治理概念解析

张冲

摘 要：本文在梳理国内外著名学者有关治理涵义的基础上，进一步对全球治理与善治的概念作了阐释。国家治理是全球治理的重要组成部分，实现全球善治，依赖于各主权国家交织而成的关系之网，在这个网络中，每个成员形成了彼此不可或缺的相互依赖关系。

关键词：治理；全球治理；善治

一、治理的涵义

詹姆斯·罗西瑙作为治理理论的创始人之一，在对比治理与统治的异同基础上界定了治理，他认为，与统治不同的是，治理的内涵更为丰富，它既包括政府机制方面的内容，同时也包括非正式、非政府机制方面的内容，并且随着治理范围的逐渐扩大，各种不同的个体和组织能够凭借这些机制满足各自的需要并实现各自的目标和愿望。

俞可平则认为，治理是在一定的范围内运用权威确立和维护秩序以便满足人们的需要，治理的目标就是为了在各种不同的制度关系中运用权力去指引、约束和规范人们的各种活动，进而实现社会公共利益的最大化，当然也会兼顾实现个体的自我利益。

二、全球治理

对于全球治理，我们可以从如下方面来具体认识。

第一，全球治理的主体不再局限于各主权国家。其范围已经进一步扩展到了国际组织、非政府组织等行为体，形成了多元主体共治的局面。

第二，全球治理已经跨越了传统领土政治的范畴。领土是民族国家的本质属性，领土政治历来都是受到普遍认同的国际政治形态，它代表着治理的合法性以及权威的有效性，而且仅仅适用于一国疆域范围之内，传统国际政治尽管也会试图处理一国领土范围以外的政治事务，但终究还是以领土政治为基础，因此，传统意义上的国际组织对国际公共事务的管理权始终都非常有限。全球治理的兴起则冲破了领土政治的藩篱，与之相应的现象则是非领土政治方兴未艾，集中表现为非国家行为体大量涌现以及跨国活动与日俱增。

第三，全球治理在方式上从等级性、强制性管理转向自愿性、协商性、平等性和网络化管理。全球治理从权力的属性和运行上都明显不同于传统的国家管理。传统的国家管理，以强制力和法律为保障，通过决策和立法，辅以暴力去实现对社会公共事务的管理。这种权力运行体制突出了国家的政治权威，强调自上而下的单向度权力运行机制。全球治理则是一种新型的权力运作机制，首先表现出行为主体在地位上的平等性。全球治理倡导多元化的主体共同参与全球事务，包括众多的利益相关者，这些主体不分大小强弱。国家在当前的全球治理中可能仍然扮演着主导者的角色，但它只是各种行为体之一，并无绝对的强制命令权。在不同的问题领域，不同的行为体具有各自独特的优势，拥有与其身份相应的发言权。其次就是治理方式的协商性。由于各种行为主体在全球治理中地位是平等的，权力具有多元性的向度，因此参与治理的行为主体之间只能通过对话、协商与合作的方式实现对公共事务的管理。又次，管理的自愿性，既包括行为体自愿参与管理，又包括行为体自愿服从公共权威。全球治理不再仅仅依靠国家，也离不开非国家行为体的主动参与。另外，实现公共事务的有效管理，也离不开公民的广泛认同，尽管制度上的强制是必要的治理手段之一，但在效果上终究不同于以共识与认同为基础的管理，因为全球治理内含自觉的责任和义务观念，由此使其与传统的权力政治区别开来。最后就是管理的网络化，全球治理是全球化的产物，当今世界各国联系日益密切，相互依存，导致各种问题不再直线式地产生和发展，社会结构表现出高度复杂的网络化特征，由此要求对公共事务的治理方式进行相应的调整与变革。

第四，全球治理所要求的政治权威已经明显不同于传统意义上的国家权威。固然，管理人类公共事务需要权威，全球治理概莫能外，它实际上也是一种权威的变体，是一种特殊的权威，因为这种权威的形成及其合法性已经不能用主权国家的正统民主理论进行解释了，它是不同行为主体展开协商、对话、与合作的产物。但有一点需要注意，即：全球治理拓展了政治权威的边界，同时也没有否定国家权威的存在。

三、善治

“治理”本身并不是目的，毕竟我们不是为了“治理”而“治理”。“治理”的终极目的是为了确立一种能让各方接受和满意的秩序，进而使各方的利益都能得到最大程度的实现，亦即“善治”。“善治”的本质特征就是不同行为主体对公共事务合作管理，是一种不同于传统管理的高级形态，是治理者之间及其与被治理事务之间一种最佳的关系状态。我們完全赞同俞可平教授对“善治”几个要素的总结，即善治的核心意涵包括。

第一，合法性。它是社会秩序和权威受到主动认可与接受的状态。然而，它与具体的法律规范并无必然的联系，合乎法律的东西并不当然会有广义政治上的合法性，只有那些被一定范围内的社会成员积极主动认可和接受的秩序和权威，才具有政治上的合法性。因此，善治要求治理主体最大限度地化解相互之间的利益分歧，以便使治理活动得到所有社会成员最大限度的认同。

第二，法治。从形式上讲，法律制度是治理的最高准则，任何社会成员都不能凌驾于制度至上，“法律面前人人平等”是一条铁律。法治表面上是要规范社会成员的行为，处理公共事务，确立和维护正常的社会秩序；但其终极目的是保护社会成员的自由、平等以及其他基本权利。法治是善治的基本保障，没有完备的制度体系，缺少对制度的充分尊重，社会良好秩序的形成就无可能，善治就无从谈起。

第三，透明性。是指政治信息的公开性。每个社会成员都有权获得与自身利益相关的政治信息，包括与决策、立法以及具体政策和制度相关的信息。透明性要求通过各种渠道将这些政治信息及时告知于社会成员，以便社会成员能够有效参与公共事务的治理以及对治理活动本身进行有效的监督。

第四，责任性。是指社会成员应当对自身的行为负责。每个成员在社会中都会扮演特定的角色，具有一定的地位和身份，其利益的实现都是相互的，因此，社会成员主动履行相应的责任，是维系人类社会存在和发展的基本前提。在国际社会中，主权国家作为行为体也要承担一定的国际责任，惟其如此，国际社会才能保持安定、和平与发展。