浅析公立医院基建项目代建制下内部审计的风险和应对措施

叶枝梅

[摘要] 随着国家医改政策的不断深入，为改善公立医院的就诊环境，公立医院建设资金规模逐年增加。目前，公立医院为有效控制医院基建工程项目的资金成本，保证基建工程项目的合法合规，引进了代建制管理。医院内部审计需要发挥监督评价职能，对基建项目实施全过程跟踪审计。该文针对内部审计实际工作中出现的审计风险和防范措施方法进行探讨。

[关键词] 代建管理；审计风险；防范控制

[中图分类号] R19 [文献标识码] A [文章编号] 1672-5654（2018）07（c）-0036-02

一直以来，公立医院基本建设项目的管理都是沿袭传统管理模式，由该院组建的基建科作为项目业主，直接负责基建项目管理工作。随着公立医院改扩建规模的扩大，政府投资的逐步增加，工程投资额达到一定规模以上时，基建科管理经验不足，弊端越来越明显。因此将工程建设项目委托给专业的工程项目管理单位代为管理就很有必要。目前越来越多公立医院选择这种代建制管理模式，然而这种新模式下也必然会出现新的风险，此时内部审计除了对原有风险需加强监督，还要对新的代建模式下容易出现风险的环节采取针对性的审计监督措施，才能更有效地防范风险。该研究结合在公立医院代建模式下实际内审工作中发现的一些审计风险，整理出一些应对风险的措施和方法，与大家探讨。

1 公立医院基建项目代建制下应关注的风险提示

1.1 公立医院基建项目代建制的法律风险

①公立医院引进代建制，专业的人干专业的事，但代建制缺乏相关法律法规的保护和约束。目前虽然全国大部分地区都颁布了有关代建制的管理规定，但国家没有相对统一的代建制管理办法，在代建项目实施过程中，代建管理费的收费标准、代建工程资金的支付等等没有法定依据，代建合同作为监督、考核、评价代建活动和对代建单位进行奖惩的依据，责权利不明确，条款约定模糊。代建存在诸多法律问题的现实状况给内部审计带来审计风险。

②在代建合同中赋予代建单位权利在实际工作中却往往难以落实，代建单位在办理规划、土地、环保、消防等事宜过程中仍需医院出面协调方能办成，这在一定程度下影响了代建单位积极主动性。

③我国建筑行业整体项目的管理水平不高，风险控制意识薄弱，工程项目领域腐败案件层出不穷。代建单位参与基本建设项目时如果法律意识淡薄，知法犯法，会给公立医院带来灾难性的后果。

1.2 公立医院基建项目代建制的管理风险

①目前公立医院的代建单位大都不是在项目规划前期进入，出于公立医院自身利益，在对代建单位的管理上设置了重重防范措施，基建账户没有移交给代建单位、参与招投标，合同的签订、请款需要经过医院各个部门的审批等等，公立医院与代建单位审批流程和管理标准不一致也会产生矛盾。代建单位因代建费用偏低，为节约成本，委派人员数量少，经验不足，没有真正实现质量、投资、工期三大控制作用，不能承担起建设过程中不当行为的风险和责任。

②因大多数公立医院无招投标资质，基本建设工程招投标由招标代理机构组织，为了自身利益，有些无良招标代理采取种种方式规避招标，虚假招标，甚至与投标人、代建勾结串通，招标文件编制不规范，评标办法有针对性，标底不准确，项目被肢解，非法分包，投标人资质不符等，使招投标形同虚设，缺乏公平性。

③代建单位、监理单位、施工单位和公立医院各方当事人都以合同的方式联系在一起，由于建筑市场的不健康发展，施工合同的不规范造成合同形同虚设，起不到约束作用，為增加工程造价虚假签证，为达到虚增利润不配合审计，监理单位因各种原因质量把关不到位，种种行为给项目的正常运行造成极大的困难，使医院投资蒙受巨大损失。

④公立医院因内审人员不足且缺乏工程审计经验，往往聘请社会中介机构对建设项目进行全过程跟踪审计，有些中介机构因各种原因被施工单位利用，泄露审计信息，甚至与代建单位联手骗取医院建设资金，不到工地现场，不核实工程量，不对隐蔽工程当场确认，审计人员责任心缺失导致审计基础资料失真，形成工程造价控制风险。

1.3 公立医院基建项目代建制的内部控制风险

完善的内部控制建设是公立医院基本建设项目的核心，医院内部虽有纪委监察、内部审计、财务等部门专门监管，代建制下基建科也成为实际上的监督部门，甚至还有职工代表大会、群众监督、媒体舆论、社会监督等等，但由于基建审计的特殊性和专业性，监督中监督部门多，各部门协调也存在风险，这种各部门之间的协调风险。主要表现在本单位基建科、审计科，因制度流程、审计标准不一致，存在差异造成的审计风险；外审机构与代建单位、施工单位、监理单位等在因业务水平、专业标准不一致形成的外部风险。内部控制不完善，缺乏应有的管控，会导致内部控制风险加大。

2 公立医院代建模式下内部审计风险的防范与控制

2.1 以招投标方式确定代建单位

实行代建管理的项目，应通过招标方式选择与代建工程规模、特点相适应资质的代建单位，与代建单位订立明确参建各方权利义务的代建合同，防止扯皮、推诿、越权违约干预对方的权利，依约履行各自的义务。公立医院并不精通工程相关的法律、法规，合同关键条款一般由对方事先拟定，要阻止先入为主的现象，可以通过招标选择工程类法律顾问。

实施代建制方式包括全过程代建和阶段性代建两种方式。全过程代建由代建单位参与前期策划，对代建过程的管理步骤、质量控制、资金控制、工期控制等拟定具体的方案，并在过程中严格执行，利用代建专业优势，可以做到心中有数，有条不紊，十分有利于控制项目开发概算超估算、预算超预算、决算超估算的“三超”现象。

代建制下公立医院内部审计应明确审计的主体对象应该是公立医院本身，代建单位、施工方等则应为审计的延伸单位，施工合同订立应考虑三方合同，由原来双方合同的权利义务增加代建方的权利义务，明确代建的权利和责任。

2.2 为代建项目建立项目协调小组

理顺公立医院内部各方监督流程，建立代建项目协调小组，由基建科牵头，协调代建单位与施工单位、医院内部各部门之间出现的问题，并负责内部流程的实施。内部审计人员需对代建项目进行全过程跟踪审计，发挥内部监督的功能。

2.3 强化基建制度建设，严把代建项目程序关口

管理制度的健全和强有力执行是控制风险、预防舞弊的重要前提。该院根据南京市卫生计生委制定的《南京市卫计委基建管理制度》结合以往经验制定了该院基建管理制度，如工程招标制度、合同管理制度、造价控制制度、资金管理制度、设备、材料采购制度等。内部审计在此基础上，针对公立医院基建项目内部控制各阶段的主要风险制定了一系列防范措施。

2.3.1 招标阶段 审查招标文件内容的完整性，评标定标的公平公正性，招标程序合法合规性。对代建项目招标前作为编标基础的施工图、工程量清单、招标文件及标底进行审核检查，审核投标单位资质及施工人员特别是项目经理、技术负责人、安全负责人等的资质是否符合招标文件要求，及时发现招标中的违规行为并责其整改。

2.3.2 合同签订及管理阶段 代建单位根据招标结果与施工单位拟定初步合同，基建科审核后，经分管领导签字后送内审部门，内审部门会同基建法律顾问对合同条款进行修订，完善合同内容，明确三方权利义务，特别是对隐蔽工程验收、工程进度款支付等的表述清晰，防止出现模棱两可的地方。施工过程严格按合同进度管理。

2.3.3 造价控制与款项支付阶段 在聘请合格的社会审计咨询机构协助下，进行全过程跟踪审计，发挥专业优势，材料和设备的价格管理，设计变更、签证审批，报审的工程进度款项等，通过事前预防、事中控制、事后监督有机结合，保证工程造价的真实合理。

2.3.4 竣工决算阶段 工程项目竣工后，竣工结算审计是工程造价控制的最后环节，做好工程建设过程中有关结算方面资料的归集和整理，需要项目各方参与者通力合作，落实和完善工程量的计量、计价依据、签证、会议纪要等结算资料、审核依据。只有从项目的各阶段、各环节进行把控，才能减少甚至杜绝工程造价中“三超”现象。

2.4 加强审计人员素质建设，降低公立医院基建项目审计风险

公立医院内审人员不足，为增强专业审计力量，往往聘用中介机构参与代建项目审计，缓解审计任务重与内审人員少经验不足的矛盾。但社会审计机构良莠不齐，为防止不良机构进入，需严格工程造价咨询机构的招标准入、审前培训、现场管理等环节，通过符合、考核等手段，加强对中介机构的监督管理，保证审计力量的同时保证审计质量，从而降低公立医院基建项目审计风险。

3 结语

公立医院应高度重视基建项目代建管理工作，建立完善的基建项目代建管理规章制度，重视内部审计人员的培训，提高内审人员的综合素质，把握好内部审计在基建代建审计的角色，与代建、施工、监理建立密切配合，准确掌握好内部审计参与的程度，发挥内审管理监督、审核的功能，建立一套科学合理的审计程序和工程审计质量保证体系，使医院基建工程审计逐步完善并步入程序化、规范化、制度化的轨道，降低代建项目审计风险，为医院建设节约资金保驾护航。

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（收稿日期：2018-04-25）