各省份城乡居民基本养老保险基础养老金保障水平比较

吴家俊

（武汉大学社会保障研究中心，湖北 武汉 430072）

自2014年印发《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》开始，各省份都相继按照意见实施了城乡居民基本养老保险（以下简称城乡保）的制度合并。我国城乡保在制度结构上借鉴照搬了城镇职工基本养老保险（以下简称城职保）统账结合模式，相比城职保企业和单位缴费构成的互济性统筹账户，城乡保是由政府财政全额负担的基础养老金制度，有无政府财政负担的基础养老金制度也是城乡保与老农保的主要区别所在。在我国城乡保个人账户保值增值困难、地方政府个人缴费补贴积极性不高、尤其是个人参保缴费偏低的背景下，城乡保基础养老金保障水平的高低对参保人老年生活无疑意义重大。各省份经济发展水平、社会人口结构等都存在一定的差异，各省份城乡保基础养老金保障水平如何、保障水平是否存在较大差异？尤其是城乡保制度合并实施三年以来，各省份城乡保保障水平差距是否越来越大，这不仅涉及到养老保险地区公平性问题，更是关系到城乡保参保者的切身利益。

一、城乡保基础养老金保障水平相关文献

城乡保由新农保和城居保合并统一组成，城乡保与城职保、新农保、城居保在保障水平概念上具有类似的评价标准。宏观上，穆怀中（1997）指出社会保障水平量的高低之分衡量方法是社会保障支出总额占国内生产总值的百分比，质的适度和不适度之分测定标准是社会保障支出与国家生产力发展水平以及各方面之间的承受能力。养老保险微观保障水平指标主要采用养老金替代率，养老金替代率是养老金与收入的比率，依据收入的不同类型，替代率可分为最后工资替代率、在岗平均工资替代率、交叉替代率、社会平均工资替代率等，依据养老保险保障水平设定目标和养老保险保障水平应该达到的基本水平，养老金替代率又分为目标替代率和合意替代率。

在保障水平概念界定方面，李伟等（2010）对养老保险交叉替代率和合意替代率概念做了较为详细的界定，认为可用农民基本生活消费支出估算新农保的合意替代率；徐颖（2010）界定了目标替代率、平均替代率、交叉替代率的概念，建议实行养老金替代率指数化调整机制以抵消退休职工基本养老保险替代率随退休时间的延长而递减的问题。

在养老金替代率的测算研究方面，邓大松等（2010）构建了新农保替代率精算模型，得出我国新农保替代率水平过低的结论；黄丽（2015）通过测算模型指出，现行制度框架下城乡保替代率远低于50%的“保基本”的目标；薛惠元等（2014）在湖北省六个县区调研的基础上，通过保险精算模型和ELES模型分别测算出湖北省城乡居民养老保险目标替代率和合意替代率；梁平等（2011）构建养老保险替代率精算模型发现重庆市农村养老保险保障水平偏低，建议从基础养老金和个人账户自动调整机制的设置、养老保险基金的预算管理、新农保与传统政策的衔接三个方面为切入点以提高保障水平。

在城乡保基础养老金保障水平适度性研究方面，穆怀中等（2014）以生存公平和劳动公平为理论依据建立农民基础养老金宏微观给付适度水平模型，宏观适度上下限分别为合意工资收入分配系数和现实工资收入分配系数下的农民基础养老金合意值，微观适度上下限则分别以农村劳动力人均纯收入和农村恩格尔系数为依据进行评估；海龙（2016）选取农村基础养老金收入替代率、农村基础养老金生活保障系数和农村基础养老金覆盖率三项指标来分析农村基础养老金财政支持的适度性水平；边恕等（2016）通过基础养老金适度性分析，得出基础养老金初始给付水平具有一定适度性的结论；尹海燕等（2015）运用ELES模型测算了2012-2021年新农保基础养老金的适度水平，为基础养老金水平调整提供了重要参考；沈毅（2013）认为新农保基础养老金基本生活保障效应应从养老金替代收入的比例、养老金补偿消费的程度、养老金减轻贫困的效果三个指标进行衡量。

在城乡保基础养老金调整方面，刘远风等（2015）建议从缴费年限相关联的基础养老金计发系数、农民收入和物价锚定相适应的常规性调整、农民缴费能力和基金投资回报率相符的系统性调整三部分构建新农保基础养老金动态调整机制；薛惠元等（2015）通过实证分析，构建了城乡保基础养老金调整的六种方案，并得出基础养老金“物价上涨率+经济增长率乘以40%”和基础养老金经济增长同步调整两种方案更有效的结论；海龙（2016）针对农村基础养老金存在的问题，从基础养老金筹资机制、基础养老金计发办法、基础养老金待遇调整机制、政府层级间的责任分担机制等方面出发提出了优化基础养老金的建议；王立剑等（2015）运用扩展线性支出模型测算出基础养老金的调整目标，提出合理设计基础养老金调整机制、落实省级财政补助资金、适度拓宽城乡居民基础养老金筹资渠道的基础养老金调整建议。

在各地区城乡保比较方面，邓大松等（2014）研究发现城乡保基础养老金财政支持存在地区差异悬殊、地方政府财政责任不明晰、财权与事权混乱、城乡保投入不足的问题；阳程文（2014）采用相关回归模型对29个东部城市数据的测算发现基础养老金增加额度受地方人均财政收入影响较大；于建华等（2016）通过对各地农村基本养老保险保障水平差异分析，发现各地存在养老金水平低且差距大、补贴标准随意和激励作用有限的问题。

前期研究涉及到了城乡保基础养老金保障水平的多方面多视角，包括保障水平衡量指标、保障水平适度性界定、提升基础养老金保障水平的建议等，但文献针对2014年城乡保制度合并后各省份基础养老金保障水平研究的相对较少。本文收集测算了全国各省份城乡保2014-2017年最低基础养老金和16个城市基础养老金保障水平相关数据，从基础养老金待遇水平绝对值和替代率水平相对值进行各省份基础养老金保障水平现状分析，总结基础养老金保障水平的主要影响因素，为全国基础养老金优化提供相关建议。

二、各省份基础养老金保障水平现状

（一）最低基础养老金待遇水平差异明显

2017年各省份最低基础养老金待遇平均值为144元/月，其中上海850元/月、北京610元/月、天津277元/月分别位于全国前三，贵州、安徽和湖北则同为70元/月并列倒数第一，只有五个省份待遇水平超过平均值，分别是上海、北京、天津、青海、海南，其余省份基础养老金位于70元/月至140元/月之间。各省份最低基础养老金待遇水平差异显著，尤其是两极分化问题突出，省际间最高最低基础养老金待遇差别达到12.1倍。在最低基础养老金增长上，上海、北京增长幅度最高，天津、浙江、内蒙古、青海等省份也有较大幅度的增长，贵州、安徽等省份则连续三年没有任何调整。各省份最低基础养老金调整机制不同进一步加大了省份间基础养老金待遇水平的差距，比如从2014至2017年，上海市基础养老金与全国最低基础养老金差别由7.7倍拉大到12.1倍；北京市与全国最低基础养老金差别也由6.1倍拉大到8.7倍；同为西部的青海、贵州差距也由1.8倍拉大到2.3倍。（详见表一）

（二）最低基础养老金替代率普遍偏低、差异突出且下降趋势明显

根据各省份替代率测算数据，在2017替代率高低分布上，2个省份超过30%，9个省份位于10%-20%之间，20个省份低于10%。根据国际经验，高于40%的替代率水平才能保障老年人基本生存需求，按照城乡保基础养老金和个人账户各占50%的划分，只有上海、北京能够达到满足老年人基本生存需求的大于20%的基础养老金替代率水平，大部分省份替代率普遍偏低，尤其是替代率低于10%的省份基础养老金保障水平太低，无法满足老年人基本生存需求。在替代率水平差距上，上海、北京超过30%的替代率水平远高于全国其他省份，青海、西藏等西北省份替代率相对较高，西北省份替代率呈现出整体水平高于全国大部分省份的现象，各省份替代率存在一定差距，省份间替代率水平差距问题严重影响了我国城乡保省际间和地域间的不公平。各省份替代率增长趋势上，上海、北京、内蒙古、河北、山东、浙江六个省份2017年替代率相比2014年出现增长，其余25个省份替代率增长均为负值，增长幅度最大为上海6.43%，最低为西藏-6.13%，全国平均增长率为-0.47%，大部分省份替代率下降趋势明显。（详见表一）

表一：各省份最低基础养老金待遇和替代率

（三）基础养老金省内保障水平参差不齐

表二统计测算了16个城市2017年基础养老金和基础养老金替代率，除福建、广东两省分别以福州、广州替换厦门、深圳两个经济特区外，其余14个城市选取标准分别满足本省2016年财政收入排名最高和基础养老金调整信息公开两个条件，使得各城市分别代表了本省基础养老金较高值。在基础养老金待遇方面，16个城市基础养老金待遇均大于全省基础养老金最低标准，各城市与本省最低基础养老金待遇比较中，苏州和全省最低待遇差距最大，两者相差345元/月，鄂尔多斯、武汉和本省最低标准差距也是超过2倍；西宁、福州和全省差距较小，分别只有5元/月和30元/月，各城市在基础养老金和本省最低基础养老金待遇差距上存在一定的差异，部分城市基础养老金和本省最低基础养老金之间差距大，部分城市差距较小。在替代率方面，除西宁、乌鲁木齐、长沙三个城市替代率低于本省最低基础养老金替代率外，其余13个城市替代率都大于本省最低基础养老金替代率，16个城市中只有最高的鄂尔多斯和银川两个城市基础养老金替代率高于20%，大部分城市替代率普遍偏低，最低的长沙只有6.77%；在替代率差距上，武汉与本省最低基础养老金替代率差距最大，达到2.56倍，鄂尔多斯、银川和本省最低基础养老金替代率差距也超过了2倍，各城市和本省最低基础养老金替代率的差距也存在一定差异。除了以上16个城市，其他省份2016年财政收入最高城市并未公开基础养老金调整相关信息，如果这些城市参照本省最低基础养老金执行，那么意味着这些城市替代率将会比本省最低基础养老金平均替代率更低，全国主要城市之间无论基础养老金待遇还是替代率差距将会更大。

表二：主要城市基础养老金待遇和替代率

三、各省基础养老金保障水平差异性主要影响因素

（一）经济发展水平

在国发〔2014〕8号文件提出可由地方政府自行调整和提高基础养老金待遇的政策下，上海、北京和天津三个直辖市基础养老金待遇和替代率远远高于全国其他省份。在省内基础养老金比较中，省内经济实力强劲的城市也往往能够提供更高的基础养老金待遇水平。江苏、内蒙古、湖北三省虽然最低基础养老金并不高，尤其湖北最低基础养老金排名最低，仅为70元/月，但苏州、鄂尔多斯、武汉基础养老金2017年待遇分别为460元/月、330元/月、270元/月，替代率分别为18.42%、23.69%、6.11%，基础养老金待遇绝对值和替代率不仅排名全国城市前列也远远超出本省最低基础养老金绝对值和替代率，三个城市基础养老金保障水平也与自身全国GDP和人均GDP排名相吻合。

（二）社会人口结构

各省城乡保基础养老金财政负担高低不仅取决于各省基础养老金待遇水平的高低，也取决于待遇领取人数的多少。城镇人口大多有稳定的工作，更倾向于参加城职保，城乡保的低待遇水平也决定了农业户籍人口才是城乡保的主要人群。我国各省在人口数量和城镇化水平高低上存在明显差异，老年人口数越多且城镇化水平越低的省份，城乡保基础养老金领取人数也越多，政府财政负担也越重。根据国家统计局数据，河南、四川、河北三省2016年常住人口分别为9532.42万人、8262万人、7470.05万人，城镇率分别为48.5%、49.21%、53.32%，在当前基础养老金制度框架下，三省基础养老金待遇提升财政支出压力巨大，不利于本省基础养老金待遇提升。上海、北京、天津三个直辖市人口总数少，城镇率水平也都超过了80%，政府财政负担相对较小，政府也更有动力提高基础养老金待遇。在省内基础养老金保障水平差距上，经济水平和城镇率越高的城市也往往能够提供相比全省最低基础养老金更高的基础养老金待遇。无论在省际还是省内之间的差距上，由社会人口结构导致的政府财政负担轻重不一加剧了地区基础养老金的差距。

（三）基础养老金调整机制

国发〔2014〕8号文件规定由中央政府建立基础养老金调整机制并根据经济发展和物价变动等情况适时调整全国基础养老金最低标准，但从8号文件颁布以来，中央政府一直没有建立具体的基础养老金调整方案，中央政府也仅有2014年7月1日起全国城乡保养老保险基础养老金最低标准提高至每人每月70元的一次调整，基础养老金制度建设的缺失则给了地方政府与中央博弈的机会。2015-2017年三年期间，在调整频率上，湖北、安徽等10省份未进行最低基础养老金调整，福建、江苏等9个省份仅调整了一次基础养老金，青海、湖南等6个省份调整了两次，上海、北京等6个省份每年进行一次基础养老金调整；在调整幅度上，部分省份基础养老金调整幅度太低，如河南2017年仅2元/月的省最低基础基础养老金调整，广东2015年5元/月的省最低基础养老金调整，部分省份因为基础养老金调整幅度太小难以适应本省农村人均可支配收入的增加，导致了替代率的下降。在各省基础养老金待遇调整机制建设方面，除了上海、北京等少数省份在调整频率和幅度上能够保持替代率的稳定和提升外，全国绝大部分省份缺乏相应的省级基础养老金调整机制，甚至存在中央规定的基础养老金调整落实不到位的现象，比如中央规定于2014年7月1日起全国最低基础养老金从55元/月提升至70元/月且增加的基础养老金金额不得冲抵或替代各地自行提高的基础养老金，但山东省在政策颁布后实际提升最低基础养老金仅10元/月，宁夏、新疆两省将中央增加基础养老金延迟至2015年调整实施，出现了与中央基础养老金调整政策不相符的现象。（详见表三）

表三：2015-2017年各省份最低基础养老金调整频率和幅度

（四）政府基础养老金待遇调整财务分担机制

在中央和地方财务分担机制上，中央实行的是最低基础养老金中西部省份全额、东部省份50%的补助方式，一刀切的补助方式造成了各省基础养老金财务负担的不公平。东部的上海、北京等省市人口基数少且城镇化水平高，基础养老金调整财政压力小，山东人口基数大城镇化水平相对较低基础养老金调整财务负担重；中西部的河南、四川也因人口基数大、城镇化水平低，基础养老金财务负担相比其他中西部省份更重。一刀切的中央地方基础养老金补助标准给各省份造成了轻重不一财政负担，打击了财政负担重的省份基础养老金调整的积极性。在各省内部基础养老金自行调整的财务分担机制上，各省内部既有省级财政统筹负担的一级分担也有省市县等共同负担的二级、三级分担机制。

（五）地方政府不作为

部分省份最低基础养老金保障水平并非完全与本省经济社会发展水平相一致，其中西北省份最低基础养老金待遇水平绝对值和替代率相对值不仅高于中部省份也高于不少东部省份，中部的湖北、安徽最低基础养老金替代率过低，这反映出西北省份省级政府对民生领域财政投入的重视和东西部部分省份在城乡保中的不作为现象。在省级政府不作为的情况下，一方面导致财政不足的省级以下地方政府难以提升基础养老金保障水平，另一方面又出现了省级以下部分财力雄厚的地方政府提供了远高于全省最低基础养老金的保障水平。

四、结论和建议

对各省城乡保基础养老金的现状分析，发现省际省内基础养老金待遇绝对值和替代率相对值存在巨大差异且两级分化问题严重，基础养老金不公平问题突出，大部分省份最低基础养老金替代率普遍偏低，全国最低基础养老金替代率进一步下降。分析其原因，既有基础养老金待遇调整机制顶层设计和财务分担不合理的制度因素，也有各省经济发展制约、社会人口结构不一的外部因素，还有地方政府在基础养老金调整中不作为的主观因素。十九大指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，其中的不平衡不充分就涵盖了我国城乡保保障水平无法满足参保人的待遇需求和各省份各地区基础养老金不公平导致的公共服务非均等化问题。要解决我国各省基础养老金保障水平存在的问题需要从多方面入手。

（一）明确城乡保基础养老金的性质

城乡保是在总结新农保和城乡保试点经验上合并实施的养老保险，城乡保的基础养老金和个人账户性质不同功能也不同。个人账户因参保者缴费高低和政府缴费补贴的不同，不同参保对象待遇水平存在一定差异，更体现出城乡保保障水平与个人收入和缴费能力的关联性；基础养老金不具备缴费制统筹账户的互济性和风险分担作用，基础养老金本质上是政府提供的一种老年福利津贴。老年福利津贴的性质强调了基础养老金更应该注重全国范围内的公平性和保基本的目标，公平性包括省际之间也包括省内之间的公平，公平性应该体现在省际和省内之间基础养老金保障水平较小的差异性，保基本的目标要求基础养老金能够随着基本生活物价变动而适当调整，当前各省基础养老金保障水平存在的巨大差异不符合基础养老金公平性的要求，大部分省份最低基础养老金替代率的下降和部分省份基础养老金保障水平太低的现状不利于实现保基本的目标。

（二）完善基础养老金待遇调整机制

各省经济发展水平、社会人口结构等客观因素难以短期改变，只有建立更加完善的基础养老金制度才能有效克服各省各地区因客观条件造成的基础养老金差异性问题。基于因国发〔2014〕8号文件对基础养老金调整缺乏具体操作机制而导致中央政府基础养老金调整的滞后和各地方政府基础养老金调整频率、调整幅度不一而引发的基础养老金不公平和远离保基本的事实，中央政府应明确制定基础养老金保障水平的评价体系和基础养老金动态调整的计算公式，采用政策文件的制度化形式将基础养老金调整方案强制实施。基础养老金调整应以各地方基本生活需求物价水平、人均可支配收入和财政收入变化为参照依据，调整次数可以是一年一次也可以是一段时间内的定期调整，应明确基础养老金最低调整标准，有条件的地方政府也可适当提高调整标准，地方政府的基础养老金不能太低也不宜过高。

（三）完善基础养老金调整财务分担机制

在中央和地方财务分担机制上，中央应建立与各省经济发展水平、社会人口结构相关联的基础养老金财务负担评价体系，依据各省财务负担程度对各省进行基础养老金差额补助，北京、上海、天津这些财务负担轻的省份可由其自行筹集资金，其余省份则根据各省财务负担程度由高到低依次进行基础养老金补贴；在各省基础养老金自行调整财务分担上，因分税制改革财权上移事权下放的影响，基层政府出现普遍的财政困难，也难以负担更多的民生资金筹集，应该建立由省级财政统筹负责的基础养老金调整财务分担机制，省级财政负担机制既能满足地方基础养老金调整财力需求，也有利于减轻地方基础养老金调整阻力，提升基础养老金统筹层次，加强宏观调控，避免出现因基层财力困境导致的省内基础养老金差距进一步加大。

（四）加强对贫困地区财政投入

好的政策和制度如果没有财政做支撑必然无法落实到位，中西部贫困地区在经济发展水平和社会人口结构与发达地区存在一定差距，地方政府财力难以保证基础养老金调整的可持续性，中央政府应对贫困地区进一步加大基础养老金调整财政专项支持。贫困地区往往伴随着大量的外出务工人员，农民工虽然为社会主义建设作出巨大贡献，但并不能很好地融入城市和享受城市的基本服务，他们中的绝大多数人老年后都会参加城乡保，中央加大对贫困省份基础养老金的投入是对农民工的一种老年补偿，不仅可以提升贫困地区老年人生活水平，提升老年人地位，发挥老年人价值，还可以对低收入家庭起到一定的减贫作用。●

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