政府购买服务的方式与主体相关问题探索

孙丹丹

摘 要：政府购买服务模式的推行及发展，属于政府服务模式及服务机制的重要革新。因为纳入了社会力量这一全新主体，服务方式中原来的双方关系逐渐变成政府、社会力量及公民三种关系。政府购买服务模式的使用效果在较大限度上取决于三个主体之间的情况。唯有从理论上弄清三方之间的关系，方可有利于促进三个主体间形成合作共赢的局面，促进政府购买服务的标准化运行。

关键词：政府购买服务；主体关系；组织间关系

20世纪90年代，随着国家发展的现代化，政府购买服务方式已成为国内政府提供服务的关键途径。但是，关于政府购买服务的模式及主体问题，不管是在实践中或者在学术界都存在不同的看法。就现存的政策资料来说，存在的分歧重点表现在三个方面：①合同外包是否属于政府购买服务模式的唯一一种；②政府购买服务下的“政府”该怎样理解，行政单位是否属于购买服务的唯一对象；③行政单位可否成为政府购买服务中的承担对象，相关学者表示，唯有社会组织方可成为购买服务的承担主体。

一、主体间联系的理论模型

政府购买服务具备技术与价值两个维度，不仅要注重其公共产品性质的技术维度，还要重视公共利益取向的价值维度。就技术维度入手，能把主体间联系总结为委托与代理关联，该种关系从本质上体现了以改造技术、提升效率为目的的主体间关联状态；但该种关系无法充分体现主体间的责任与利益等具备伦理价值的关联状态。针对价值维度来说，责任与利益关联体现了政府购买服务模式中主体之间关联的价值取向。但是，上述两种关系仅仅体现了一个方面，合作关系方是政府购买服务模式下主体间关联的根本目标。不管是从技术维度上研究主体之间的委托与代理关系，或者从价值维度上研究主体之间责任与利益关系，均是为形成主体之间一种合作关系。就委托―代理关系与责任―利益关系朝着合作关系演变的过程，制度与信任发挥出了非常关键的连接与整合意义。基于制度与信任的合作联系，属于主体之间关联的最佳状态。

委托与代理关系主要指任意一种牵扯非对称数据的交易，而具备数据优势的一方就是代理者，另一方就是委托者，二者关系的关键问题在于：委托者监督代理者的工作是很难的一件工作，需要采用合适方法激励代理者更好根据自身的意愿做事。因为存在信息不对称性，委托与代理关系下存在两大问题，即逆向选择与道德风险。在非对称数据合同之后出现道德风险，而逆向选择就出现在非对称数据合同已签。因为具有行政强制性，再加上政府购买服务方式的选取机制与合同管理制度等，出现在购买服务合同以后的道德风险现象更加普遍。所以，本文主要从道德风险角度进行研究。

二、政府购买服务方式与主体间的关系

1.主体之间市场交易关联

政府购买服务模式下主体之間有着市场交易关联，最常见的是以各政府为主的购买主体与各种社会力量组成的承担主体间市场交易联系。购买主体与承担主体根据市场等价交换原理展开交易。交易主体站在平等的地位，彼此独立并维持一定距离，二者都能转变新的购买对象或出售人员以规避依赖关系。购买主体间尽管有契约关系并能够进行长时间合作，但二者均是根据自己效益最佳化目的而不是基于承诺或者其他原因。该种关系是基于原来政府独立运行并提供服务职能时缺少的一种关联。正是因为把市场机制融进政府购买服务模式之中，方可防止以往因政府垄断服务运行所造成的各种低效现象。政府购买服务模式下再施加公共服务模式，融合了政府行政制度与市场竞争制度的优势，有助于提升公共服务供应率，有助于财政部门真正发挥出政策的作用。

2.主体之间的嵌入性

嵌入性也称作根治性，即经济活动中社会嵌入性，指社会力量对经济活动的影响。结合嵌入模式的差异，能将之分成关系性嵌入与结构性嵌入。

（1）关系性嵌入。主体之间关系性嵌入主要指政府购买服务方式的主体嵌入到政府购买服务中关系体系内并受其干扰与约束。根据主体之间作用的频次及感情强弱、亲密性及互惠交换，能把关系种类分成强关系与弱关系。前者促使主体之间合同更有默契，极易出现主体之间的学习与模仿，主体之间有更高的信任程度，进而降低不稳定性因素造成的风险。但后者通常表示主体之间在理论体系、经验背景上存在明显差别，进而更能为对象提供新的数据及资源。

第一，专业性数据传送。数据在主体之间传送受嵌入关系的干扰。数据存在一定的质量差别，同一网络内的数据传送质量会更好。政府购买服务的公共网络出现以后，主体间专业数据的传送会更加高效。比如，购买主体经过向承担主体购买服务能掌握本行业物品的最新情况及今后的发展方向，能更加深刻认识到对现存技术革新的重要性；而且承接对象在竞争环境下能共享实践经验与传递默会性理论，进而决定是否需要对现行的技术加以革新；评审对象通过严格的评价承接对象的服务效果，能在实践过程提升评审水平与评审效果；在政府购买服务模式下提升国家治理质量。

第二，主体之间互惠性。与处在市场交易关系下的主体不一样，当某个主体在运营中面临阻力时，其他主体摈弃短期效益而提供一定的帮助共同渡过难关。该种缺乏理性的行为主要原因是主体间交易完成后依旧有共同经历会一直干扰各主体的行为，使之在缺少可预期效益的状况下依旧会提供资源。主体之间关系性嵌入将出现自利企图下不能产生的互利关系。

第三，事后扶持。在有限理性与机会主义环境下，不仅产生了签约成本，还诱发了履约成本。资本专业性、不稳定性及交易频率共同决定了交易特点，同时交易特点约束了治理体系的选取。主体之间的交易频率不多且没有因此进行专属性资本投资时，主体之间关系作用不大，这时只是依靠市场体制就能治理。当主体之间签约并展开专属性资本投资时，某一主体的有限理性与机会主义行为就会导致资本专用主体受到巨大损失。所以，尽管有合同做约定，主体间出现了契约关系，也不想开展专属性资本投资，此时主体之间关系性嵌入对全面履约是非常关键的。

第四，主体之间适应性。主体之间如果仅仅是单纯的市场交易关系时，资产的分配主要基于价格制度，且通常生产对象的调整是滞后于市场改变的。该种落后维持的时间愈长所产生的资源次优分配时间也会越长。如果是因为产品及服务本身的性质决定了研发及生产的时间较长，这种情况将较为严峻。但当主体之间有嵌入关系时，因为数据交流沟通科学，不仅使购买者可以及时了解应用主体的基本需求信息并传送给承接方，而且购买主体能快速从评审方那里获得对承接方服务效果的评价报告。

（2）结构式嵌入。结构式嵌入指主体间组成的关系网络嵌在由其构建的社会结构当中，并遭受来源于社会结构中理论、价值观等要素的干扰。实际上，结构式嵌入主要体现为主体之间受所在地区特定的信任程度、习俗及价值观等特点的干扰。

第一，经济外界性和地区竞争优势。针对我国地区政府购买服务模式的落实情况，发展最快速的是上海及东南沿海区域，这和本地的竞争优势及经济外界性是脱离不开的。这个区域是中国改革开放的重要地区，新知识与新思想逐渐被激发并得到快速传递，促使地区内各主体取得了其他区域主体所没有的竞争价值。作为中国经济相对比较发达的区域，其信任的群众社会传统与社区参与度，给政府购买服务模式的实行带来了外界文化支撑。正是该种特殊的地区文化和思维方式，给政府购买服务模式的改革及发展带来了持续发展的土壤及内在驱动力。

第二，内生交易资金和反复博弈。相关学者表示交易资金分内生交易资金与外生交易资金。前者主要指主体在进行交易时获取更多的效益而牺牲他人的利益所造成的效率损害；后者指主体在进行交易时直接性和间接性出现的资金。而内生交易资金出现的根本是数据不对称造成的逆向选择与道德风险等现象。当主体之间的交易是根据个人及单次进行的信任博弈时，因为存在数据不对称性，难以创建出高质量的信任关系。但主体之间的关系嵌进社会结构当中时，主体间行为将受到该地区特定的信任能力、习俗及价值观等特点的影响。此时主体之间关系将会转变成社会施加的、反复的信任博弈，由此就減少了交易成本。

第三，多次嵌入和治理体制。通过对治理结构的研究发现，要注意合同签订之后出现的“根本性变化”。在签订合同以前，主体之间的交易会产生多人竞价的状态；但是履约过程，因为存在专属性资本，导致少部分人交易替代了多人竞价状态。此时交易一方极可能使用对方的专属性资本投资而形成机会主体行为。为避免这种情况的发生，基于主体间关系的各种属性实施多次嵌入的治理体制是非常有效的途径。购买主体防止自身被某个承接主体限制，能尝试同时委托若干个承担主体的计划安排。该种安排促使若干个承接主体间出现相互督促、相互竞争的局面，其本质就是在若干个承接主体间创建出一种多次嵌入的关系，进而避免某个承接方的机会主体现象。

三、结语

总之，在我国，政府购买服务属于政府采购内的一种，其模式主要包含合同承包、政府支持与凭单制。而我国的政府购买服务中购买主体包含行政机构、立法机构、司法部门、具备行政管理功能的事业单位、党政部门、引入行政编制控制且资金由财政承担的团体组织等等，其承接对象有社会社团、私人单位，还包含提供公益职能的事业单位及其他行政机构。

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（责任编辑：兰卡）