浅析我国高等教育问责制实施困境

摘 要：高等教育问责制对教育改革和发展有着重要影响，在我国推行教育问责制已是势在必行。本文就国内外教育问责制的相关历程进行了介绍，并从多个视角分析当前我国高等教育问责制实施存在的困境。

关键词：高等教育；问责制；分析

现阶段我国在高等教育领域取得了极大的发展，高等教育对国家和社会的影响还将持续扩大。在教育领域引入问责制能有效确保高等教育各项举措落实到位，为建设教育强国提供基本保证。但是高等教育问责制在我国高等教育改革实践中，其作用范围及能力发挥都深受制约，目前取得的效果不尽人意，因此，对高等教育问责制的探索研究仍然非常有意义。

一、国内外高等教育问责制 的发展

“问责制”一词最早出现在公共行政领域，在20世纪80年代中后期国外就获得大发展。英美两国作为高等教育大国，发展历史较长，并且在高等教育问责制研究上已具有相当丰富的经验。

英国政府最早推行的问责制是通过赋予督学职权的形式。到20世纪80年代，由于新自由主义盛行，高等教育市场化迅速发展，但是市场机制并不足以保证高等教育发展，之后英国政府开始建立QAA等明确的问责机构。而进入21世纪后，英国政府更加积极地探索新的教育问责制，试图在各相关主体间建立合理的问责关系体系，并把教育责任落回到高校“自身问责”，问责的焦点也逐渐向确保高校自身规章体系的完善进行过渡[1]。美国在20世纪40年代到80年代，则是通过出台政策的方式，使高校的监督由被动变为主动，并逐渐将这种内部问责推向制度化，高等教育问责制得到初步发展。20世纪80年代中期以后，美国政府问责从如何合理有效的利用教育资源集中到对效果责任的关注。自此，高等教育问责制的发展开始以绩效导向为主。

然而，西方的理论不是全部都适用于中国，我国的“问责制”是随着2003年爆发“非典”事件，中央政府启动“问责风暴”流行起来的，问责制在大陆产生之初被应用于国内行政领域。鉴于问责制在我国行政领域所发挥的积极效果，高等教育问责制也逐渐进入了探索阶段。“问责”推行至高等教育领域后，立刻成为了政府和社会公共部门的重要手段，之后各级政府部门问责意识日渐强化，大量社会主体也开始参与进来提出诉求。问责开始在国内呈现普遍化常态化趋势，并且这些领域的问责研究都结合了我国本土化特色，因而有力地推动了国内的问责实践。

二、高等教育问责制实施存在的困境

（一）问责制法理依据不足

随着网络迅速普及，公众的问责意识逐渐提升，进而催生了大量社会舆论监督，然而这些问责活动的存在并不等同于问责制的形成。问责只有在教育管理过程中践行，并推之为一种制度才能发挥更大作用。但由于问责制理论及相应运行制度不完善，因此必须要先完善相关法律规定。西方国家对实施制度都倾向于通过颁布法律法案等途径，英国通过了《1988年教育改革法》正式启动问责制度，美国政府在问责上则一般是通过“认证（accreditation）”来完成。

而从我国各级政府部门颁布有关于“教育问责制”的政府文件来看，直至目前我国尚未出台专门的高等教育问责制的法律。我国明确提出“教育问责制”是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，纲要在某种程度上体现了政府关于对于教育问责制度的态度与立场，而其中提及的“问责机制”仅指出问责制应该被“完善”，而不是一个明确的问责制度规定。没有明晰的问责制标准来规范政府、高校以及社会大众等明确自身责任，致使这些相关的高等教育主体难以共同关注并自觉投入到其中，问责制在实践中难以有效地实施。

（二）高校内部欠缺问责意识

事实上，问责的意识早在我国古代就已经产生，并且明確规定了问责内容，那时候问责的重点主要集中在对官员负面政绩的追问[2]，更多的是一种“惩罚性”问责，这也是“问责”最先以“责任追究”的形式被国内公众接受的原因。长期以来在我国由教育部门对高等教育机构进行监督，弱化了高校自身的问责意识。

2015年12月新修订的《中华人民共和国高等教育法》颁布，这个文件提出了关于对高校高等教育的自治思路，提及到高校主体地位，但这样的教育政策在实践中的作用非常有限。如果高校在观念中只是把教育问责等同于一种行政问责，不积极进行自身系统的内部问责制建设，必然导致过度重视对问责的过错预防和治理，在真正实施问责时无法把握好度，使得在高校虽然将问责贯穿整个教育体系，却容易因规避风险而流于形式，问责制反而成为高校的限制。

（三）社会对问责制缺乏信任

在当前的知识经济时代，接受高等教育日益成为更多人的权利。2016年，我国高等教育在学总规模3699万人，占世界高等教育总规模的比例达到20%，高等教育毛入学率在2016年更是达到了42.7%，我国高等教育目前正经历着由大众化向普及化阶段的推进，并成为了世界上规模最大的高等教育大国。而高等教育的利益相关者是一个类型庞杂的群体。因此在我国，高等教育不仅是政府的事情，各类主体的“问责”诉求也都具有相对的独立性，高校也有就自身义务对这些群体做出回应的责任。

但在我国高等教育管理体制下，只有政府具有建立问责制度的权力，非官方的问责几乎等于无效的问责甚至是不合法的问责。而由政府机构进行的问责基本上都属于行政问责，这仍是一种“上问下责”式的监督。在这样的情况下，公众民主监督检查信访渠道少，利益相关者很难参与到高等教育质量问责中，而且只有在引起高度的舆论讨论才会被重视。社会只能被动的接受政策，容易引发公众对于教育问责制有效实施的信任危机。

参考文献：

[1]陈欣：高等教育问责制度国际比较研究[M].北京：中央编译出版社，2014：70-73.

[2]王占魁.中国古代的官员问责[J].行政管理改革，2012（6）：82-84.

作者简介

雷湾（1993—），女，汉族，湖南永州人，学生，行政管理硕士研究生，研究方向：行政管理理论与实践。