可能加剧不同社会组织在社会地位上的差异化和层级化现象。

3.社会治理的协同能力：政府购买与政策激励的实施

在大背景上，社会组织的协同治理能力同政府改革与职能转变密不可分，其中有四种能力提升最为迫切：供给侧结构性改革的职能优化、“放管服”改革的职能转移、事业单位改革的职能转变、行业协会商会改革的职能重置与定位。从城市治理经验上看，政府购买的引导与激励体现在以下几个方面：一是基于行政区划的“属地化”购买倾向。在上海市，各区的政府购买清单中都有关于“注册登记在我区”和“服务我区”的门槛规定，行政区划的覆盖面、影响力和参与度成为核心指标（例如，《关于“十二五”期间促进浦东新区社会组织发展的财政扶持意见的通知》（浦府[2011]113号））。二是基于专业服务的“岗位化”购买倾向。同样以上海为例，各区多年来一直将专业社区工作者作为工作重点，拨付专款用于购买岗位。三是基于影响力的“可复制、可推广”购买倾向。其中，以各类基础设施性社会组织（infrastructure NPOs）的专业人才与领军人才投入最具有普遍性。四是基于社区治理的“基本公共服务”购买倾向。这是伴随政府机构改革与职能转变而实施的政府购买行为，主要目的是为了提高治理的有效性，实现政府治理与居民自治的互动。如果从社会组织功能角度，政府购买的激励作用与实施宜在如下几个方面有所侧重：

其一，将符合政策目标方向与政策落实的服务纳入政府购买清单。在城市治理领域中的专业技術服务、政策倡导、培训、对外筹资、社会动员等方面的能力建设中，政府购买要有所作为。以社会治理为例，根据十九大的部署，社会治理的关键是实现“重心下移”，因此相应的政策激励领域至少包括以下内容：专业性社工服务、各类法律援助服务、公共安全与社区调解服务、社区管理与社区矫正服务、公益宣传、志愿与扶贫济困服务等。从类别上区分，智库类的科学研究类服务购买，宜侧重于对城市公共事务的调查研究、应用性报告、社会评估、政策建议、专业化智力服务等；而对于基金会等服务购买，宜侧重于对城市社区治理、养老及其他特殊群体服务、慈善捐助、应急治理、教科文卫等理论与实践研究等，不一而足。一旦政府购买的资源配置体现在如上领域，社会组织将在协同参与中促进政策落实，构建共建共治共享的社会治理格局目标也就进了一步。

其二，将有助于政府职能转变的各种辅助性服务纳入购买清单。良性的政社关系不仅存在资源配置的竞争效应，而且还存在多渠道的合作机制，因此社会组织在很多方面都能够扮演一种替代性的机制来辅助政府提供公共服务。[35]重要的是，有些服务由社会组织承担符合政府机构改革的方向。比如，在从事公共事务管理与提供公共服务两方面，社会组织协助政府处理一些其无法处理或者不愿意处理的事务：以智库类组织辅助政府决策、以专业社团服务辅助政府治理、以枢纽类社会组织辅助政府监管……政府可购买的程度越高，政府职能优化、职能转移的成功率也就越高。当然，在政府决策咨询、战略规划、政策调查与评估、专业培训、网络信息管理、后勤保障等领域，政府治理如果能够得到更多的社会组织支持，那么政府履职的绩效水平将得到显著提升，为未来政府购买服务拓展更广泛的领域。

其三，将代表治理方向的创新与探索给予购买激励，为政策替代与政策创新提供试验场。那么，哪些组织不代表城市治理的方向呢？到2016年10月，民政部先后公布了13批几百家的“离岸社团”“山寨社团”名单，其投机性无疑都是不符合城市治理发展方向的。在江苏省常州市，民政局的调查也发现了数量不等的僵尸型、休眠型社会组织：此类组织在申请注册登记时态度积极，对组织发展充满憧憬，一段时间后，热情褪去，就再无人问津，成为了僵尸组织；也有些组织的成立目的就是为了承接政府购买的项目，实际并无长远规划和长期打算，项目结束后成为休眠型组织。显然，此类僵尸型组织和休眠型组织应该进入政策替代名单，政府购买的政策激励应该力图避免此类组织的陷阱。

五、总结与展望

其一，社会组织之所以能够获得政府购买的机会，一方面在于自身的利他主义情怀及其社会效应，另一方面还同政府改革与社会治理的职能转移密切相关。重要的是，政府购买对于社会组织的发展与功能发挥起到了激励效应，因此在政府——市场——社会三者关系看，这是一个双赢的结果。正如国务院《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（[2013]96号）所指出的那样：推进政府购买“对于深化社会领域改革，推动政府职能转变，整合利用社会资源，增强公众参与意识，激发经济社会活力，增加公共服务供给，提高公共服务水平和效率，都具有重要意义。”随着城市公共事务管理的不断推进，基于利他主义的社会组织将成为政策激励的受惠对象，不可避免地成为城市政府购买的“培育”对象。

其二，政府购买社会组织服务，关键是解决政府治理与社会自治的关系，对于社会组织的能力建设宜有所聚焦。作为购买主体，政府的目标是实现有效治理；而作为承接主体，社会组织的目标是实现组织愿景与组织价值观。在二者的矛盾统一体中，城市治理的基本公共服务、公共事务管理领域服务、行业管理与协调性服务、技术性服务，以及政府履职的辅助性服务等，是衡量与评估政社关系的砝码，因而政府购买的激励政策应聚焦于社会组织的内部治理能力与参与治理的协同能力两个方面。

其三，社会组织的承接能力是影响政府选择承接主体的因素之一，基于“培育”与“扶持”的政策激励应该侧重于能力弱的社会组织，而不是各种能力强大的“星级组织”。在“合法注册的社会组织……专业化、职业化程度很低，功能作用基本是在基层社会服务范围”[36]的情况下，政府购买无疑会倾向于那些能够提供高质量、高效服务的社会组织。这种选择有其合理性，但着眼于对社会组织的内部治理结构进行“投资”更具有迫切性。在辩证的角度看，社会组织内部治理能力是根本，是基础性能力，是具有可持续发展的能力。从当前城市治理的实践经验判断，中国还有很大的改进空间。

其四，社会组织承接政府购买服务具有不确定性。常见的目标替代问题、政社关系模糊问题、组织伦理问题与购买制度安排问题等，已经成为城市治理过程中的离散性诱因。从可建设性的角度看，这些问题并非不可克服，能力建设范式所提供的答案是建构起政府购买的连续统：一方面，对可列入购买服务名单的社会组织进行目标设定，按照3-5年的建设周期进行培育，在资金投入与建设内容上加以引导和培育；另一方面，建构起政府与社会组织之间协同治理的理想模式，使二者在彼此的适应（accommodation）中实现良性互动；再一方面，将年度评估与终评相结合，根据购买服务的设定目标与能力建设的愿景加以综合判断，并以此作为进一步政策激励的依据。

注释：

① 全国社会组织每万人拥有社会组织数量测算结果来源于民政部《2016年社会服务发展统计公报》，http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201708/20170800005382.shtml，最后浏览日期：2017年11月1日。上海市的数据来源于上海市社团局官方网站《2017年11月基本业务统计数据》，http：//stj.sh.gov.cn/node1/zhuzhan/n8/n384/u8ai39010.html，最后浏览日期：2017年12月1日。

② 《国务院办公厅关于实施<国务院机构改革和职能转变方案>任务分工的通知》（国办发[2013]22号），第18条：“逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩，强化行业自律，使行业协会商会真正成为提供服务、反映诉求、规范行为的主体。（发展改革委、民政部会同国资委等有关部门负责。2013年9月底前提出脱钩方案，确定一批行业协会商会进行试点，同时试点一业多会）”；第23条：“对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织实行民政部门直接登记制度，依法加强登记审查和监督管理。健全社会组织管理制度，推动社会组织完善内部治理结构。（民政部会同法制办负责。2013年12月底前完成《社会团体登记管理条例》等相关行政法规修订工作，民政部门按新制度加强监督管理，促进社会组织健康有序发展）”。见中国政府网http：//www.gov.cn/zwgk/2013-03/28/content_2364821.htm，最后浏览日期：2018年1月6日。

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Abstract： In the empirical process of city governance， relationship between government and social organizations play an important role. Due to both the altruism from social organization and the incentives from public policy， government purchase of social organizations service offers an alternative. The current government purchase programs aim to 'cultivate' selectively some social organizations， which need to enhance their capabilities of service supplying. This papers argues that government purchase service should focus on capabilities building of both internal governance and collaborative governance for social organizations.

Keywords： Government Purchase of Service； Social Organizations； Capability Building； Internal Governance； Collaborative Governance