黑龙江省环保产业运用PPP模式发展路径研究

王大业

[摘 要]近些年，环保产业类PPP项目已经得到政府和社会资本的关注和投入，黑龙江省环保产业由于受到历史因素的制约，面临多方面挑战，融资难度大，PPP模式就是在这种特定情况下最适合的解决措施。结合黑龙江省的省情，将PPP模式与环保产业有机融合，可以解决环保产业资金短缺问题、有助于环保工作实现规范化、消除环境利益与经济利益的对立性、提升政府治理水平、降低社会资本的投资风险。目前虽然存在一些短板，但可以通过加强信息化管理、争取国家资金和政策支持、发挥政府的引导作用、健全相关法律法规、加大监管力度、加强人才队伍建设、高效率识别环保产业PPP项目等途径让PPP模式更好地融入到黑龙江省环保产业发展。

[关键词]黑龙江省；环保产业；PPP模式；路径研究

[中图分类号]F062.9

[文献标识码]A

[文章编号]2095-3283（2018）02-0074-03

Abstract： Recent years，environmental industry Public Private Partnership already get government and social capitals attention and devotion ，because Heilongjiang province environmental industry come in for historical factor constraint，face with many challenges，the financing is difficult.Public Private Partnership is exactly the best solve measure at this particular case.Combine Heilongjiang province status，Public Private Partnership and environmental industry organic amalgamation ，can work out environmental industry fund shortage problem 、contribute to environmental industry achieve standardization，eliminate environmental benefit and economic benefit contrariety，promote governments manage level，reduce social capital investment risk，although currently exist some problems，but can through strengthen informatization management、strive for state fund and policy support、exert governments guidance、integrity correlation laws and regulations、increase supervise potency dimension、strengthen talent team construction 、high effciency recognition environmental industry Public Private Partnership can make Public Private Partnership better integrate into Heilongjiang Province environmental industry.

Keywords： Heilongjiang Province；Environmental Industry；Public Private Partnership

PPP（Public-Private-Partnership）模式是政府与社会资本合作的一种模式，通过合作来为社会提供公共产品或公共服务，本质是将原有地方政府通过融资平台投资基础设施建设所形成的政府负债转化为由企业和社会资本的合营平台负债，通过“风险共担、价值共创、长期合作”的机制实现政府财务结构的优化，使经济发展与债务负担具有可持续性。PPP模式可以缓解地方政府的融资压力，拓宽社会资本的投资渠道。

PPP模式在我国已经有20多年的历史，在国家生态文明建设和环境问题治理上逐渐发挥重大的作用，环保问题越来越突出，环保项目建设被更多地提上日程，在缺乏资金、技术和管理经验的前提下，PPP模式与环保产业的融合日渐深入。

在PPP模式作用下全國范围内生活垃圾无害化处理率由2002年的54.2%提高到2012年的84.8%、城市污水处理率由2002年的40%提高到2012年的87.3%。截至2016年9月末，财政部PPP中心入库项目10471个，其中生态建设与环保类581个、污水处理项目809个、垃圾处理314个，占入库项目的16.27%。

一、PPP模式对黑龙江省环保产业的适用价值

（一）解决环保产业资金短缺问题

黑龙江省环保产业目前投资主体比较单一，融资渠道狭窄，相关部门推进环境保护和清洁生产工作速度慢、效率低。社会资本拥有大量资金，在管理、技术、风控等方面有很大作用，引导社会资本引入黑龙江省环保产业，可以充分贯彻落实环保法律法规，规避资金短缺风险。PPP模式引入到环保产业中，对于缓解相关政府部门的融资压力具有很大作用，通过PPP模式将社会资本、综合性人才引入到环保产业发展中可以调动整个社会资源，弥补政府在发展环保产业方面的不足。

（二）有助于环保工作实现规范化

黑龙江省目前对环保产业的管理主要依靠相关行政部门，相关部门在开展日常工作中往往只有当发生污染事故之后才会进行被动执法，执法不严、执法无力现象偶有发生。在PPP模式中，政府和社会资本通过签订合同确立合作伙伴关系，合同中会对合同双方的义务、责任、风险进行明确的划分，这有助于政府环保工作实现法制化、常态化、规范化。

（三）消除环境利益与经济利益的对立性

黑龙江省环境保护方面相关惩罚措施主要包括罚款、限期整改、关停重度污染企业，缺乏相关的激励措施，这就把环境保护和经济利益对立起来，环保法律法规没有得到主动的遵循而是被动的遵守。政府和社会资本环境保护上很难找到共同的利益点，不利于黑龙江省环保产业的发展。PPP模式可以吸引大量社会闲置资本到环保项目中，在一定程度上消除环境保护与经济利益的对立性。

（四）提升政府治理水平，更好发挥政府的服务作用

环保产业PPP项目实施过程公开透明，项目设计合理，实施過程接受相关部门监督，这有助于在政府、公众、社会资本之间建立起良性合作伙伴关系，进一步提升政府治理能力。PPP模式融入黑龙江省环保产业，可以为整个行业带来先进的技术和管理经验，有助于激发整个环保产业的活力和创新力。将PPP模式成功融入到环保产业中，各级政府可以着力发挥监管职能，把控整个环保产业项目的整体质量。

（五）降低社会资本的投资风险

环保产业PPP模式是以具体的环保产业项目为主体的融资活动，该模式可以让更多的社会资本融入到环保产业发展中。通过这种模式可以让民营企业参与到环保产业的项目识别、设计等前期环节，这样大大降低了社会资本的投资风险，可以更好地将民营企业的管理方法和先进技术引入到项目中，切实保障各方的合法利益。

二、黑龙江省环保产业运用PPP模式存在的问题

（一）相关法律法规不完善

法律法规是PPP模式在黑龙江省环保市场运行的重要保障，虽然近几年从国家和地方层面出台了一系列政策来规范PPP模式的发展，发挥了一定的导向性，但是由于缺乏系统性，目前没有法律层面对PPP模式的统一规范，只有相关行政部门为推广环保产业PPP模式出台的政策性文件，这对环保产业PPP模式的健康发展来说是不够的，无法满足黑龙江省环保市场长期的发展需求。

（二）缺乏专业化人才

环保产业PPP模式在黑龙江省处于初期发展阶段，由于主要采用特许经营的方式，涉及到投资估算、风险识别等各项工作环节，这就需要掌握环保、金融、法律等多方面知识的专业人才。就目前黑龙江省情况来说还缺乏大量的专业人才及专业化咨询机构，这也是制约黑龙江省环保产业PPP模式发展的主要瓶颈。

（三）缺乏有效监管

相关部门在环保产业PPP项目领域的监管力度还不够，没能实现共赢的局面，只有做好相关的监管工作，兼顾公平和效率，才能防范社会资本违反公益性和社会性的经营行为，才能保护社会资本的合法权益。环保产业PPP模式多元化的投资主体，并不能够完全阻止市场失灵的风险发生（信息不对称、市场垄断、无序竞争、利益输出与腐败等），只有通过有效的政府监管工作，才能使市场机制发挥更大的资源配置作用。

（四）项目识别不够科学合理，投资回报模式不成熟

一些地方政府盲目上马PPP项目，目的是为了规避政策风险、化解地方债务危机，但没有深刻理解PPP模式的真正含义，环保产业PPP项目识别还不够科学合理。环保产业PPP项目的特点是周期长、市场风险大，在项目实际运行中，会受到各种外界因素的影响，项目的盈利能力可能会达不到预期成果。同时，由于PPP模式的天然公益性属性，以及环保产业PPP项目的特性是资产流动性较低、资产使用需要配套性，很难对实物资产进行交易转让，黑龙江省“环保产业+PPP”模式未形成成熟的投资回报模式，一些资金来源少、回报率不高的PPP项目上马，使黑龙江省环保产业PPP项目的收益率普遍较低。

三、黑龙江省环保产业运用PPP模式的发展路径

（一）加强信息化管理，选择试点项目推动PPP模式的发展

结合黑龙江省环保产业的特点，发挥行业协会的平台作用，及时公布全省环保产业大数据、项目信息及投资需求信息。为PPP模式的供需双方提供有效信息，让参与者更能明确自己的方向和项目内容，使黑龙江省环保产业PPP项目的布局更合理，更符合市场发展规律。要及时依法公布项目实施方案、招投标、工程进度等相关信息，保障公众知情权，接受社会监督。在黑龙江省环保产业的不同领域、不同方面培育新业态，选择一些环境治理成本高、资金需求大、创新能力强的项目作为试点，将试点项目打造为环保产业发展的试验田与发源地。加强宣传力度，树立正确的PPP理念，引导社会资本参与公共产品和服务的供给，切实推进环保产业PPP项目在黑龙江省的落实。

（二）积极争取国家资金和政策支持，创新治理模式

有关部门应该积极争取国家资金和政策支持，完善PPP工作协调机制，解决在实际工作中遇到的重大问题，积极开展绿色金融服务、环保治理模式等创新，出台环保产业PPP项目税费优惠政策，营造良好的发展环境，降低项目经营成本和风险，提高社会资本投资的积极性。建立合理的动态投资回报机制，根据环境变化及时完善调整，防范中长期财政风险，提高资金的使用效率，挖掘项目后期的商业价值。

（三）发挥政府在PPP模式发展中的引导作用

政府在环保产业PPP模式中，既要扮演参与者又要扮演制规者，要为社会提供优质的环保公共设施和服务，环保产业PPP模式是当地政府提供公共设施和服务的有效途径，但并不能代替政府的作用。相关部门应该从保护促进公共利益的立场出发，负责环保项目的总体规划，处理项目各参与方的关系，降低环保产业PPP项目的总体风险。

（四）健全相关法律法规制度

环保产业PPP项目运行需要法律层面对各参与方在项目中需要承担的责任、义务、风险、权限进行界定，保护各方的合法利益，通过完善的法律法规对参与各方进行合理约束，最大程度发挥PPP模式的优势。在环保产业PPP项目的实施过程中政府应该提供相关的政策、法律支撑，在这个大前提下PPP项目才能顺利完成。黑龙江省应该根据自身的实际情况出台更为具体、更接地气的具体保障措施。在完善的法律保障下，PPP项目各方才能明确各自的权责及利益分配，避免发生不必要的纠纷，确保环保产业PPP项目的运行能够平稳顺利进行，从而吸引更多社会资本进入黑龙江省的环保市场。

（五）进一步加大监管力度

進一步完善相关部门的监管机制和监管政策，加大监管力度，政府的监管部门应该服务黑龙江省环保产业PPP模式的健康稳定发展。加强对行业监管人员的培训，提高监管水平，增强监管力量，成立专门的环保产业类PPP监管机构，对省内所有的PPP项目进行统一监管，逐步形成由监管部门、专家、项目参与方等共同参与的监管体系。

（六）加强人才队伍建设

环保产业PPP模式的规范化、标准化运行，需要从业人员具备金融、法律、项目管理、财务方面的知识，并科学处理项目内外的各种关系，为项目的运转创造良好的环境，促进项目目标的实现。政府和企业应与省内知名的科研院所（哈尔滨工业大学、东北林业大学等）合作培养一批专业化高素质的人才队伍，对全省环保产业PPP项目的健康持续发展提供技术服务和方向性引导。加强对高端管理人才的引进，相关部门应该定期对从业人员进行培训学习，提高从业人员的整体素质。

（七）高质量、高效率地识别环保产业PPP项目

PPP模式并不一定适用于所有环保产业项目，不应该盲目将PPP模式融入到全省的环保产业中，要从市场、法律、经济、项目本身特点等多个角度、多个层面来评价项目的适应性，建立PPP模式适应性评价指标体系并力求指标评价体系的科学性、完整性、合理性。高质量、高效率地识别环保产业PPP项目，相关部门应该建立相对完善的项目评审、组织协调、监督检查工作机制，项目实施机构应该编制具体完整的环保产业PPP项目实施方案，具体落实项目的识别、准备、采购、建设、监管、移交等阶段的工作任务。

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（责任编辑：张彤彤）