新时代在推进共享发展中促进社会保障制度建设

摘 要：新时代的社会保障制度建设，必须认真贯彻落实党的十九大报告及其确立的新思想、基本方略与总体部署。党的十九大报告指出，新时代中国特色社会主义思想，必须坚持以人民为中心的发展思想，始终把人民利益摆在至高无上的地位，提到发展不平衡就是共享性不足的问题，特别强调打造共建共治共享的社会治理格局的要求，致力于解决社会保障工作中共享性不够、受益不平衡问题。要求在保障主体、保障制度、保障方式等方面有所创新，促进民生升级，提供公平、长效的社会保障机制，从而更好地适应共享发展的要求，切实增进人民的福祉。

关键词：党的十九大；共享发展；社会保障制度

十九大报告指出，着力使全体人民在共建共享发展中有更多获得感，这是对以人民为中心的发展思想的最好诠释，也是社会保障制度建设的根本依据。建立健全更加公平、更可持续的社会保障制度，成为共享发展的重要内容。改革发展是动态的，民生诉求也是动态的，随着人民需求的不断提高，民生升级成为我国民生事业新的发展目标，即新时期的民生目标将不再是传统单一的收入增长指标，而是更具综合意义的生活品质指标和全民获得感的增强，这就意味着社会保障不是停留在低水平、低层次上的保障，而需要建立更加公平更可持续的社会保障制度，使社会保障事业逐步向全面。

一、新时代共享发展理念下社会保障制度建设的现实要求

1.共享发展为新时代我国社会保障事业改革提供科学理论指导

共享发展理念是马克思主义发展的一个新成果，为新时代我国社会保障事业改革提供科学理论指导。共享发展理念的核心是坚持以人为本，致力于解决我国发展中共享性不够、受益不平衡问题，彰显了中国化、当代化、大众化的马克思主义发展观。共享发展理念下的社会保障制度可以优化资源配置、促进公平、保底民生，保障国家长治久安，准确的诠释了在新时期“发展为了人民”这个根本性的问题，是指导社会保障事业发展的基础理论。

理论的成熟，才能产生成熟的制度。共享发展理念不是凭空产生的，而是源自对发展实践的总结、反思和超越，是在实践基础之上提炼出的成熟的理论。从理论层面上讲，共享发展作为指导性理念不是停留在低水平、低层次上的保障，而是逐步向全面、高层次推进的螺旋式持续发展，是与我国当前社会保障制度相适应的，具有较强的动态性，可以根据社会保障中出现的新问题进行及时的调整，为社会保障制度的成熟奠定了基础。

2.新时代我国社会保障事业的发展为推进人民共享提供坚实制度保障

党的十八届五中全会明确提出，坚持共享发展，必须作出更有效的制度安排，依靠制度的优化与保障来使全体人民在共建共享发展中有更多获得感。社会保障是关乎基本民生福祉重大制度安排，“共享”不是一个抽象的概念，而是实实在在地体现在衣食住行、生存发展等各个民生领域，而民生问题的解决需要在具体实践中付诸有效行动，需要有效的制度安排作为坚实后盾。中国的社会保障制度不仅事实上为全民共享国家发展成果提供了基本途径，而且客观上已经成为全民共享国家发展成果的基本制度保证，也是带给人民群众获得感最强烈、最实惠的重大制度安排。

有效稳定的的社會保障制度，是落实共享发展理念的坚实后盾。共享发展理念要落地生根，就必须有制度推进，在具体的实践中检验发展理念的实效。有效稳定的制度彰显的是制度的权威，在权威的社会保障制度的引领和推动下共享发展理念才有力度，以制度的权威保障和巩固发展成果人民共享，才能在共享共建的过程中最大化地发挥引导、制约、规范作用，才能让人民共享发展的理念落地生根。

3.新时代社会保障制度建设是共享发展的的重要内容

加快健全社会保障体系，建设长效稳定的社会保障制度，是党的十九大着重强调“打造共建共治共享的社会治理格局”的一项重要任务，也是共享发展的重要内容。共享发展的目标之一是共同进入小康社会，而全面建成小康社会需要社会保障制度补齐短板，兜底民生，使更多的公共资源向基层延伸、向农村覆盖、向弱势群体倾斜，使改革发展成果惠及全体人民。共享发展要求坚持公平正义、缩小收入差距、化解社会矛盾。社会保障制度坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，解决城乡居民的民生需求，让公平正义得以彰显，让全体人民共享改革发展成果。

二、新时代我国社会保障事业发展面临的主要问题

1.社会保障主体间责任分担机制不合理

我国的社会保障体系中虽然已经确立了政府、企业、非政府组织、个人四方责任共担的原则，但是在具体的划分上却模糊不清。

（1）政府主体责任缺失，社会保障力度不够。在社会保障具体运行过程中，政府具有不可替代的主体责任，但是，政府不是全能的，其他的社会保障主体应共同参与其中。政府在某些项目上越位承担了过多的任务，增加了沉重的负担，致使在有限的精力下本该由政府承担的责任却没有很好的落实，主要表现在监管上责任的缺失。例如，对于养老保险的冒领、逃避参保、对医疗保险的基金侵蚀、对社会保障基金的违规挪用等缺乏有效的约束和监管，对医疗服务机构行为过分市场化的纵容，导致社会保障的“马太效应”等。

（2）企业责任意识淡漠，社会保障动力不足。企业的社会责任意识淡漠，逃避履行社会保险义务的情况逐渐增多。例如，关于企业年金问题已经推行多年，作为养老保险金的重要补充部分，根据《国务院办公厅关于印发机关事业单位职业年金办法的通知》，已经规定了企业年金条件，建立了集体协商机制，但是目前为止，企业积极参与、主动缴纳的热情不高。

（3）社会组织发育不良，难以承担社会保障责任。传统社会中，非政府组织在我国的发展空间受到挤压，改革开放以后，这种“大政府、小社会”的环境逐渐改善，但是，我国社会组织起步较晚，很多是在政府的扶持之下发展，甚至有些直接内生与政府，与政府有着千丝万缕的关系，造成非政府组织的先天不足。这种不足，不利于社会保障责任的分担，影响其应该承担的社会保障责任的落实；也阻碍了政府向其分权，造成社会保障中政府大包大揽、责任分担的越位等。

（4）个人责任意识淡薄，社会保障责任弱化。政府和企业统包的社会保障运行机制中，主要强调的是国家和用人单位的责任，个人的责任被弱化。这样的做法，不仅加重了国家的财政负担，而且还使个人长期依赖政府而淡化自身相应的社保义务，个人承担社会共同责任的道德观不足。

2.社会保障制度条块分割，碎片化问题突出

我国社会保障制度的设计路径为“自下而上，由点及面”，这样的设计虽然能使社会保障渐进性推进和展开，但是也不可避免的产生保障制度中各项制度衔接不畅，条块分割、碎片化等问题，从而带来了城乡之间、区域之间、群体之间社会保障制度的不平衡。例如，不同区域间的社会保障水平差距悬殊，同一区域内社会保障制度设计多轨制的情形下，农村、城市新移民等社会保障水平低，无法正常享受城镇常住人口享受的教育、就业、医疗等基本公共服务。

3.社会保障制度建设公平性回应有待加强

（1）企业与机关事业单位的社会保障待遇不公平。企业与机关事业单位分别实行不同的社会保险制度，其社会保障待遇具有较大差异。以养老保险为例，机关事业单位退休人员的养老保险待遇明显优于企业。

（2）城乡之间社会保障待遇不公平。受城乡二元分割体制的影响，城镇居民和农村居民享有的社会保障待遇也有明显的差异，突出表现在城镇居民享有的社会保障待遇显著优于农村居民的社会保障待遇。从养老保险待遇来看，城镇老年人口与农村老年人口的养老金待遇差距过大。例如，城镇老年人口与农村老年人口的养老金待遇差距过大。如表1所示，农村居民参保的新型农村社会养老保险所提供的养老金中位数为720元/年，占到家庭人均支出比例中位数的21%，仅占企业职工基本养老金中位数的4%。这一数据说明新型农村社会养老保险发放的养老金平均只能支付一个人生活费用的21%，甚至某些地区农民领取的养老金水平低于该地区的最低生活保障标准，而城镇企业职工、政府或事业单位的养老金平均可以支付2个人的生活费用。

表1 60岁以上老年人领取养老金情况

养老保险种类 养老金中位数（元/年） 占人均支出的比例中位数（%）

新型农村社会养老保险 720 21.0

城镇及其他居民养老保险 1200 38.7

企业职工基本养老保险 18000 192.9

政府或事业机构的养老保险 24000 242.2

资料来源：北京大学国家发展研究院：《中国人口老龄化的挑战：中国健康与养老追踪调查全国基线报告》

4.传统的保障方式影响我国社会保障的可持续发展

长期生活在计划经济体制下，国民已经形成了传统的惯性思维方式，助长了依赖和附属的思想和生活模式，尽管社会转型体制转轨，国家政府的一些政策措施仍然存在“大包大揽”、“一刀切”的统筹行政管理模式，地区发展的不平衡、反差性和负面影响，在很大程度上损害了市场机制的调节作用，不利于个人自我保障和社会组织保障的运行和发展。

三、新时代在推进共享发展中促进社会保障公平可持续发展

1.以共建为前提和基础，实现社会保障主体间责任合理分担

党的十九大报告指出，坚持以人民为中心的发展思想，就要打造共建共治共享的社会治理格局的要求，致力于解决社会保障工作中共享性不够、受益不平衡问题，这就要求实现社会保障主体间责任合理分担。

（1）政府在社会保障中角色定位应变“包办”为“主导”。政府的财力、精力有限，面对繁杂庞大的社会保障事业难以面面俱到，即政府在社会保障中是不能也负不了无限责任的，只能负有限责任。政府应突出重点，集中财力做好基本养老、基本医疗等基本民生工作，以及改善民生的急需项目，为社会保障兜底。另外要做好对社会保障事业的进行综合规划、统一管理以及统一协调，在建设社会保障事业中发挥主导作用。

（2）加强非政府组织自身建设，确保社会保障转移责任“接得好”。非政府组织，对补充社会保障体系有巨大的潜力，其能与社会成员亲密接触和联系，更加灵活方便地了解保障主体的保障诉求并及时提供服务。第一，政府要转变职能，下放权力，把社会保障工作中适合通过市场和社会提供的公共服务交给社会组织去承担，进而壮大社会组织，激活市场和社会的活力。第二，加强非政府组织自身建设，确保社会保障转移职能的可靠承接者。一是非政府组织要加强自身建设，提高服务能力，提升服务效率和质量。二是要改革非政府组织管理制度，改革登记制度，降低进入门槛，激发社会组织活力。三是加快实施政社分开，积极稳妥推进行业协会商会在机构、职能、资产、财务、人员等方面与行政机关脱钩。同时加强事中事后监管和服务工作，有效增强社会组织内在活力，发挥在社会保障事业建设中的的主体作用。

（3）企业强化责任意识，主动承担社会保障责任。企业的社会保障责任是企业社会责任的重要组成部分，责任份额应与与企业发展状况、经济实力直接相关，并且随着企业的不断成熟而逐步扩展，即处于不同发展阶段的企业应承担与其实力实力相吻合的社会责任。

（4）在社会保障制度的实施中，个人责任是不可或缺的。个人作为社会保障的最终受益人，理应承担相应的责任。在社会保障体系中基本责任应该在个人，这种个人责任通过向政府纳税、向社会保险机构缴费等方式来实现。

2.实施更有效的制度安排，提升社会保障制度的公平性

（1）社會保障程度与质量取决于制度实施中公平正义的实现程度。公平是社会保障的使命和目标，决定了社会保障程度与质量。党的十九大报告在深刻分析了社会主要矛盾的转化中准确把握了人民群众对公平正义的期待，社会保障制度只有在实施中坚守公平正义，才能更加切合人民所需，才能真正为百姓切身利益的“托底”。

（2）社会保障程度与质量取决于制度设计的实效性。社会保障制度发挥实效才能加切合人民所需，才能有效而长远。制度者设计要善于深入实际、深入基层进行调查研究，能够多层次、多渠道的听取民意，掌握全面、系统、真实的第一手信息，为制度设计积累有价值的材料，建立科学合理、具体实在、切实可行的制度。

3.实现社会保障基本制度定型，健全可持续发展的体制机制

（1）动态中准确研判民生诉求的现实问题，促进社会保障基本制度的定型。社会保障制度是立足于解决公众的现实民生诉求而制定， 保障制度的有效性取决于对新时期民生诉求的现实问题准确研判。改革发展是动态的，民生诉求也是动态的，不同的阶段民生诉求的侧重有所不同，只有不断顺应民之所需、民之所盼，在动态中准确研判，才能制定出现实有效的保障制度，促进社会保障基本制度的定型。

（2）建立良性运行机制，促进长效稳定社会保障制度的建立。第一，健全社会保障的法律和法规。社会保障制度的长效稳定，离不开法律法规的保障，健全社会保障的法律和法规，让各项社会保障制度依法运行，可以有效地增强制度的严肃性和稳定性。第二，探索建立社会保障大部门体制，整合的社会保障管理机构。社会保障管理机构的整合可以从总体上和宏观角度统筹社会保障工作，使社会保障统一管理和协调发展，确保社会保障重大问题的有效解决，是社会保障持续发展的关键。

4.抓住社会保障事业的主要任务，实施重点领域民生工程

（1）以完善综合性救助体系为切入点。当前，我国社会救助制度已经实现了整体转型，实现了从单项救助到综合救助的扩展，但综合性社会救助体系还需进一步完善。要的坚持人人参与、人人共享的发展理念，坚持公平与效率并重的基本原则，以最低生活保障制度为核心，建立惠及绝大多数民众的综合性的社会救助体系。

（2）以收入分配制度改革为突破口。当前收入分配制度改革被列为重点民生工程，是发展我国社会保障事业的主要任务，彰显了共建共治共享的治理理念。党的十八届五中全会提出要建立更加公平、更可持续的社会保障制度，以深化收入分配改革作为突破口。党的十九大进一步指出我国社会保障事业的发展，仍需深化收入分配制度改革，坚持在经济增长的同时实现居民收入同步增长、在劳动生产率提高的同时实现劳动报酬同步提高。收入分配合理有序的发展， 有利于缩小贫富差距；有利于缓解社会发展不平衡的矛盾；有利于推进社会保障均等化发展，从根本上解决社会保障难题最终实现社会保障整体发展水平的提高。

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作者简介：

邵茹花（1981--）女，山东聊城人，中共聊城市委党校行政管理教研室副主任，副教授，研究方向：公共管理，政治学。