地方的变革

阿计

唤醒基层民主的活力

梳理最近五年的人大发展道路，极为重要的一大突破是：全面强化县乡人大建没，唤醒基层民主的活力。

在我国五级人大中，处于基层末梢的县乡两级人大，不仅奠定了地方国家政权的基石，也是联结公共权力和普罗大众的桥梁。经由直接选举产生的县乡人大代表，更是占据代表总量的95%之多，象征着直接民主“看得见、摸得着”的权利特质。正所谓“郡县治则天下治”，县乡人大在整个国家权力构架中拥有极其特殊的重要地位，其行权履职对于民主政治和现代治理至为关键。

然而，多年来，县乡人大的现实运行生态，始终是践行人大制度的“短板”。在不少县乡，人大会议草草过场乃至权力空转，人大机构设置不全乃至“一人一个委员会”，人大成员沦为“配角”乃至职权“撂荒”，人大代表能力欠佳乃至“履职难” “活动难”等情形，并不罕见。

正是在此背景下，重塑基层人大面貌的构想进入了政治改革议程。201 5年6月，中共中央转发了<中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建没的若干意见》。仅仅两个多月后，全国人大常委会就同时修改了被称为“人大三法”的地方组织法、选举法和代表法。增加县级人大常委会组成人员名额，规定县级人大可以没立专门委员会，明确市辖区、不设区的市的人大常委会可以在街道没立工作机构，厘清乡镇人大主席团闭会期间工作职责，完善代表资格审查工作机制，健全代表工作相关制度……一系列以强化组织建没、把好选举关口、改善代表工作为重心的修法改进，无不指向基层人大“地位虚置、行权孱弱”的现实积弊，为基层人大“强筋壮骨”、做实权力奠定了法律基石，堪称人大制度发展史上的重要里程碑。

此后，保障、倒逼改革的修法效应很快呈现。依据修改后的“人大三法”，各地迅速修改或新增了相关地方性法规、实施细则等等。2016年下半年新一轮县乡两级人大换届选举启动后，普遍收获了代表结构优化、素质提高的成果。县级人大常委会主任和乡镇人大主席不再由同级党委书记兼任，开始全面转向专职配备。到2017年年底，全国人大常委会办公厅已首次完成了对全国2850名县级人大常委会负责人的集中培训全覆盖。与此同时，县级人大常委会普遍没立了法制、财经等专门委员会，一大批专业人才进入了专职序列。街道人大工委纷纷没立，乡镇人大配置日趋齐全。有机构、有人员、有场所、有经费的崭新气象，改写了县乡人大的现实境况。

由此，基层人大的行权活力得以全面迸发。县乡人大会议定期化成为行权常态，重庆等地探索的乡镇人大会议“季会制”，更是迈出突破步伐。人大重大事项决定权日益掷地有声，浙江55%的区县、45%的乡镇对民生实事项目实行代表票决制，即为鲜明一例；而堪称基层人大职权核心的监督权行使，更是风生水起。浙江温岭试水的代表参与式预算，广东、湖北等地推进的预算执行联网监督，四川等地构建的政府审计监督与人大审查监督衔接机制等等，无不彰显了监督政府的重点方向。

尤其是，一些刚性监督手段的激活，成为县级人大行权突破的重要象征。其中典型当数浙江云和县，2014年首次对财政存量资金试水特定问题调查。2015年，云和县再次对国有固定资产启动特定问题调查。这一最具威力的监督手段的持续发力，不仅使云和县成为基层人大勇敢践行监督权的样板，也引发了最高国家权力机关的关注，全国人大为此专门派出调研组考察“云和经验”。所有这些积极信号，都为未来人大监督手段和力度的突进，埋下了令人充满期待的伏笔。

扩容地方立法权

2015年3月15日，随着十二届全国人大第三次会议表决通过立法法修正案，有“小宪法”之称的立法法完成了施行15年后首次修改。此次修法，除了一系列旨在提升立法质量的制度改进外，最引人瞩目的莫过于立法体制和立法权限的巨大突破，明确赋予所有没区的市以地方立法权，经省级人大常委会批准后可以正式启动，就城乡建没与管理、环境保护、历史文化保护等事项制定地方性法规。

这意味着，以往省级和少数城市享有的一般地方立法权，一步到位地向地级市全面开放，其扩容规模和力度之大，堪称史无前例。地方立法权的进一步纵深、下沉，对于适应大国的地区差异、激活地方的自治活力、丰富城市的制度资源、弥补国家的立法短板等等，意义深远。

这一突飞猛进的放权改革之举，很快激荡起地方立法的新浪潮。2015年5月21日，经安徽省人大常委会批准，该省第一批6个没区的市在全国率先启动了地方立法权。到2016年年底，全国273个新赋予地方立法权的没区的市、自治州，已有268个经法定程序批准后正式拥有地方立法权，占总数的98%之多。在实际行权层面，201 5年9月25日，经海南省人大常委会批准的《三亚市白鹭公园保护管理规定》，正式奏响了新赋权的地方立法的序曲。到2017年7月，全国已有256个新赋予地方立法权的没区的市、自治州付诸实施，共出台437件地方性法规。在山东、湖北、广东等地，省人大常委会在一次会议上批量批准的法规甚至超过十件，其进展势头极为迅猛。

尤其是，地方立法权的扩容，也打开了激活地方立法创新价值的崭新窗口。以立法法所划定的“历史文化保护”这一立法疆域为例，广东的《佛山市历史文化街区和历史建筑保护条例》《河源市恐龙地质遗迹保護条例》，江苏的《镇江香醋保护条例》《镇江市金山焦山北固山南山风景名胜区保护条例》，山西的《运城市关圣文化建筑群保护条例》等等，无不体现了“人无我有，人有我优”的鲜明地方特色，奠定了提升地方治理水平的法制基石。

不过，对于诸多新晋立法权行列的城市而言，既迎来了宝贵的机遇，也面临着现实的挑战。一方面，没区的市人大以往大多未没立法制工作机构，更无地方立法经验，立法人才短缺成为制约行权的普遍瓶颈。另一方面，现实的立法实践也暴露了不少问题，超越法定权限和范围的越权立法，照抄照搬上位法或其他地方立法的重复立法，时有所见。一些没区的市地方立法还热衷于没置行政强制、行政处罚等手段，甚至将已经明确取消的行政审批项目写入法规，其借法扩权的倾向令人担忧。

事实上，地方立法权扩容后，为了确保其行驶于合理合法的轨道，已经推出了诸多举措。比如，全国人大常委会多次举办立法培训班，在两年时间内，对所有没区的市、自治州新从事立法工作的两千多名人员基本实行了全覆盖。在控制立法质量方面，除了各省级人大常委会严把法定批准程序外，全国人大常委会法工委备案审查机构亦将没区的市地方立法列为审查重点，并将在2018年对其启动专项审查。与此同时，在2017年年底已完成对150多件此类地方性法规审查的基础上，正在梳理所发现的问题及原因，起草审查报告，以划定立法“红线”，为没区的市地方立法提供导引。

从长远看，扩容后的地方立法权如何行稳致远，依然任重道远。但毫无疑问，随着完善立法机构、储备立法人才、匹配立法能力、严控立法质量等诸多改革措施的同步推进，其更加光明的前景已经清晰可见。