杭州城市公共安全治理研究

王磊 单勇 高泠 刘斐

【摘要】G20峰会的召开，为杭州创造了一次千载难逢的机遇。2016年7月，杭州市委会议审议通过了《中共杭州市委关于全面提升杭州城市国际化水平的若干意见》，分阶段提出了杭州市的“国际化”目标：提出着力打造具有全球影响力的“互联网+”创新创业中心、国际会议目的地城市、国际重要的旅游休闲中心、东方文化国际交流重要城市，这些建设世界名城的个性特色无疑对城市公共安全治理提出了更高要求。本文汇总研究国内外城市公共安全治理现状，并针对存在的问题进行分析，从而力争在政策和技术层面上提出合理建议。

【关键词】国际名城；公共安全治理

近年来国内外公共安全领域事故频频，公共安全事件的发生除了量化的负面指标（损失）外，还会对人民心理产生消极影响，进而影响旅游和各项社会经济生活，甚至会导致社会动荡。随着杭州建设国际名城的目标的提出，国际交通设施、场馆设施、教育设施、医疗设施、宜居环境、营商环境、语言环境、宣傳环境等重大建设计划开始推进实施，随之而来的密集人流，错综复杂的环境，必将对杭州公共安全治理形成严峻考验。

一、公共安全治理国外经验及我国的现状

美、德、加、日等国家在城市基础建设及安全治理方面有丰富的实践经验，尽管国情各不相同，仍对我国加强城市建设和公共安全管理具有宝贵的借鉴意义。

美国通过立法保障城市基础设施建设。上世纪九十年代美国重要基础设施保护研究会指出：“这个国家是如此的依赖于我们的基础设施，以至于我们不得不通过国家安全的角度来看待这个问题”；1998年，美国第63号总统令成立基础设施保护办公室；“9·11”事件后，美国国土安全部颁布了《国土安全法》规定政府部门的职能，2006年，国土安全部颁布《国家基础设施保护计划》，指导政府及各部门的具体做法。

德国在城市规划建设方面强调科学性和合理性。城市基础设计规划高于实际要求，为居民提供舒适环境的同时使公共安全获得有力保障。重大基础设施建设规划采取“公众多方参与→规划设计→公众参与审核→主管部门依法审查”的三结合方式，实行严格的论证和审批程序，保障公共设施的建设更加安全、科学。

日本的基础设施建设将市场经济与现代科学管理相结合，利用市场机制实现投资多元化，并在建设过程中注重环保和防灾，理念具有前瞻性。以“大交通”理念构建的城市交通格局，增强了城市的安全功能。

我国的公共安全体系尚未健全，目前处于应急管理阶段，应对公共安全问题和社会风险的能力不够，主要体现在三个方面：第一，公民的安全意识不够，缺乏逃生、自救能力以及逃生技巧，遇到突发事件难以应对。第二，目前安全管理事务主要针对应急处置和事后恢复，对于如何预防和化解危机、建立科学评价体系，重视程度不高。第三，灾害救援力量分属不同部门，各负其责，缺乏联动，造成严重的资源浪费。

我国应急管理取得了相当的发展，具备了自身的框架内容。然而应急管理无论在理论还是实践方面，都存在自身的局限性。随着公共安全事态的发展，应急管理必将走向公共安全管理。公共安全管理必须处理好四类灾害：自然灾害，事故灾害，突发公共卫生事件及突发社会安全事件。

城市公共安全应急管理体系的建设，一方面，应以国家相关法律法规和应急救援预案总体要求为指导原则，另一方面，要结合城市建设自身的特点。总之，城市公共安全应急管理体系要突出系统性、统一性、预警性和科技性。

二、基于GIS技术的公共安全平台建设及杭州现状

GIS（地理信息系统）是城市公共安全保障的基础，是地理科学、计算机和信息技术发展的共同产物，以地理空间数据为基础，在硬件和软件环境支持下对空间和动态信息进行模拟和显示，以实现在安全保障各阶段的功能。GIS是管理平台的基础信息来源，但随着近年来形式的复杂化及对响应速度要求提高，对GIS提出了新要求：对硬件要素、软件要素的更新加快，与其他数据库联动共享更紧密。

GIS与城市应急救援联动系统（UERS），以GIS为平台，融合互联网与现代通信技术、全球定位/卫星导航（GPS/GNSS）技术，已成为国内外解决城市公共安全和紧急救助的主要措施之一。将GIS与现有的接警中心和处警平台（指110，119，120，122等）联合以实现快速响应。如：气象灾害的预报与群众疏散，异地病人急救通道开辟，重大刑事案件的联合侦破等都突显出对“大数据”，“多部门紧密协作”的高要求，对网络、视频监控设备的硬件要求也进一步提高。

国外发达国家在GIS应用于城市安全运行保障方面投入较大，公共安全科技发展达到较高水平，如美国的FEMIS系统，德国的SMART系统，日本的防灾支援系统等，均是以GIS为基础将城市运行管理、防灾规划指导、突发事件应急救援及指挥决策等综合为一体。

杨希等人在2018年对杭州的安全现状做了调研，结果显示：杭州市民对所居住城市安全状况总体满意。群众对于与政府互动，获取警方援助及公共安全反应等方面有更高要求。目前市内公共安全宣传力度不够，群众安全知识储备欠缺，群众虽有安全意识但是应急自救能力明显不足。结合城市特点，杭州应参照智慧城市理念规划发展。智慧城市是城市信息化发展的阶段演进，是相对平安城市、数字城市而言，城市信息化发展的高级阶段。应用互联网、云计算、移动互联网等新一代信息技术，充分整合城市资源，从而进一步科学、智能地服务于城市公共安全管理。

三、建设国际化名城背景下城市公共安全治理的新举措

（一）转变政府职能加快安全发展，探索安全管理新模式

习近平总书记强调，要牢固树立安全发展理念，自觉把维护公共安全放在最广大人民根本利益中来认识，扎实做好公共安全工作。自1985年我党提出转变政府职能的要求，几乎每次党的全会和每届政府都对转变政府职能提出新要求。正是通过转变政府职能，推动了安全发展实践；而在实践过程中，也促进了政府职能的转变。当前转变政府职能面临一系列挑战，如安全治理的主体关系需要进一步理顺，危害公共安全的因素需要政府推动等。这就要求我们推出一些措施：第一，有序简政放权，厘清公共安全治理体系主体责任；第二，完善宏观调控体系，加强安全发展规章制度的制定和实施，运用经济、法律手段并辅之必要的行政手段以引导和健全公共安全体系；第三，依法严格市场监管，把重点放在人民群众反映强烈、对公共安全可能造成危害的领域上，为公平竞争营造安全发展环境；第四，发挥好政府治理的基础作用，加强公共安全各领域的治理体系和能力建设，形成全民共享的安全发展局面；第五，更好地发挥政府主导作用，提供充裕的安全产品，优质高效的公共安全服务。

（二）大数据时代下城市公共安全治理的新举措

GIS在广泛应用的同时，也存在一定的限制。第一，数据来源广泛，但质量不高。数据来源格式不一，年代不同，精度不够，是GIS应用的“瓶颈”；第二，软件功能不齐全，开发功能有限。GIS的应用停留在查询、浏览等初级水平，对于进一步的系统配置、提供决策支持的要求有一定距离。第三，标准规范不统一，数据共享程度低。

随着互联网技术的发展及大数据时代的来临，杭州作为国内乃至国际互联网发展的先驱，有能力为公共安全发展提供强有力的支持。在政府统一协调和支持下，推动公共安全体系的技术发展：第一，建设统一数据库，规范数据来源。在硬件上，参照“智慧城市”标准部署各种设备，最大限度提供原始数据；第二，借助知名企业的技术优势开发软件，提高兼容性，接入分析、接警处置、气象预报等系统，打通软件上的壁垒；第三，通过相关部门统一标准并共享实时数据，为及时决策提供参考，发挥大数据的优势。城市公共安全数据与物联网、云计算、移动互联网、GIS、网络化、监测预警等紧密结合，可为城市公共安全提供全方位、全过程的数据和应用支持。

（三）城市安全社区的建设及公民防范意识的提升

目前国际上对安全社区还没有确切的定义，安全社区可理解为已建立一套组织机构和程序，社会志愿者组织、企业和个人共同参与伤害预防和安全促进工作，持续改进地实现安全健康目标的社区。安全社区建设最先在北欧的瑞典和挪威推行，其后扩展至美洲、亚洲及澳洲等地。杭州具备各种大型赛事和会议的举办经验，同时发挥技术优势，推进安全社区建设、提升公民防范意识，可以从以下几个方面着手：第一，结合世界卫生组织安全社区标准，政府有关部门制定适合国情的安全社区建设标准和考核管理办法，将安全社区建设与其他工作有机结合起来。第二，加强对重大事故预防控制研究的同时，加强对家居安全、公共场所安全、农业生产安全和老年人安全等问题的研究。第三，将安全社区建设作为公共安全和各类事故预防控制体系的基石。第四，按照分批试点、总结经验、逐步推广的原则进行建设，并寻求国家组织、政府机构以及有经验管理者的共同参与。第五，加强社区信息化建设，加强公共安全教育培训，提高居民安全理念，共同推动安全社区建设。

综上所述，将杭州建设为国际知名的大都市，公共安全建设是前提和保障。要充分借助现有资源，总结借鉴经验，加快转变政府职能，发挥政府的统筹协调能力及各部门资源优势，共同为推进安全社区建设、城市公共安全建设提供制度保障、技术支持和快速联动体制。

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作者简介：王磊（1983.01—），男，汉族，山西太原人，碩士，讲师，研究方向：高校教育管理等研究。