我国政府购买服务的新模式

齐海丽

[摘要]作为公共服务供给模式改革的制度选择，政府购买服务既体现了政府作为主导的行政化倾向，也彰显了社会作为参与力量的民间化运作特点。在我国政府购买公共服务的模式形成过程中，政府主导还是市场导向也成为地方政府制度创新的着力点。深圳市民间组织在管理理念、制度设计方面都遵循市场逻辑，在政府购买服务方面，走出了一条独具特色的民间化运作的道路。深圳市政府购买社工机构服务的制度创新，践行了合同制治理的契约理念，代表了政社关系的发展方向。

[关键词]市场导向 民间运作 治理理论 政府购买服务

政府向社会组织购买公共服务是当前最为具有现实可能性，而且利益冲突较小、政策障碍不大的发展模式。伙伴关系是一种不稳定的协作关系，无论从政府角度还是从非政府组织和公民社会的角度，合作双方的信任水平影响他们发起联合行动和之后一起共事的意愿。政府向民间组织购买公共服务成为了我国公共服务供给和政府管理创新的一个重要创新机制。合同制是社会组织参与政府购买公共服务最典型的方式，合同外包一直是地方政府长期使用的服务供给方式，但是这种方式得以普及则是随着财政压力的加大而稳步发展的。服务外包区别于政府直接生产，在这种模式中，政府的角色定位于决策者、监督者，而非生产者。

一、政府购买服务的内容阐释

政府与社会组织的合作历史悠久，两者在合作的过程中也总是在寻求最佳的合作模式。西方国家在政府与社会组织合作伙伴关系的构建过程中形成的购买服务模式是中国学习的模板。政府购买社会组织公共服务的理想模式应该是有完善的制度化保障机制、充分的主体竞争性以及较强的主体独立性。独立性描述的是政府与社会之间的关系，即这种购买不是内部购买，而是作为两个独立的行为主体之间产生的合作契约关系，双方的购买行为符合契约原理；竞争性则是指作为购买行为参与者的社会组织之间的竞争程度，也即这种购买行为并不是指定的，而是通过一定的公开招标程序公正进行的，社会组织之间比拼的是能力、社会公信度等；制度化则是为了保障购买行为的持续性和稳定性，通过规范性的行为准则和制度体系对购买行为进行管制。这三个指标之间彼此独立，同时也相互联系，其中独立性是最基本的要件，如果社会组织是政府的附属机构，这种购买行为就是形式性的。只有在保障社会组织独立性的基础上，社会组织在从事公共服务供给中进行的竞争才是有意义的。制度化保障则是从根本上实现独立性和竞争性的基础。

政府购买服务作为“舶来品”，最早来源于西方国家。以美国、英国为代表的西方国家在购买模式方面进行了成功探索，积累了丰富的经验，这其中，出台政府购买服务的法律政策和为购买工作提供良好的制度保障是非常重要的。政府购买服务作为新生事物，在我国的地方实践中呈现出多样化的模式，但是地方政府的经济发展水平等迥异，导致政府购买服务是“各显神通”，在全国范围内没有统一的规划和模式用以指导未来的购买服务实践。

从购买内容的维度来分析，在社会工作服务领域购买岗位与购买项目是采用较多的两种模式，两种模式各有优劣。购买岗位关注人，有利于人才队伍建设，在完善社会工作格局与推进社会工作人才队伍建设大背景下，许多社会工作服务的提供大多是通过购买岗位来完成，购买项目大多直接对应的是具体的事，往往是明确的服务事项。事实上，购买岗位和购买项目这两种方式的界限有时是很难区分的，有的项目是以岗位和人员来核算的，可以通称购买岗位；有的项目纯粹是签约外包，通过竞标的方式交给社会组织和市场主体去经营，一般通称购买项目。比较普遍的形式是购买岗位和购买项目相结合，在结合中或偏重于岗位，或偏重于项目。从购买服务的主要领域和主要地区采用的购买方式来看，购买方式呈现多样化、复合型的特点，并不是单一、固定的模式。政府向民间组织购买公共服务无法用一个统一的模式来概括，同样也不能用单一的视角或维度来评价某一购买方式的优劣。

（一）政府系统内部的岗位购买

就政府系统内部（包括政府主办的事业单位）购买服务而言，其购买方式往往偏重于购买岗位，即机关和所属事业单位将原来占用行政编制或事业编制、从事一定技术性或一般辅助性职能的公益性服务岗位向社会和市场开放，通过劳务派遣、聘用制等方式，延聘社会专业人员或辅助人员协助政府提供公共服务，以促进财政供给方式从“养人为主”到“办事为主”的转变，如公安文员、法院文员、公益电话咨询员等，他们分布在条和块、行业和基层，服务于政府某个项目、某个部门或下属事业单位，但是不具备行政职务，不行使行政权力，不占用行政编制和事业编制，与政府之间不构成行政职务关系，也不拥有行政法上的权利和义务，完全是借鉴企业用人的制度和做法，按照《劳动合同法》的规定签订聘用合同，并实行合同管理。社工岗位和社会工作项目购买，根据合约按照评估标准对购买的服务事项进行考核和监督，降低了服务成本、拓展了服务领域，探索了一种专业、高效的公共服务新体制。在我国内地，上海和深圳是较早探索政府购买社工岗位的两个城市。

一般说来，政府系统内部购买服务偏重于基本公共服务，这样的服务不适用外包，需要在政府的直接监管下生产和提供。其主要原因：一是政府购买服务还处在起步和探索阶段，社会组织发育滞后，数量少、规模小、管理散，有效的监管体制尚未真正建立起来，难以承接政府转移出来的基本公共服务职能。二是政府城市管理中许多工作具有涉密性，特别是对于关系到公众基本生活和公共安全的基本公共服务项目，政府应予以直接提供或在政府的直接监管下将一些技术性、辅助性服务岗位向社会和市场购买，如公安机关文职岗位职能设置确定了四个标准：非执法、非指挥和管理、非重要涉密、服务外包排除。三是在编制严格控制的情况下适度引入市场机制。由于机关和事业单位编制控制非常严格，用购买岗位的方式吸纳编外人员，既降低成本，又提高效率，也是事业单位改革不到位，竞争机制不完善，社会组织不成熟的情况下的特殊选择。

（二）政府系统外部的项目购买

就政府系统外部购买服务而言，其购买方式往往偏重于购买项目或称服务外包，即政府将原来由其直接为社会和公民提供服务的事项通过直接拨款或公开招标的方式，交给有资质的社会组织或市场主体来完成，政府与社会组织或市场主体之间构成平等、独立的契约双方，并根据其提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付服务费用。如委托社会组织开展助老服务、慈善救助、就业帮扶、职业培训、公共卫生、司法矫正等。同时，通过政府购买服务机制和相关政策导向，培育社会组织，加强社会建设，促进社会和谐。“可以建立一种政府、市场和社会‘共建型模式，其基本思路是：‘政府管基本保障，市场管超值服务，社会管广济善助，简称‘共建型改革思路。”一般说来，政府系统外部购买服务偏重于非基本公共服务，项目具有服务的相对独立性和地域的可分割性及与公众生活密切相关，且易于进行竞争性招标，具备一定的市场化运作条件，比较适用与确定评估的量化指标。

二、深圳市社会组织的管理创新

社会组织的登记管理体制一直是制约我国民间发展的体制性症结。深圳在我国首开登记管理体制改革的先河，民间化是深圳市民间组织管理制度改革的总体发展方向。具体而言，主要是从改造原有组织和培育新生组织两方面加以推进的。改造原有那些具有强烈政府背景的民间组织，这一探索最早要追溯到1995年，当时深圳启动了行业协会业务主管单位的改革工作，之所以做出这样的选择，是因为行业协会敏感度低、见效快，而且容易取得认同。2000年以来，深圳市委、市政府加大了行业协会登记管理体制改革的力度，扩大了直接登记和无业务主管单位制度的适用范围。

（一）创新社会组织登记管理体制

2004年，深圳市为进一步推进登记管理体制改革，直接取消了行业协会业务主管单位，使得行业协会的独立法人地位得以恢复。2008年9月，深圳市委、市政府颁发《关于进一步发展和规范我市社会组织的意见》（简称《意见》），对社会组织登记管理体制进行了突破性创新，该文件从三个方面为社会组织的登记管理提出改进意见。首先，实行登记制与备案制的双轨体制，这种体制主要针对的是社区社会组织；其次，放开对社会组织的登记管理，对于从事工商经济行业、社会福利事业和公益慈善活动的这些组织实行直接登记制度，减轻双重管理登记制度对这些组织的束缚；第三，降低组织登记的资金门槛，注册资金的最低额度由原有的3万元降低至1万元。2012年，深圳市又出台了一项推进社会组织发展的政府文件，主要内容仍然是降低社会组织登记门槛，将2008年直接登记的三类组织扩大到八类。另一方面，自下而上的培育新生组织。区别于自上而下成立的、具有一定官方背景的社会组织，应社会需求而成立的这些新生组织成为深圳市民间组织改革的重点。因为这些组织更符合民众的需求，其民间性的特征也使得其对民众需求的回应性更强。而事实上，这些组织更应该成为我国社会组织发展的中流砥柱。为此，除了做好社会组织的登记管理制度改革，更有效地发挥深圳社工组织的功能，深圳市政府为其创设了良好的制度平台。

（二）加大对社会组织的财政投入力度

政府加大对社会组织的财政投入力度。在降低社会组织登记门槛的同时，深圳市还通过经济手段和财政扶持推进民间组织的“民间化”。深圳市强劲的民间组织改革与政府充足的财力保证有很大的关系，甚至在某种意义上讲，这种财政投入对于岗位购买初创阶段的社工机构意义非凡。在此之前，包括深圳等全国很多省份都没有建立起政府购买岗位的公共财政支持体系。在社工机构以及所提供的公共服务获得公民的认可与支持的前提下，深圳市建立起了公共财政体系，通过政府购买社工服务的形式支持社工组织的发展。为了解决财政资金投入难的问题，在岗位购买的初期，试行将福利彩票资金作为“种子基金”，待项目发展成熟之后，再交由财政预算资金进行承接，这时候的购买费用由市、区两级财政予以支付。政府购买服务所支付的资金不仅包括了社工本人的工资、福利，而且也是社工机构维持生存的重要保障。根据购买合同规定，购买费用按照季度发放，汇人社工机构账号，采取行政契约式合同管理。

三、深圳市政府购买服务的民间化运作

（一）社工机构的发展概况

随着政府职能转变以及新型政社关系的构建，社工机构开始兴起。深圳市作为我国内地社会工作事业发展的先行者和社工的主要聚集地，社工队伍的专业化和职业化，以及作为社工组织载体的社工机构得到了长足的发展，有的领域在全国范围内走在前列，同时也对我国内地大力推广社会工作具有很好的借鉴作用。党的十六届六中全会以来，党和中央政府高度重视社区工作和社区建设，并出台相关政策鼓励社工的发展，以更好地推进社区民间组织在公共事务治理中的作用发挥。深圳市对此高度重视，并进行了积极回应。2007年年初，该市迅速组织了相关工作人员前往香港学习社工购买模式，为社工机构的发展与实施进行经验的积累。深圳市在全国率先出台了“1+7”制度，初步建立起具有中国特色、富有深圳特点的社会工作制度体系，形成了以“政府购买”社会工作服务为主要形式的社会工作格局，并在此基础之上制定和出台了社会工作发展制度及相关政策，这些制度和政策成了社工得以推广的重要制度保障。

社工机构是社工提供专业化服务的组织载体。深圳的社工组织队伍从无到有，并迅速壮大。该市的社工组织在发展过程中得到了深圳市委、市政府和民政局的积极扶持，社工机构数量上得到更大的发展。深圳市社工机构既实现了数量上的突破，也在服务领域、服务质量等方面有了质的飞跃，与其他社会组织的发展路径一样，社工机构的职能覆盖范围也在日益扩大，而社区是社工机构的主要服务地域。深圳市社工机构依托专业化、职业化的社工服务，为社区居民提供民政救助、司法矫正、人民调解、婚姻家庭、居家养老等方面的服务。他们人性化的服务理念、专业化的服务队伍、广泛化服务内容得到了广大社区居民的认可，而社区居民的认可是社会机构发展的动力。

（二）购买岗位的民间化运作

深圳市是继上海之后我国内地第二个进行社工岗位购买的城市。上海市社工岗位购买的成功经验为深圳提供了借鉴，同时上海的行政化运作也是该市在接过接力棒后首先考虑的问题。该市在社工岗位购买伊始，就确定了民间运作的基本制度要求。深圳市政府购买岗位大致可以分为试点阶段和规范化阶段。

第一阶段：试点阶段。这一阶段，因为存在着对岗位购买模式的不确定性，政府还是运用了行政力量在岗位设置和购买方式等方面进行干预，目的是通过有效引导，使得购买工作尽快步入正轨。比如，初步开始试验的33个社工岗位就是由市民政局安排的。为了推进这些社工岗位的开发，其直属11个单位设计出这些岗位，并为社工机构的岗位设计提供科学合理的建议。在购买方式方面，考虑到社工机构发展的不成熟，这一时期，深圳尚未采取公开招投标的方式，而是运用意向性谈判的方式。具体办法是：组织服务的购买单位和服务的提供单位进行面谈，就岗位设置、职责分工、岗位特色等事项进行交流，根据双向选择和精益求精的原则选定岗位购买。当然，这些岗位购买对象的确定也可以由买卖双方在固定的安排之后互相协商。在民间组织登记管理体制改革和深圳市行政管理体制改革的综合作用下，深圳市岗位购买的初期实践较为成功。2008年1月，着手在司法、民政、教育和残联等4个领域开始岗位购买的试点工作。深圳市的6个区根据需要在以上试点领域分别设置40-50个社工岗位，各社工试点范围和人数得到进一步的扩大，全市市级单位及各区新增200多个社工服务岗位，民间社工机构增加到31家。

第二阶段：规范化阶段。这一阶段的主要特征是采购方式的正规化以及社工岗位运作的民间化。招标性采购是政府采购最常用的方式，因为这种方式以竞争为基础，是市场经济高度发展的产物。2009年，社工服务购买列入政府采购内容，采取招投标的方式进行购买。具体运作流程如下：在社工岗位的开发方面基本采取政府购买服务方式，面向民办社工机构实行公开招投标。政府在已有公共服务单位开设出相应的社工岗位，市采购中心提前发布购买社工服务的岗位情况，然后将这些岗位向社工组织公开，以开展竞争性的招投标工作，社工组织结合机构的特长和社工的优势，选派相应的社工对公共服务单位开展社工服务。政府在整个购买过程中的角色是引导者和支持者，主要负责制定购买岗位的政策、开发社会工作的领域和岗位、培育社工机构、监督社会工作的运行情况。社工机构制作并向采购中心提交竞标书；承接政府工作要填《社会组织承接政府工作事项申请表》，接受购买服务或相关委托要签订《委托协议书》；政府部门对承办工作全程指导和监督检查，根据《委托实现评估办法》对工作绩效进行评估验收。

目前，深圳市提供的所有社工服务都采用了政府购买的方式，购买岗位的社工在民政、教育、司法、残联、卫生、妇儿等10多个领域开展服务，社会工作服务项目也覆盖了上述多个公共服务领域。2011年，深圳市政府购买岗位的社工达到1800多名，这些人员分布在40多家社工服务机构。2012年，深圳市的岗位外包工作范围进一步扩展，由社工岗位发展到政府机关的辅助岗位，这些岗位不占用行政编制，不涉及国家机密，采用服务外包的方式可以降低行政成本，提高机关效率。本次采购工作由政府采购中心将信息予以发布，共涉及包括后勤服务等在内的38个工作岗位。

1.社工机构拥有较大的自治权。上海社工机构的发展受到了政府的过多干预，而深圳社工机构则在民主自治的土壤中生根发芽。虽然政府以购买社工服务的方式助推社工机构发展，但是这种财政支持并没有使得社工机构与政府产生强大的利益关系。社工机构不是作为政府的附属机构，而是保持了很大的独立性，机构具有很大的自主权，在业务方面自主运作，自己决定服务供给的方式；在财务方面自主经营、自负盈亏；在人力资源管理方面也拥有独立的权力，独立负责员工的招聘、培训等工作。

这种自治性体现在以下两个方面：首先，项目和岗位通过竞争的方式获取的。上海市在社工岗位的设置过程中通过增设事业单位编制，解决了一部分“40、50群体”的就业问题，这与上海市的万人就业项目以及当时社工机构的发展现状有关。深圳则在这方面尤为谨慎，而且注意有效地引导和培养社工机构的竞争能力和自治能力，这也是深圳政府购买服务的特色及吸引力所在。为了给社工服务机构让渡空间，深圳政府态度明确地指出，政府要从公共服务的具体提供者角色中抽身出来，将这些职能向社会组织进行转移，原则上不再新增事业单位承接原有的服务责任。

深圳社工项目的开发、社工岗位的设置都不是由政府供给，而是通过一种竞争招标的方式向社会工作服务机构统一购买。深圳市在政府采购网站上或者通过官方文件的形式发布公开招标公告，凡是符合购买项目的要求并对项目所需劳务有服务意向的社工机构均可以参与投标，这些机构要通过资格审查，并在规定的时间内提交投标书。公开的招标保证了这些机构之间形成竞争关系，各个机构为了赢得签约机会，在管理能力的提升、自我形象的塑造等日常工作以及标书的准备、项目特性的了解等特定工作方面都做出更大的努力。对于政府而言，不管是养老服务的提供，还是社区卫生的治理，都可以从多家提供相关服务的机构中进行选择，督促各社工机构建立完整的机构设置与制度安排，从而便于通过竞争提高服务质量。竞标原则的设置也并非采用市场上的最低报价得标，因为好的交易不仅仅只是获得最低的报价，而是强调最高价值。因此，机构人员的素质、机构的社会公信力、机构的回应性等都是要进行考虑的要素。另外，人员的招募和培训都由社工机构根据组织发展的需要和员工能力进行综合分析，政府主要负责指导。

2.强化对社会组织的监督管理。对社会组织的监督管理工作一直都是各级地方政府一以贯之的工作。虽然深圳支持和鼓励社会组织的发展，并为社工机构的发展提供制度保证和财力支持，但是监督管理工作也从未懈怠。从其发展现状来看，深圳的社工机构数量急剧增加，截至2009年，参加政府购买岗位的社工组织已有34家，这些组织设立宗旨不同、活动方式迥异、服务质量良莠不齐，加强对这些组织的监管工作不容懈怠。但是这种政策优惠和财政扶持并不等于政府对社会组织就听之任之，适当的监督和管理也是非常必要的。比如，履行民间组织登记管理职能的社会组织管理局同时也拥有行政处罚权，撤销社会组织的登记，这就是一种极为严厉的处罚措施。2011年，深圳民间组织管理局共对115家社会组织的违法违规行为进行了查处。深圳市政府还制定了《社工机构行为规范指引》《社工机构评估办法》《社工行为准则》《社工行业投诉处理办法》等规范性文件，构建社工的制度监管体系。

这种监督管理工作还包括对社会机构进行的定期的综合评估。评估主体实行内部评估与外部评估相结合的方式，除了运用评估主体包括深圳市社会工作协会、市区各级主管部门、具体使用社工服务的用人单位、香港督导、机构社工6个外，还设立了社工机构自评的环节。深圳的一些社工机构在运作过程中也进行了积极的探索。比如深圳慈善公益网在探索社会服务的“五级融合”督导机制，即“点线面体灵”督导机制，包括对单个人的督导（点）、对团队的整体督导（线）、对项目的督导（面）、对机构的督导（体）、对信仰的督导（灵）。此次，评估还收集了社工服务协议的完成情况、使用社工服务的意见和建议，以及对所服务对象的满意度调查。

由于我国尚未完全建立社工制度，对社工理论和具体的运作机制缺乏了解，深圳还充分借力香港，引入香港专业督导，通过智力支持的方式培育深圳社工人才队伍建设。出巨资通过加强培训、评估和监管，提升服务质量和专业水准。香港督导重点对深圳的准社工从三方面进行指导：一是社工理念培育，例如理论与实践结合，讨论及澄清社会工作概念；二是实务技巧指导，例如评估服务对象的需要及行为，订立具体的目标及方案，推展服务的方法；三是情绪上的支持，例如对准社工的能力及表现给予肯定，使他们不因挫折、苦难而气馁。