行权的创新

阿计

编者按

光阴似箭！转眼间，2013年3月启航的十二届全国人大及其常委会，抵达了五年任期的终点。

五年，在时间长河中只是短短的一瞬，但对于人大这一根本政治制度而言，却走过了不平凡的岁月。五年间，全国人大经过了成立60周年的历史节点，见证、践行着人民当家做主的光荣与梦想。五年间，人大肩负民主政治的重任，紧握人民赋予的权力，驰骋于深化改革、依法治国的疆场，在立法、监督等多个维度行权履职、砥砺前行、不断突进，献上了一份不负时代使命的成绩单，也为未来留下了意味深长的精神启示。

让宪法阳光照亮现实

“依法治国的核心是依宪治国，依法执政的关键是依宪执政”，对于宪法这一治国安邦总章程的深刻认识，已经成为上至高层、下至黎民的共识。然而，宪法并不仅仅是高远的价值宣示，更需要真实地融入国家的精神血脉，化为公民的生活方式。过去五年，十二届全国人大常委会以健全宪法实施和监督制度为指向的行权实践此起彼伏，宪法的阳光，以触手可及的力量，照亮了现实的大地。

其中极具标志性意义的事件是，2014年11月1日，全国人大常委会通过决定，将每年12月4日没立为国家宪法日。这是首次为国家根本大法量身打造纪念日，而将具体日期选为1982年宪法的制定日，既是向这部虽数度修改仍沿用至今的现行宪法致敬，更是为了激发国民的宪法意识，张扬社会的宪法精神，树立国家的宪法权威。自此，每年12月4日成为最为庄严神圣的公共节日，从学校课堂的宪法教育，到街头巷尾的宪法传播，不断上演着以宪法凝心聚力的社会生活场景，潜移默化地推动宪法走进大众心灵、化为社会信仰。

国家宪法日的没立，只是最近五年新设国家纪念日的一个缩影。在此之前，全国人大常委会已于2014年2月作出决定，分别将每年9月3日确定为中国人民抗日战争胜利纪念日、每年12月13日没立为南京大屠杀死难者国家公祭日。该年8月再次作出决定，将每年9月30日没立为烈士纪念日。凝聚着家国记忆、民族情怀的国家纪念日，以史无前例的节奏密集进入公共生活，既是国家价值观的集中宣示，也是人大行使宪法权力的鲜活样本。

当时间的脚步迈入2015年8月，就在中国人民抗日战争暨世界反法西斯战争胜利70周年前夕，全国人大常委会又激活宪法所赋予的“决定特赦”职权，以特赦部分服刑罪犯的一纸决定，重启已沉寂40年之久的特赦制度，践行人道主义精神的同时，也留下了依法治国、依宪行权的创新足印。

此前，另一项事关宪法尊严的制度创新已经成功完成。201 5年7月1日，全国人大常委会通过决定，正式确立了公职人员宪法宣誓制度。自此，上至国家高层官员、下至基层公职人员就职时作出守宪护宪的庄严承诺，成为政治生活的常态。这一制度化、公开化的公共仪式，既是宪法权威、主权在民的反复宣示，也将唤醒公职人员的宪法意识和责任担当，对其公职行为、政治伦理构成有力的约束。

五年来，经由全国人大常委会的立法行动，宪法所规定的两项国家重要制度也落地生根。2015年12月出台的国家勋章和国家荣誉称号法，填补了国家荣誉制度的立法空白，其所蕴含的促进价值认同、凝聚国民人心等立法价值，影响深远。2017年9月问世的国歌法，使国旗、国徽、国歌这三大国家标志达致立法健全，其所承载的激励爱国精神、培育国家观念等立法使命，意味深长。

及至2018年1月，全国人大常委会根据中共中央的修宪建议，正式启动了现行宪法的第五次修改，并决定将宪法修正案草案提交3月揭幕的十三届全国人大一次會议审议。于人大换届之际，修宪议程从收官之作转向开局之篇，看似偶然的时间巧合，发出的却是清晰的信号：让宪法阳光照亮现实的行权实践，仍将一路传递下去。

为改革开辟通途

深化改革、依法治国是当下中国最强劲的两大精神线索，这一时代语境也决定了，以法治手段为改革开辟通途，成为最近五年全国人大及其常委会最鲜明的行权特色之一。

十二届全国人大履新伊始最重大的行权成果，乃是2013年3月全国人代会通过的《国务院机构改革和职能转变方案》。与以往相比，此轮以“大部制”为标签的机构改革，不仅重新整合了诸多重量级政府部门，更同步贯穿着职能转变的理念革新，由此，从“全能型政府”向“服务型政府”转型的行政改革进程，驶入了快车道。

机构改革、职能转变的先声，直接引发了以行政审批制度改革为核心的序曲。此后五年间，为了给政府简政放权开辟合法性道路，全国人大常委会共启动了16次一揽子修法行动，打包修改的法律达95件次之多，以批量方式不断拆除不合时宜的行政管制栅栏。其中最为激荡的一幕是，2015年4月，全国人大常委会以4个“打包修法”决定和两个单独修法决定，对24部法律和1个有关法律问题的决定中的个别条款作出修改，创下了单次会议修法的最高纪录，更留下了高效推进改革的行权佳话。

继“大部制”机构改革之后，另一项更具震撼力的制度变革，也经由人大行权变为现实。2013年12月，全国人大常委会通过决定，明确废止《国务院关于劳动教养问题的决定》和《国务院关于劳动教养的补充规定》。持续近60年、深陷争议漩涡的劳教制度终于画上句号，尊重法治、保障人权的史册上，就此刻下了里程牌式的进步足印。

劳教制度终结之际，举国瞩目的生育政策改革之旅也进入了人大视野。同样是在2013年12月，全国人大常委会通过决议，同意启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策。两年后的2015年12月，全国人大常委会再次及时回应进一步完善生育政策的改革构想，以最快速度修改了人口与计划生育法， “全面二孩”生育新政正式落地，为国家的可持续发展奠定了坚实基石，也为无数公民的生育权利和家庭梦想扫清了制度障碍。

回望十二届全国人大常委会的五年历程，最具助力改革色彩的行权实践，莫过于秉持“重大改革于法有据”的法治原则，以授权方式为诸多试点改革颁发通行证。据统计，五年间，全国人大常委会共作出20项授权试点改革决定，数量之多、频率之密史无前例，已固定成为改革开路的标配模式。与此同时，授权试点改革的探角，也由最初的行政审批制度、农村土地制度、司法体制等改革领域，不断扩展至政治体制、金融体制、社保制度、军官制度、公务员制度等更为广阔、纵深的改革疆土。

以人大授权为改点改革打通合法性路径，既是程序正义底线的坚守，亦是审慎改革原则的彰显。而法治精神与实践理性的唇齿相依，也必然激发立法促进改革、改革反哺立法的互动效应，最终滋养出立法决策与改革决策相融合的硕果。

以司法改革领域为例，五年间，全国人大常委会先后5次对最高人民法院、最高人民检察院作出授权决定，分别划定部分地区，启动或延长刑事案件速裁程序、人民陪审员制度改革、公益诉讼、刑事案件认罪认罚从宽制度的试点。其中，检察机关提起公益诉讼的改革构想，已在试点期满后得到修法确认。此外，全国人大常委会2014年8月通过的一纸决定，为北京、上海、广州三地没立知识产权法院下发了“准生证”。2017年9月对法官法等8部法律的一揽子修改，催生了法律职业资格制度的升级版。与此同时，纳入一系列司法改革清单的人民法院组织法、人民检察院组织法、法官法、检察官法修法草案，亦已进入审议程序，累累司改硕果的立法固化，已经指日可待。

在诸多人大授权试点改革中，最具分量的当数国家监察体制改革。2016年12月，全国人大常委会通过授权决定，在北京、山西、浙江三地启动这一改革试点。2017年11月，全国人大常委会再次通过授权决定，将试点改革推开至全国各地。伴随着监察体制改革由区域性试点扩容至全国性实验，国家监察法草案也不断走向成熟，正式接受新一届全国人大的最后审议。肩负反腐使命和政改重任的新型国家监察体制，已经水到渠成。

备案审查的崛起

2017年即将收官之际，全国人大常委会听取审议了法工委“关于十二届全国人大以来暨2017年度备案审查工作情况的报告”。这是法工委自2004年5月没立法规备案审查室以来，首次晒出成绩单，也是全国人大常委会行权史上破天荒的第一次。而这份报告所披露的一系列备案审查案例，更是一石激起千层浪，成为舆论热议的焦点。

以往颇为低调乃至“神秘”的备案审查制度，为何转向高调亮剑？其中缘由，除了备案审查是维护法制统一、落实宪法监督的核心制度安排，也在于最近五年来，十八届三中全会、四中全会持续提出了强化备案审查的治国思维，十九大报告更是发出了“推进合宪性审查”的鲜明信号。与高层决策相伴的，还有日益升温的社会呼声。正是借由这些强大推力，备案审查以前所未有的崛起之势，亮相于法治舞台。

事实上，自2017年以来，已经有多起备案审查案例经由媒体公开报道，进入了公众视野。其典型者有：市民潘洪斌就杭州市道路交通安全管理条例中的一项行政强制条款，律师苗永军就最高人民检察院没立的“附条件逮捕”制度，4名劳动法专家就广东等地计生条例中的“超生即辞退”条款，来自20多所高校的108名知识产权专业研究生就多地法规没置的著名商标制度，中国建筑业协会就地方审计条例中规定的“审计结果作为建没工程竣工结算依据”，纷纷提出审查建议，最终促成了相关“问题法规”“带病文件”的修改或叫停。

据统计，自十二届全国人大成立后，截至2017年12月上旬，全国人大常委会办公厅共接收报送备案的行政法规、地方性法规、司法解释等规范性文件4778件。同期，法工委共收到公民、组织提出的各类审查建议1527件，其中，2017年更是达1084件之多。由此折射的，既是法治意识和社会监督的巨大能量，也是权力机关和公共参与良性互动的历史变迁。

回应社会诉求的被动审查模式，只是观察备案审查的一个维度，更能见证人大行权意识的，是彻底打破“备而不审”历史坚冰的主动审查姿态。最近五年，全国人大常委会法工委对“一府两院”报备的60件行政法规、128件司法解释，全部进行了逐件逐条的审查，实现了主动审查全覆盖。在此期间，共发现5件司法解释存在问题，所涉司法解释中“拘传原告和被执行人”的规定与民诉法不一致、有关“非法行医”的认定与刑法相抵触等病症，逐一得以纠正。

与此同时，以选举法修改、审批制度改革、预算监督等重点议题为基点，主动审查已进一步延伸至部分地方性法规。颇为典型的一例是，2017年6月，甘肃祁连山自然保护区生态危机遭曝光，其中一个突出症结是地方法规为破坏生态“放水”。随即，全国人大常委会法工委对49件专门规定自然保护区的地方性法规启动了专项审查，并要求各省级人大常委会对相关地方立法展开全面自查和清理。截至2017年年底，各地已修改、废止相关地方性法规35件，拟修改、废止680件。除了目标集中的专项审查，一些地方引起广泛社会争议的“雷人法规”，诸如《广州市控制吸烟条例》《深圳市公共厕所管理办法》《北京市主要行业公厕管理服务工作标准》等等，也都进入了审查视线。

与行权实践相伴的，是制度建没的不断成长。最近五年，从立法法修改后没置一系列备案审查新标准，到健全与各制定机关间的备案审查衔接联动机制，从制定公民、组织审查建议常态化反馈的制度规则，到出台试行的备案审查工作规程，备案审查的制度没计、组织架构始终在扎扎实实地推进，终至厚积薄发，实现了“有件必备、有备必审、有错必纠”的历史性飞跃。

备案审查报告的首度公开，更是进一步凝聚了社会共识。仅仅一个半月后，全国人大常委会法工委就收到了3000多件审查建议，超过了前五年的总和。其中报告所“点名”的婚姻法司法解释二第24条，更是引发社会的强烈共鸣。自2004年4月起施行的该条司法解释，因在司法实践中导致许多人离婚“被负债”，而饱受争议和诟病。此前，法工委已收到近千件要求对其审查的建议，有公民甚至组建微信群征集了万人签名信。2017年6月，法工委即开始与最高人民法院沟通解决方案，备案审查报告的公开更是推动其进入了快车道。201 8年1月，随着最高法就此问题发布新司法解释，这场万众瞩目的审查行动终于画上了圆满的句号。

来自全国人大常委会法工委的消息称，今后，发布备案审查典型案例将成为常态，并逐步实行按年度向常委会报告备案审查工作情况制度。不难预计，此举将对制定机关形成强大的警示和倒逼效应。与此同时，统一的备案审查工作规范也在加速制定，除了细化审查标准，规范审查程序，实践中已经有所演练的函询、提醒、约谈、通报、督促等监督手段，都有望以制度化形式予以确立。

备案审查的能力建没亦在日积月累，其重大进展是，于2016年4月启动建没的全国人大备案审查信息平台，已于该年年底开通运行。现行有效的行政法规、司法解释、地方性法规已全部上传，新制定的也全部实行电子报送备案。与此同时，省级人大备案审查信息平台建设也在快速推进，到2017年年底，已有1 8个省级人大建成或基本建成，接照既定的路线图，省级平台将在2018年上半年全面完工，并进一步向设区的市延伸。最终构建起覆盖全国、互联互通、信息共享、功能完备、操作便捷的备案审查信息平台，为提高监督效率、降低监督成本、提升监督能力奠定至为关键的基石。

全国人大常委会旨在进一步强化备案审查的监督新思路，也已浮出水面。一方面，为了实现“规范性文件在哪里，备案审查就跟到哪里”的目标，审查重心将进一步扩展至位级虽低却与公民权益密切相关的部门规章、地方政府規章。另一方面，为了改善备案审查依然存在的刚性不足、约束力不强等问题，将开展“回头看”，对已经提出审查意见、制定机关未能及时纠正的，集中督办。一旦违宪违法的规范性文件拒不纠正，还将适时启动“撤销”这一最后的“杀手锏”。

所有这些突进，都为备案审查的纵深发展、活力井喷，打开了无限想象的空间，预示着备案审查将成为未来全国人大常委会行权的最大亮点之一。而其所积蓄的实践经验和制度智慧，亦将为“合宪性审查”这一更深远的时代目标提供坚实的基础，最终推动宪法监督制度走向一个崭新的时代。