基于可持续发展视角的区级财税体制改革研究

卓秋香

摘 要：财税体制改革可以助推地方经济可持续发展，本文在分析了财税体制不利因素的基础上，提出了加强财政收入管理、清理规范税收优惠政策等策略，以供参考借鉴。

关键词：可持续发展；区级财税；地方经济

区级政府在我国行政体制框架内，是地方政府的基础层级之一，接受省市级政府的管理，在当前服务型政府理念倡导下，区级政府要对其辖区内经济、文化、科教、卫生等各项事业进行管理。随着市场经济深入发展以及我国经济转型，区级现行的财税体制可持续发展困境日益凸显。实施分税制改革以来，地方财政收入在全国财政总收入中所占份额不断缩小，同时地方政府的财政支出比例却在上升，其结果是地方政府财政赤字规模不断扩大。分税制改革在划分税种时，将一些税源较为集中、税收稳定、税收潜力大的税收种类，例如消费税、增值税，均归为中央固定收入或中央地方共享收入，而将一些税源较为分散、税收波动大、征收难度高的税种归为地方所有，与此同时，中央与地方的支出划分则未进行相应调整，造成基层财政困难。探讨区级政府财税体制改革，促使财权与事权划分模式相统一，营造与地方经济发展相适应的现代财税环境，可以保障地方经济快速、健康、可持续发展。

一、财税体制改革助推地方经济可持续发展的作用分析

财政是国家治理的基础和重要支柱。2016年国务院发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》将确立合理有序的财力格局作为加快财税体制改革的首要任务。物质生产需要大力发展经济，经济的发展可以为国民带来众多的财富，广大民众生活水平的改善可以为国家财政以及税收增加稳定的來源。在国家提倡大众创业、创新的背景下，广大民众可以把结余财富用来投资，为国家创造更多的税源。只有税源丰富了，区级政府的财力才能增强，国家金库不断得到充实，就可以投入更多的财政资金来促进经济建设与发展，实现地方经济的可持续发展。财税体制改革促进地方经济可持续发展的作用，主要有以下几个方面：支撑作用、维护作用以及改造升级作用。

首先是支撑作用。实施分税制改革以来，地方财政收入在全国财政总收入中所占份额不断缩小，同时地方政府的财政支出比例却在上升，其结果是地方政府财政赤字规模不断扩大，区级政府财政赤字规模上升不仅是财政分权所致，也是区级政府财政行为的结果。区级政府的财税体制改革可以用“财权”保障“事权”，地方经济的发展归属于区级政府的事权，就必须要完善的财税体制作保障。

其次是维护作用。城市建设突飞猛进，城市基础设施建设以及教育、医疗、养老、环境等方面关系到城市竞争力优势，关系到城市可持续发展，区级政府要对经济、文化、科教、卫生等各项事业进行很好的管理，就要通过区级政府的财力合理分配，对资源进行整合和对环境进行保护，并对已经开发的资源做出一定的补偿。

最后是改造升级作用。我国经济发展新形势下，基础设施改造、产业升级是区级政府面临的重大问题，广大民众对生活质量提出了更高的要求，地方经济发展竞争越来越激烈。发展新兴产业、现代产业，淘汰落后产业是区级政府的首要工作，财税体制改革成功了，经济发展了，才能完成产业升级改造工作。

二、财税体制不利因素分析

1.财政收支严重失衡

财政支出的规模和范围直接受制于财政收入，一些区级政府财政收支矛盾长期存在，地方级收入只能满足支出的六成左右，还剩下的四成要依靠上级的转移支付。比如某区2017年地方财政收入为36135万元，而财政总支出为60590.4万元，自给率只有59.6%。特别是有些区级政府自身财力薄弱，靠国家转移支付维持运转，可以这样说，没有国家的支持，地方经济不可能持续健康发展。教育、社会保障、医疗卫生、农林水支出是区级政府财政支出的重点项目，占到财政支出总额的六成以上。

近年来，随着重点工程建设、省市区县为民办实事项目较多，基层医疗卫生改革、教育“双高普九”等政策性增支，以及解决历史遗留问题、债务清偿等，财政支出呈现刚性增长。而地方级收入增量有限，远远满足不了支出的刚性增长需求，造成收支矛盾十分突出，财政缺口大幅扩大。

2.区级政府债务负担沉重

由于历年中央拉动内需项目、重点项目建设及政策性配套资金量过大，在有些区级政府财力无法保障的情况下，不得不一方面向金融部门贷款，一方面拖欠项目单位工程款，形成十分沉重且结构复杂的历史债务。

一是向银行等所借款项多用于公共非营利事业项目，项目建成之后没有收益，还款能力较差。二是专项资金硬性配套压力大，导致债务增加。三是在基层金融机构治理整顿过程中所发生的清偿债务，包括兑付农村合作基金会贷款等。例如，某区截至2017年末滚存赤字已高达19705万元。同期，某区政府性债务累计达80581.05万元，是地方级财政收入的2.23倍，由此演化的财政风险已成为区级政府可持续发展的潜在隐患。

3.非税收入收缴管理制度建设具有滞后性

由于缺乏统一、完整、规范的法律规范，致使征管收缴的随意性较大。再加上缺乏有效的监督机制，缺乏强劲有力的约束，收缴管理中违规行为屡见不鲜。从目前监督体制、机制来看，主要有三方面的监督。一是自身内部财务监督，由于自征自查，导致监督失实。二是财政监督，财政内部监督主要有财政综合机构，预算机构，国库机构和监督机构负责。力量分散、任务繁重，人员短缺、监督乏力。三是审计监督，力量普遍单薄、监督难以全面、有力、有效。非税收入收缴管理制度建设具有滞后性，给地方经济的可持续发展造成了严重的威胁。

三、基于可持续发展的区级财税体制改革策略

1.加强财政收入管理，清理规范税收优惠政策

加强税收征管，切实加强税收征管，做到依法征收、应收尽收。加强执法监督，强化税收入库管理。继续清理规范行政事业性收费和政府性基金，坚决取消不合法、不合理的收费基金项目。加强非税收入分类预算管理，完善非税收入征缴制度和监督体系。推动一些从事隐性经济活动的企业与个人转变为从事正规经济活动，从而抑制隐性经济活动，降低地区隐性经济规模的扩张，促进地方经济的可持续发展。

2.构建地方主体税种

地方政府的财政困境一方面是由层级之间收入划分的不平衡所致，另一方面则是由于一些能充实地方财力并具重要引导功能的税种尚未开征，例如，房地产税和遗产与赠予税。房产税作为一种对房地产保有环节领域征收的税收种类，是很多发达市场经济体的地方税主体税种。例如，加拿大的财产税（主要包含不动产税）占据了地方政府收入的53.3%。财产税在美国地方政府财政收入中占比一直保持在20%以上，在总税收收入中的占比曾超过70%。对不动产保有环节征税既可以为地方政府带来稳定的收入来源，也能激励地方政府提高公共品供给效率，改善本地的居住和投资环境。但在我国，针对保有环节征纳的房产税至今仍处于立法阶段，尚未开征。

现阶段，我国主要是在土地开发、房屋销售和交易等環节征纳税款，其性质不同于针对保有环节征收的具有财产税性质的房地产税。由于土地出让环节的收入属于一次性收入，而且土地资源是有限的，为严守十八亿亩耕地红线，我国很多城市的商业用地供给量连年下降，某些城市甚至到了无地可供的地步。短期内来看，通过重新划分中央与地方税种的方式解决地方财政困难较难实现；如上所述，以土地财政的方式来维持政府支出的可持续性不强。在这种两难的困境中，构建以房产税为代表的地方主体税种则是另辟蹊径，是在分税制这个制度前提下解决地方财政困境、减少政府行为扭曲的最优选择。

3.深化区县政府非税收入收缴管理改革

首先，尽快出台全国性的非税收入管理法规，使非税收入管理做到有法可依，执法必严，违法必究。政府非税收入管理改革经过多年的实践和探索，迫切需要有一套完整统一的非税收入管理法规，对政府非税收入的性质、分类、范围、征收管理、票据管理、资金管理、监督稽查、法律责任做出明确的规定。既可以减少部门间恶性竞争等不必要的问题，也可以给被征收主体一个明确的交代。

其次，加快行政管理体制改革，建立自下而上职能明确、领导有力、运作顺畅的专门行政管理机构。非税收入同税收一样占有十分重要的地位，而区级政府的财政部门内部从非税收入管理的人员来看，不仅数量不足，而且分散于综合、国库、预算等几个内设机构中，面对庞大的执收执罚单位，力量明显不足。因此，加快行政体制改革，建立专门的管理机构，设置好专门的管理队伍和人员是非常必要的。

参考文献

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（责任编辑：王文龙）