党和国家机构改革：若干重要概念术语解析

许耀桐

摘 要： 當前正在进行的第八次机构改革，提出了改革的新方向、新理念、新举措，其中包含着若干重要的概念术语，即党和国家机构，党中央机构，国务院机构，组建、重新组建、整合组建，合署办公、合并设立以及一个机构、两块牌子、保留牌子、加挂牌子等。为了更好地了解和认识这次机构改革的举措和意义，有必要对这些重要的概念术语作出相关的解析。

关键词： 机构改革；概念术语；解析

党的十九届三中全会于2018年2月召开，全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》。随后，第十三届的全国政协和全国人大一次会议相继举行，经过全国人大批准，启动了改革开放以来的第八次也是迄今为止规模最大的一次机构改革。第八次机构改革，提出了改革的新方向、新理念、新举措，其中包含着若干重要的概念术语。当前，第八次机构改革正在紧张有序地进行之中。为了更好地了解和认识这次机构改革的举措和意义，有必要对一些重要的概念术语作出相关的解析。

一、党和国家机构

第八次机构改革的两个重要文件的标题，都冠以“党和国家机构改革”。在这里，首次明确提出了“党和国家机构”这一重要概念。

1982年1月，邓小平在《精简机构是一场革命》一文中，曾提出了“党和政府的机构”①概念。这里的“政府”，在政治学的意义上说，是一个广义政府的概念，也即是国家。而且，邓小平在文中谈及的机构改革，范围十分广泛，有国务院机构、中央国家机关和直属机关、地方机构、军队系统、党群系统等等，实际上已经包含了党和国家的大部分机构。

在第八次机构改革之前，我国已先后在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年和2013年开展了七次行政机构改革。并在1982年、1988年、1993年和1999年集中进行了4次党的机构改革。这些机构改革，还只是限于行政机构和党的机构，尚未涵盖其他方面的机构改革。现在的第八次机构改革，在“党和国家机构”这一概念的统摄下，囊括了党和国家的所有公共机构。因此，理解“党和国家机构”这个概念，要注意它含有的三层涵义：

首先，是指四大体系。一是总揽全局、协调各方的党的领导体系；二是职责明确、依法行政的政府治理体系；三是中国特色、世界一流的武装力量体系；四是联系广泛、服务群众的群团工作体系。

其次，是指四大机构。这是由四大新体系形成了党、政、军、群四大机构系统。

最后，是指改革涉及八大领域。党、政、军、群四大机构的改革涉及了八大领域，即要深化党中央机构改革、深化全国人大机构改革、深化国务院机构改革、深化全国政协机构改革、深化行政执法体制改革、深化跨军地改革、深化群团组织改革、深化地方机构改革。由此可见，这一次党和国家机构改革所包含的公共领域和机构，是前所未有的，是以往我国任何一次机构改革都无法比拟的。

二、党中央机构

在第八次机构改革中，党中央机构改革列在第一位。在《深化党和国家机构改革方案》中，党中央机构改革共有20项。经过这一次改革，党中央的主要机构如下：

中央纪律检查委员会（与国家监察委员会合署办公）、中央书记处、中央办公厅、中央全面依法治国委员会（办公室设在司法部）、中央审计委员会（办公室设在审计署）、中央全面深化改革委员会（设有办公室）、中央网络安全和信息化委员会（设有办公室）、中央财经委员会（设有办公室）、中央外事工作委员会（设有办公室）、中央教育工作领导小组（秘书组设在教育部）、中央和国家机关工作委员会、中共中央组织部（管理中央机构编制委员会办公室、国家公务员局）、中共中央宣传部（管理新闻出版署、国家电影局、领导中央广播电视总台）、中共中央统战部（领导国家民族事务委员会、管理国家宗教事务局、国务院侨务办公室）、中共中央对外联络部、中共中央政法委员会、中共中央政策研究室、中共中央对外宣传办公室（国务院新闻办公室）、中共中央台湾工作办公室（国务院台湾事务办公室）、中共中央党校（国家行政学院）、中央党史和文献研究院（中央编译局）、人民日报社、求是杂志社、光明日报社、中国浦东干部学院、中国井冈山干部学院、中国延安干部学院。

应该认识到，上述党中央机构，分为两类机构：

一类是党中央的职能部门工作机构或派出机构。这是作为党的领导组织的办事机构，如党章规定，党的纪律检查委员会是党内监督专责机关；中央书记处是中央政治局和它的常务委员会的办事机构。

一类是党的直属事业单位。这些事业单位从事的是文化、教育和宣传工作，如中央党史和文献研究院（中央编译局），进行党的历史和党的文献研究、翻译和研究马克思主义经典著作；中共中央党校（国家行政学院）进行干部的教育培训工作；人民日报社、求是杂志社等进行党的宣传工作。

三、国务院机构

在第八次机构改革中，国务院机构改革的力度最大。按照《深化党和国家机构改革方案》，共有23项改革。经过改革后，国务院共有8类机构：

一是国务院办公厅。二是国务院组成部门（26个）：外交部、国防部、国家发展和改革委员会、教育部、科学技术部、工业和信息化部、国家民族事务委员会、公安部、国家安全部、民政部、司法部、财政部、人力资源和社会保障部、自然资源部、生态环境部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、农业农村部、商务部、文化和旅游部、国家卫生健康委员会、退役军人事务部、应急管理部、中国人民银行、审计署。三是国务院直属特设机构：国有资产监督管理委员会。四是国务院直属机构（10个）：海关总署、国家税务总局、国家市场监督管理总局、国家广播电视总局、国家体育总局、国家统计局、国家国际发展合作署、国家医疗保障局、国务院参事室、国家机关事务管理局。五是国务院办事机构（2个）：国务院港澳事务办公室、国务院研究室。六是国务院直属事业单位（10个）：新华通讯社、中国科学院、中国社会科学院、中国工程院、国务院发展研究中心、中央广播电视总台、中国气象局、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、国家行政学院（与中共中央党校一个机构两块牌子，作为党中央直属事业单位）。七是国务院部委管理局（16个）：国家信访局、国家粮食和物资储备局、国家能源局、国家国防科技工业局、国家烟草专卖局、国家移民管理局、国家林业和草原局、国家铁路局、中国民用航空局、国家邮政局、国家文物局、国家中医药管理局、国家煤矿安全监察局、国家外汇管理局、国家药品监督管理局、国家知识产权局。八是国务院议事协调机构：国务院扶贫开发领导小组办公室。

怎么理解国务院需要设立这样的8类机构呢？以下逐一略作说明。

设立的国务院办公厅和办事机构，是国务院的办公机构，是协助国务院总理进行日常工作或处理专门事务的办事机构。如办公厅，是协助总理对各部委等国务院下属部门的活动进行综合和协调，并负责处理国务院机关内部日常事务的机构。设立的国务院港澳事务办公室、国务院研究室，是协助国务院总理处理专门事务、特别事务的办事机构。

设立的国务院组成部门和国务院部委管理局，是国务院的职能机构。国务院作为最高国家权力机关的执行机关和最高国家行政机关，需要负责管理全国的经济、外交、国防、文化、社会等各个领域的行政事务。现在国务院组成部门有26个部委，为正部级机构，部委的行政首长，需由总理提名，经全国人大选举决定；部委管理局16个，为副部级机构，由国务院任免。

设立的国务院直属特设机构，即国有资产监督管理委员会，是因为中国是社会主义国家，需要有管好国有资产的机构。

设立的国务院直属机构，是国务院领导下主管的各项专门业务机构。这些机构不便于划归各部委管理，但又必须按实际需要分行业进行管理。直属机构的行政首长由国务院总理任免，他们不属于国务院领导机构的组成人员。现有国务院直属机构10个。

设立的国务院直属事业单位，是直属国务院管理的教科文卫工作机构。根据国务院《事业单位登记管理暂行条例》的解释，事业单位是指利用国有资产举办的从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。现有的国务院直属事业单位10个，它们都是最重要的为社会服务的事业单位。

设立的国务院议事协调机构，是国务院就国家重大事务进行协调处理的机构，如国务院扶贫开发领导小组，它本身并非实体组织，由很多牵头单位组成，因此需要设立一个办公室作为具体的办事机构。国务院原来还有三峡工程建设委员会及其办公室、南水北调工程建设委员会及其办公室两个议事协调机构，此次机构改革撤销了三峡工程建设委员会及其办公室，南水北调工程建设委员会及其办公室，均并入了水利部。

四、组建、重新组建、整合组建

组建、重新组建、整合组建这三个概念术语，在《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》中经常出现，需要弄清楚它们的不同涵义。

1.组建。组建是指，随着改革开放的发展，需要设立党和国家的新机构。根据宪法精神和国务院组织法规定，“国务院各部、各委员会的设立、撤销或者合并，经总理提出，由全国人民代表大会决定”。这次机构改革，组建的新机构有以下两种情况：

一是设立全新的国家机构。例如，全国人大专门委员会新增加了社会建设委员会；全国政协专门委员会新增加了农业和农村委员会；国务院组成部门新增加了退役军人事务部、应急管理部以及其他等等。这些组建的全新机构，是过去所没有的，当然也具有了全新的职能职责。例如，新组建的退役军人事务部，其职能是：维护军人军属合法权益，加强退役军人服务保障体系建设，建立健全集中统一、职责清晰的退役军人管理保障体制，让军人成为全社会尊崇的职业。其主要职责是：拟订退役军人思想政治、管理保障等工作政策法规并组织实施，褒扬彰显退役军人为党、国家和人民牺牲奉献的精神风范和价值导向，负责军队转业干部、复员干部、退休干部、退役士兵的移交安置工作和自主择业退役军人服务管理、待遇保障工作，组织开展退役军人教育培训、优待抚恤等，指导全国拥军优属工作，负责烈士及退役军人荣誉奖励、军人公墓维护以及纪念活动等。

二是有了新名称的国家机构。例如，经过这次机构改革有了新名称的国务院组成部门，就有自然资源部、生态环境部、农业农村部、文化和旅游部、国家卫生健康委员会等。这些新组建的机构，虽然名称是新的，但实际上是以已有的机构为基础组建的。以新组建的自然资源部为例，它是由原来的国土资源部为主体而组建的，包括了原有的国家海洋局、国家测绘地理信息局，而且加入了国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划的机构与职责、住房和城乡建设部的城乡规划管理机构与职责、水利部的水资源调查和确权登记管理机构与职责、农业部的草原资源调查和确权登记管理机构与职责、国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理机构与职责等。因为是对于原有若干机构的组建，新组建的机构也相应地增加了职能和职责。

2.重新组建。重新组建是指，原来的机构名称并没有变化，但因为有了其他机构的并入，成为新的更大的机构和具有更多职能职责的机构。例如，这次机构改革国务院组成部门重新组建的有科学技术部、司法部等。以重新组建的科学技术部为例，它将原科学技术部、国家外国专家局、国家自然科学基金委员会的职责整合，形成了新的科学技术部。

3.整合组建。整合组建是指，将原来分散的有着相同执法职能的机构，整合为一个综合执法职能的机构。例如，这次改革共整合组建了五支综合执法职能的队伍和机构：一是整合原有的工商、质检、食品、药品、物价、商标、专利等执法职责和队伍，组建市场监管综合执法队伍，由国家市场监督管理总局指导；二是整合原有的环境保护和国土、农业、水利、海洋等部门相关污染防治和生态保护的执法职责和队伍，组建生态环境保护综合执法队伍，统一实行生态环境保护执法，由生态环境部指导；三是整合原有的旅游市场执法职责和队伍，组建文化市场综合执法队伍，统一行使文化、文物、出版、广播电视、电影、旅游市场行政执法职责，由文化和旅游部指导；四是整合原有的交通运输系统内路政、运政等涉及交通运输的执法职责和队伍，组建交通运输综合执法队伍，实行统一执法，由交通运输部指导；五是整合原有的农业系统内兽医兽药、生猪屠宰、种子、化肥、农药、农机、农产品质量等执法队伍，组建农业综合执法队伍，实行统一执法，由农业农村部指导。

以上的組建、重新组建、整合组建，虽然有着差别、不同，但都共同体现了机构改革实行大部门体制的原则和指向。大部门体制简称大部制，英文为giant department，也译为“超级部”。大部制是与小部制相对应的，按照部门的职能大小和机构的数量多少不同，机构设置往往有小部制与大部制两种类型。小部制的特征是“小领域、窄职能、多机构”，部门管辖范围小、机构数量多、专业分工细、易于产生职能交叉。大部制是一种政务公务综合管理组织体制，其特征是“宽领域、大职能、少机构”，政府部门的管理范围广，职能综合性强，部门间的扯皮没有了。例如，过去小部制容易“政出多门”，以污水防治为例，地下水归国土资源部、河流湖泊水归环境保护部、排污口设置由水利部、农业面源污染归农业部、海里的水则由海洋局分头管理，存在着“五龙治水”而不负责的弊端。这一次改革，将上述职能职责统一整合进新组建的生态环境部，再也不会出现多头管理、互相推诿的现象了。经过优化政府机构设置和职能配置，实现了“一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”的大部制管理的基本逻辑和显著特征。

五、合署办公、合并设立

在《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》中，多次出现了“合署办公”“合并设立”的提法。根据有关统计，第八次机构改革有多达45家的党政机构、政府机构得到了合署办公或合并设立，如下图所示：

1.合署办公。合署办公是指，两个具有不同编制、职责的党政机构由于工作对象、工作性质相近或密切相关而在同一地点和处所办公，两个机构的人员、资源可在上级统一指挥调度下视工作需要而灵活运用。此外，合署办公也指由两个或两个以上的机构组成了联合的一套机构而在一起办公。总之，合署不等于合并，合并后只有一个机构，而合署办公后的机构（或机关）可分别配备行政领导班子（也可兼职）。例如，现在的中央纪律委员会与国家监察委员会合署办公，它们组成了联合的一套工作机构，有两个机关、两块牌子，既是执纪机关，又是执法机关。中央纪律委员会由党代会产生，在党的中央委员会领导下进行工作；国家监察委员会由全國人民代表大会产生，接受全国人民代表大会及其常务委员会的监督。两个机关分属于两个系统，所以称之为党政合署办公。把这两个机关合在一起办公，是因为要把党执纪与国家执法的两个职能有机贯通起来，把过去分散的行政监察、预防腐败以及检察机关的反贪、反渎力量整合起来，攥成拳头。

2.合并设立。合并设立是指，两个或两个以上的机构的职责进行重组、整合，组成了一个新的机构。合并设立为一个机构后，又有着“两块牌子”“保留牌子”“加挂牌子”的三种情况：

“两块牌子”：是指两个机构合并为一个机构后，原来的两块牌子都挂着。这是深度性的融合。合并后的所谓一个机构，是指一个领导班子、一套内设机构，统一核定编制、统一配备领导职数、统一设置内设机构。所谓两块牌子，是指这一机构有着原来的两个名称，可以根据工作需要对外使用相应的名称。这样的两块牌子，已不再表示是两个机构了，而是同一个机构。采取两块牌子的机构形式，只限于表示该机构有着性质相同的两种身份。例如，新组建的中央党校（国家行政学院），将原有中央党校和国家行政学院的职责整合，实行一个机构、两块牌子，对外既可称中央党校，也可称国家行政学院。

“保留牌子”：是两个或两个以上的机构合并为一个机构后，有些原机构的牌子得以保留。这可以说是中等程度的融合。例如，新合并设立的中央党史和文献研究院，由原来的中央党史研究室、中央文献研究室和中央编译局三家合并为一个机构，其领导班子、内设的行政部门可以由原来的三个分别合并为一个机构，但各自原有的业务机构不同，不可相互替代，所以都要保留下来。正因为原机构的较多内设机构得以保留，故称中等程度的融合。其中的中央编译局，对外还保留了牌子。类似的情况还有：自然资源部对外保留国家海洋局牌子，生态环境部对外保留国家核安全局牌子，科学技术部对外保留国家外国专家局牌子。

“加挂牌子”：是指原来的两个或两个以上的机构合并为一个机构后，被合并机构的牌子加在所并入的机构下。这是较浅程度的融合。如现在中央宣传部统一管理新闻出版工作，将原属于国家新闻出版广电总局的新闻出版署划入中央宣传部，中央宣传部对外加挂国家新闻出版署（国家版权局）牌子。之所以说是较浅程度地融合为一个机构，是因为实际上新闻出版署是整体性地划入中央宣传部，机构不变，改变的只是隶属关系，换了新的上级领导。类似的情况还有：国家电影局划入中央宣传部，中央宣传部对外加挂国家电影局牌子。中央组织部统一管理公务员工作，国家公务员局由原来的人力资源和社会保障部并入中央组织部；中央统战部统一管理宗教、侨务工作，国家宗教事务局、国务院侨务办公室由国务院并入中央统战部；上述这些机构都在中央组织部和中央统战部对外加挂了牌子。

注释：

①《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第397页。

Abstract： The present 8th institutional reform puts forward to the new direction， new idea and new measures of the reform. The reform includes some important concepts and terms， that is， CPC and national institutions， national government， construction， re-construction， co-construction， combined office and one institution with two titles， remain original title and add new title， etc. It is necessary to interpret these important concepts and terms to better understand the meanings of this reform.

Keywords： Institutional Reform； Concepts and Terms； Interpretation