土地节约集约利用模式浅析

袁清坡

[摘要]结合湖南湘江新区土地管理实际，对新区土地节约集约利用主要做法、工作经验进行总结剖析，提炼土地节约集约利用的“新区模式”；优化创新管理工具和策略，提出进一步提升新区土地节约集约利用水平的主要政策措施。

[关键词]土地利用；节约集约；模式；湖南湘江新区

[中图分类号]F301 [文献标识码]A

1 背景

2014年9月，国土资源部发布《关于推进土地节约集约利用的指导意见》（国土资发〔2014〕119号），确定了土地节约集约利用的主要目标和政策措施。2016年5月，湖南省人民政府发布《关于进一步加强节约集约用地的意见》（湘政发〔2016〕10号），对湖南省节约集约用地进行了安排部署。2017年，国家发改委发布《2017年国家级新区体制机制创新工作要点》（发改地区〔2017〕583号），明确了湖南湘江新区（以下简称“新区”）探索土地节约集约利用经验的主要任务。目前，我国经济已由高速增长向高质量转变，处在转方式、优结构、转动力的关键期。建立健全节约集约用地制度体系，提高土地节约集约利用水平，已成为我国加强土地资源管理、落实十九大会议精神的必由之路。

2 新区概况

2015年4月，国务院正式批准设立湖南湘江新区（以下简称新区）。新区位于长沙市湘江以西，包括岳麓区、望城区和宁乡市部分区域，核心区域为岳麓区的岳麓街道等15个街道、望城区的喻家坡街道等8个街道以及宁乡市的金洲镇，覆盖长沙高新区、宁乡经开区和望城经开区3个国家级园区，宁乡高新区和岳麓高新区2个省级园区。2017年新区实现地区生产总值2208.85亿元，同比增长11.2%；规模以上工业增加值1173.14亿元，同比增长12%；完成固定资产投资2313.37亿元，同比增长16.3%；实现社会消费品零售总额697.14亿元，同比增长14.8%。

新区土地总面积120447.47hm2，占长沙市土地总面积的10.19%，人均土地面积0.09hm2，低于长沙市平均水平。2017年，新区地均国内生产总值183万元/hm2，单位用地固定资产投资192万元/hm2，均高于全市、全省平均水平。

3 新区土地节约集约利用主要模式

作为“两型社会”建设示范区，国家、省、市赋予了新区更多先行先试、大胆创新的机会。经过多年来的实践探索和总结提炼，新区已逐渐形成了多种土地节约集约利用典型模式。

3.1 政府主导、整体开发型节地模式

该模式主要是通过严格的用地边界限定、科学选址和功能规划定位，形成生态空间和城镇生产生活空间相互融合的总体空间格局，提高了区域土地的总体承载力效能。借助“总量锁定”，约束、促进建设用地的“存量优化、流量增效、质量提高”，在规划层面挖掘存量土地承载力潜能、提高土地利用生态景观效应、增强各类土地功能的匹配度、提升用地企业准入门槛、促进产城融合一体化发展等理念贯穿于土地利用全过程，真正实现规划引领。梅溪湖国际新城、滨江商务新城、洋湖总部生态新城等新区重点开发片区成为该模式的典型范式，获得了国内外的广泛认可，成为中部地区土地节约集约利用的创新范本。

3.2 内涵挖潜、资源共享型节地模式

3.2.1 道路交通设计优化节地模式。该模式是指從城市建设的内涵挖潜着手，在保障道路通行需求基础上，采取压缩道路总体路幅、优化道路横断面等方式，既可以节约道路占地，又能相应提高道路通行能力。如新区的梅溪湖片区，按照“窄路密网”原则，打通交通微循环，不仅提高道路通行效率，还节约了大量土地。

3.2.2 高层保障房安置节地模式。该模式是指在城市规划区内，摒弃传统的建设低、多层农民安置房模式，通过“两转变一纳入”（转变土地性质、转变农民身份，全部纳入城镇就业服务和社会保障体系），将农民生活、生产安置用地统一纳入政府平台公司运作，由区（县）政府统一建设高层安置保障房。对节约出来的安置用地进行前期整理，通过合理途径调整到经营性建设用地市场，以解决生产经营问题，让农民安居乐业。

3.2.3 公共资源共享节地模式。该模式是指在工业用地供应时，只安排标准厂房用地，由工业园区统一规划布局配套用地，实施“公共资源共享”的配套政策。该模式充分利用有限的土地资源，在开发园区内集中建设公共服务配套设施，实现公共资源共享，既节约了能源，减少重复建设带来的土地浪费，又提高了土地产出效率，改善了园区的生态环境。

3.2.4 盘活低效用地节地模式。该模式是指通过环保搬迁或低端产业退出，将原来部分污染高、能耗高且产出低、效益低的企业淘汰或转移。根据规划和产业发展要求，将原企业腾退的低效用地重新进行开发，既能保障部分先进生产型或高端服务业项目能落地，又能盘活个别企业闲置的土地。以长沙高新区内的湖南潇湘神光新能源科技有限公司为例，该企业原用地面积5.42hm2，开发建设容积率未达到1.0。经企业与长沙高新区管委会协商，拟将该宗地转让给相邻的红太阳光电有限公司进行重新规划设计和再次开发。通过低效用地转让再开发，该宗地集约利用水平显著提高。

3.2.5 工矿废弃地改造利用节地模式。该模式是指根据区域发展规划定位，运用生态保护理念和工程技术手段，结合地形地势将工矿废弃地进行复垦再利用、再开发的过程。以大王山国际旅游度假区为例，其前身是坪塘老工业区，通过关闭原污染严重的大量水泥化工企业，充分利用区域内山、水、洲等自然资源以及曾国藩墓、古桐溪寺等历史文化资源，结合长沙地铁3号线、长潭城际轻轨、中运量交通等交通优势，建设成国际一流的旅游度假区目的地和具有“山水洲城”特色的绿色新城，争创全国及世界范围内矿区生态环境修复的示范样板工程。

3.3 立体开发型节地模式

3.3.1 多、高层标准厂房节地模式。该模式是指在工业园区内，鼓励建设多、高层标准厂房，为大量处于初创期的中小企业提供生产空间。通过引入市场化运营主体，为入驻企业提供政策咨询和经营服务，形成产业集聚发展效应，达到节约集约土地目的。

3.3.2 城市立体空间开发节地模式。该模式是指在地形高差较大的区域，充分考虑现状地坪与规划道路之间的自然高差，在不改变现状地坪的基础上，结合地上、地面及半地下空间，按照人车分流、立体开发、复合利用的用地模式，达到节约集约用地的最佳效果。如滨江新城片区的雅礼中学，在学校操场下配套建设停车场，不仅提高了建设用地利用效率，节约了土地，而且对片区城市设计提供了很好的样板。

3.4 农村土地综合整治型节地模式

该模式是指在乡村振兴中，以节约集约用地为抓手，以田、水、路、林、村综合整治为平台，加强道路、学校、文化娱乐等基础和公共服务设施建设，积极引导农民尽量集中居住，改善农村人居环境、集聚发展现代农业产业，增加建设用地置换指标，缓解经济社会发展用地供需矛盾，促进城乡一体化发展。如宁乡市金洲镇的关山村，作为国土资源部城乡建设用地增减挂钩试点和长沙市市委推进城乡一体化发展试点区，开创了“农民向城镇集中、土地向规模经营集中”的新农村土地综合整治节地模式。

4 进一步加强土地节约集约利用的建议措施

明确土地节约集约利用总体思路、创新优化土地管理方式和配套政策，全面推广土地节约集约利用“新区模式”，打造具有鲜明新区特色的土地节约集约利用管理体系。

4.1 明确土地节约集约利用总体思路

以“不断优化土地节约集约利用模式，实现新区创新驱动、转型发展、率先崛起”为总体导向，以“数量、质量、形态、生态”统筹推进为主线，以“建章立制、奖惩并行”为抓手，立足资源禀赋，紧扣新区优势，力争通过理念、政策、措施等全方位创新，形成具有新区特色的‘多维互动、一体统筹的土地节约集约利用管理工作格局。

4.2 推动土地节约集约利用先行先试

4.2.1 建立完善用地控制指标与动态监测制度。根据国家、省、市相关政策规定，结合新区土地管理实际，对现有典型模式进一步总结提升，出台加强节约集约用地相关指导意见及土地利用指标控制引导标准等相关配套文件。在具体供地管理中，选择适量易于获取、便于衡量考核且能够真实反映土地节约集约利用水平的核心技术指标，对土地节约集约利用情况进行动态监测。

4.2.2 完善节约集约用地奖励制度和补偿机制。完善节约集约用地奖励制度，通过土地发展权、土地收益倾斜性配置，鼓励、引导区（县）和用地主体发挥自身能动性，促进土地节约集约利用。根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用政府和市场手段，建立健全生态补偿与基本农田保护补偿机制。

4.2.3 全域、全要素推进各类用地综合整治。通过对城镇低效用地、农村集体土地等不同用地类别进行全方位、多功能的土地综合整治，挖掘现有用地潜能，提升新区总体土地空间承载效能。

4.2.4 引入多样化土地建设开发管理模式。在新区现有土地开发模式基础上，尝试引入“1.5级”土地开发模式。通过“时间换空间”，减少土地闲置，提高土地利用效率。

4.3 实施土地利用差别化管理

根据新区土地利用现状、产业发展布局、城镇体系规划、片区功能定位等综合基础资料，将新区规范范围划分为不同管理单元，实施差别化用地管理政策，形成适用于新区不同地方、不同用地结构和功能导向的土地节约集约利用方法。加强重点建设地区和重点产业的用地指标支持力度，促进优势产业和新兴产业的发展集聚；优化调整新增用地需求的空间配置布局，优化现状存量建设用地（产业用地、城镇生活用地）的承载内涵；兼顾不同地区间土地开发利用的发展权益分配，兼顾城乡间土地开发与利用效益的分配，支撑新区区域统筹一体化均衡发展。

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