关于省以下基本公共服务领域共同财政事权与支出责任划分的思考

●崔 军 陈宏宇

一、省以下基本公共服务领域共同财政事权与支出责任划分的重要意义

（一）财政事权与支出责任划分改革精神的历程回顾

中央与地方财政事权和支出责任划分是理顺政府间财政关系的前提和基础，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。2013年11月，十八届三中全会提出 “建立现代财政制度……建立事权和支出责任相适应的制度”①。2017年10月十九大报告进一步提出“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”②，与十八大报告相比增加了“加快”一词，突出了现代财政制度建设在当前政府工作中的紧迫性。同时，十九大报告将央地财政关系改革放在预算制度改革和税收制度改革之前，凸显了建立权责清晰、财力协调、区域均衡的央地财政关系对加快建立现代财政制度工作的重要性。将“权责清晰”排在央地财政关系三个定语的首位，体现了政府间财政事权与支出责任划分是理顺政府间财政关系的逻辑起点。

近年来，党和国家出台了一系列政策文件，对政府间财政事权与支出责任的划分具有深刻的指导意义。2014年6月，《深化财税体制改革总体方案》提出“调整中央和地方政府间财政关系，在保持中央和地方收入格局大体稳定的前提下，进一步理顺中央和地方收入划分，合理划分政府间事权和支出责任，促进权力和责任、办事和花钱相统一，建立事权和支出责任相适应的制度”③。同年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，“推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度”④。2015年10月，十八届五中全会报告指出，“建立事权和支出责任相适应的制度，适度加强中央的事权和支出责任，调动各方面积极性”⑤。2016年3月《国务院批转国家发展改革委关于2016年深化经济体制改革重点工作意见的通知》提出“完善事权和支出责任相适应的制度。推进中央与地方事权和支出责任划分改革，适度加强中央事权和支出责任，在条件成熟的领域率先启动”⑥。2016年8月，《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（下文简称《意见》）对推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革做出了总体部署，明确了中央与地方财政事权和支出责任划分改革的必要性、指导思想、总体要求、划分原则、改革的主要内容、保障和配套措施以及职责分工和时间安排⑦。2018年1月 《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》（下文简称《方案》）明确了基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革的指导思想、基本原则、改革的主要内容、保障和配套措施以及时间安排⑧。

自十八届三中全会以来，我国不断推进事权与支出责任划分改革，《方案》的出台是这一系列部署的最新落实，为中央与地方合理安排公共服务领域共同财政事权和支出责任提出了可操作的依据，财政事权与支出责任划分的改革有了实质进展。

（二）基本公共服务领域财政事权与支出责任划分的重要性

基本公共服务是由政府主导、保障全体公民生存和发展基本需要、与经济社会发展水平相适应的公共服务。党的十九大报告指出，当前中国特色社会主义进入了新时代，基本矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分发展之间的矛盾。新时代经济、人口、社会等方面发生深刻变化，基本公共服务是人民美好生活需要的重要组成部分。2017年1月，《国务院关于印发“十三五”推进基本公共服务均等化规划的通知》指出，基本公共服务均等化是指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是促进机会均等，重点是保障人民群众得到基本公共服务的机会，而不是简单的平均化⑨。

随着新型工业化、城镇化深入推进，以及农业转移人口市民化进程加快，基本公共服务事项大量增加，原有基本公共服务提供和保障方式也出现了一些不相适应的情况，主要表现在：共同财政事权范围不够清晰；部分基本公共服务事项保障没有基础标准，地区之间实际支出水平差距较大；中央与地方支出责任分担比例和方式不尽统一和规范，有些基本公共服务地方支出责任偏重等。基本公共服务的有效提供是政府的重要职能，对基本公共服务领域财政事权与支出责任进行科学划分，有效清晰地界定财政事权与支出责任的实施主体，是各级政府有效运用财政资金、发挥财政配置资源功能的前提条件，有利于进一步促进各级政府正确履行职责，提高基本公共服务提供水平。

（三）省以下基本公共服务领域共同财政事权与支出责任划分的重要性

基本公共服务领域财政事权包括独有事权与共同事权。中央政府与地方政府的独有财政事权及支出责任划分相对清晰，共同财政事权是整个财政事权与支出责任划分改革中的重点与难点。基本公共服务领域存在大量共同财政事权与支出责任。1994年财税体制改革以来，我国陆续在教育、社会保障、医疗卫生等与人民群众密切相关的基本公共服务领域实施了一系列改革，逐步形成了中央制定政策、地方组织落实、中央和地方财政共同提供保障的具有中国特色的基本公共服务供给模式。大量共同财政事权存在于基本公共服务领域，各级政府财政事权不够清晰明确、支出责任落实不到位，甚至相互推诿、扯皮。为推进基本公共服务领域共同财政事权与支出责任划分，《方案》将八大类18项基本公共服务首先纳入中央与地方共同财政事权范围，主要解决中央和地方之间的相关财政事权和支出责任划分，实际上，问题更为复杂的是省以下财政事权和支出责任划分。

省以下基本公共服务领域共同财政事权与支出责任划分意义重大。我国地方政府包括省（自治区、直辖市）、市(自治州)、县(市辖区、不设区的市)与乡镇四级。从世界范围看，我国是政府层级最多、结构最复杂的国家之一，为省以下各级政府共同财政事权的划分带来巨大挑战。基本公共服务领域共同财政事权的组织实施，主要由省市级政府制定政策，基层政府组织落实，省市级政府与基层政府共同提供财力保障。在分税制财政体制实际运行过程中，出现事权层层下移、财权层层上移的情况，基层财政运行困难，“上级点菜，下级无力买单”，不能满足人民对基本公共服务的需要。推进省以下基本公共服务领域共同财政事权与支出责任划分，使原先笼统的、不尽统一规范的支出责任变得清晰明朗，才能使省以下各级政府全面完整有效地履行本级政府的基本公共服务提供职能，逐步建立起权责清晰、财力协调、标准合理、保障有力的基本公共服务制度体系和保障机制，更好地兜牢民生底线，促进基本公共服务均等化水平的提高。

二、省以下基本公共服务领域共同财政事权与支出责任划分现状分析

自《意见》出台以来，各省（自治区、直辖市）相继出台省以下财政事权与支出责任划分改革文件。根据笔者目前所掌握的21个省（自治区、直辖市）出台的政策文件情况来看，文件主要列举了地方各级政府的独有事权与共同事权，并为省以下各级政府共同财政事权支出责任的分担提供原则性指导。《方案》中明确提出将八类基本公共服务作为中央与地方共同财政事权，并确定中央与地方政府支出责任分担比例。本文以此为基准，对各省（自治区、直辖市）相关文件进行梳理，分析各省（自治区、直辖市）对基本公共服务领域共同财政事权的界定与支出责任划分的现状与存在的问题（详见表1）。

（一）省以下基本公共服务领域共同财政事权与支出责任划分基本情况分析

从表1可以发现，21个省（自治区、直辖市）的相关改革文件对省以下各级政府在八类基本公共服务项目下的财政事权与支出责任进行划分，绝大多数省份将这些基本公共服务列为省以下各级政府的共同财政事权，与《方案》的指导思想一致。

从地域维度进行分析，与《方案》明确指出的八类基本公共服务相比，不同省（自治区、直辖市）文件规定作为共同财政事权的基本公共服务项目的数量不同（见表2）：上海、海南和山西的共同财政事权涵盖全部八类基本公共服务；天津、山东和江西涵盖除基本住房保障的另外七类基本公共服务；河北、福建、广东、辽宁、河南和陕西对六类基本公共服务进行规定，未界定基本住房保障与基本生活救助为共同财政事权 （辽宁未界定学生资助与基本生活救助）；北京、浙江、安徽和宁夏将除基本住房保障、基本生活救助与学生资助的五项基本公共服务作为共同财政事权；黑龙江将除基本住房保障、基本生活救助、基本养老保险、基本卫生计生的四项基本公共服务界定为共同财政事权；甘肃将义务教育、基本养老保险与基本医疗保障三项基本公共服务界定为共同财政事权；吉林、云南和广西在文件中对应作为共同财政事权的基本公共服务做出原则性规定，没有对具体项目进行列举。

表1 省以下基本公共服务领域共同财政事权划分情况表

表2 不同省（自治区、直辖市）界定为共同财政事权的基本公共服务数量表

从基本公共服务项目维度进行分析，对于不同基本公共服务，出台文件的省份的数量也存在差异（见表3）。18个省（自治区、直辖市）将义务教育、基本医疗保障作为共同财政事权，17个省（自治区、直辖市）将基本就业服务、基本养老保险界定为共同财政事权，基本卫生计生、学生资助、基本生活救助、基本住房保障分别被16、12、6和4个省 （自治区、直辖市）界定为共同财政事权。由此可以看出各省（自治区、直辖市）大都将义务教育、基本医疗保障、基本就业服务、基本养老保险、基本卫生计生五项基本公共服务作为共同财政事权，而对学生资助、基本生活救助、基本住房保障关注度则有待提高。

表3 不同基本公共服务共同财政事权界定省份数量表

同时，21个省（自治区、直辖市）对省与市县共同财政事权的支出责任划分进行了原则性规定，但没有明确指出各级政府支出责任分担比例。各省文件指出根据国家改革推进情况，按照基本公共服务的属性，体现国民待遇和公民权利、涉及全省统一市场和要素自由流动的财政事权，如基本养老保险、基本公共卫生服务、义务教育等，可参照国家研究制定的全国统一标准及省以下承担比例，由省规定省与市按比例共同承担省以下支出责任。

（二）省以下基本公共服务领域共同财政事权与支出责任划分存在问题分析

通过分析我国省以下基本公共服务领域共同财政事权与支出责任的划分情况，不难发现地方政府共同财政事权与支出责任划分取得了一定成效，但也存在一些问题，需要进一步解决。

1、界定为共同财政事权的基本公共服务项目尚需对照《方案》予以统一。各省界定为共同财政事权的基本公共服务项目与《方案》中的八类基本公共服务存在差异。首先，存在地方政府将《方案》中认定为共同财政事权的基本公共服务规定为独有财政事权，如天津将基本医疗服务与基本生活救助（社会救助）确定为区级财政事权，辽宁将基本住房保障确定为市级财政事权。其次，以《方案》中八类基本公共服务为基准，不同省份规定为共同财政事权的基本公共服务的范围不同，仅有上海、海南和山西三个省（自治区、直辖市）文件全部包含八类基本公共服务，半数以上的省（自治区）文件包含4-7类基本公共服务，吉林、云南与广西没有明确指出任何作为共同财政事权的基本公共服务。再次，从基本公共服务项目种类来看，绝大多数省（自治区、直辖市）将义务教育、基本医疗保障、基本就业服务、基本养老保险与基本卫生计生作为共同财政事权，但只有少数省份将学生资助、基本生活救助和基本住房保障界定为共同财政事权。

2、省以下各级政府支出责任分担比例有待明确。根据笔者目前所掌握的21个省（自治区、直辖市）出台的政策文件情况来看，文件只是笼统地提出基本养老保险、基本公共卫生服务、义务教育等基本公共服务，可参照国家研究制定的全国统一标准及省以下承担比例，由省规定省与市县按比例共同承担省以下支出责任，但没有明确指出省与市县各级政府支出责任的具体分担比例。同时，文件中没有提及对于中央未制定统一标准，需要地方政府结合实际制定标准的基本公共服务，如基本就业服务、基本生活救助与基本住房保障等，省市县各级政府支出责任的分担比例。各级政府间缺乏明确的支出责任分担比例，共同财政事权的履行便难以落地。

三、推进省以下基本公共服务领域共同财政事权与支出责任划分改革的基本思路

（一）省以下基本公共服务领域共同财政事权与支出责任划分基本原则

为贯彻落实十九大精神，推动我国省与市县级政府财政事权和支出责任相适应，逐步实现共同财政事权和支出责任划分的法治化和规范化，促进各级政府有效提供基本公共服务，结合我国各省实际情况，省以下基本公共服务领域共同财政事权与支出责任划分应遵循以下基本原则。

1、保障标准合理适度。各省应该根据中央制定的基本公共服务提供标准，结合本省实际情况，制定本省基本公共服务提供标准。保障标准应合理适度，既要尽力而为，加快推进基本公共服务均等化，逐步提高保障水平；又要量力而行，兼顾各级地方政府财政承受能力，在不超越经济社会发展阶段的前提下兜牢基本民生保障底线。在确保国家基础标准落实到位的前提下，省级政府因地制宜制定高于国家基础标准的地区标准，应事先按程序报上级备案后执行，高出部分所需资金由各省自行负担。

2、权责明确与全过程覆盖。省以下基本公共服务领域共同财政事权与支出责任划分要实现权责明确和全过程覆盖。明确基本公共服务领域共同财政事权在省以下各级政府间各自承担的职责，合理安排财政事权与支出责任履行涉及的规划、决定、执行与监督等环节，实现财政事权履行权责明确和全过程覆盖。

3、省级政府差别化分担。充分考虑我国各地经济社会发展不平衡、基本公共服务成本和财力差异较大的国情，省级政府承担的支出责任不能一刀切，应进行差别化分担，体现向经济发展落后、财政困难、基本公共服务提供成本较高地区倾斜，并逐步规范、适当简化省以下基本公共服务领域共同财政事权支出责任的分担方式。

4、激励市县级政府主动作为。根据激励相容原理，省级政府通过对市县级政府进行合理有效授权，减少省级政府对微观事务的直接管理，科学划分基本公共服务领域共同财政事权和支出责任。调动和保护市县政府干事创业的主动性和积极性，激励市县政府发挥信息优势，满足当地居民对基本公共服务的多元化需求。

（二）省以下基本公共服务领域共同财政事权与支出责任划分的基本思路

1、明确省以下作为共同财政事权的基本公共服务项目。各省应清晰界定省以下作为共同财政事权的基本公共服务项目，即《方案》提出的八大类18项基本公共服务，一是义务教育，包括公用经费保障、免费提供教科书、家庭经济困难学生生活补助、贫困地区学生营养膳食补助4项；二是学生资助，包括中等职业教育国家助学金、中等职业教育免学费补助、普通高中教育国家助学金、普通高中教育免学杂费补助4项；三是基本就业服务，包括基本公共就业服务1项；四是基本养老保险，包括城乡居民基本养老保险补助1项；五是基本医疗保障，包括城乡居民基本医疗保险补助、医疗救助2项；六是基本卫生计生，包括基本公共卫生服务、计划生育扶助保障2项；七是基本生活救助，包括困难群众救助、受灾人员救助、残疾人服务3项；八是基本住房保障，包括城乡保障性安居工程1项。在此基础上，各省在中央统一指导下，因地制宜、因时制宜确定本省作为共同财政事权的基本公共服务项目，结合本省情况，进一步确定纳入共同财政事权的基本公共服务项目清单，并随着经济社会的不断发展进行动态调整与完善。

2、确立省以下各级政府支出责任分担比例。各省根据《方案》中不同基本公共服务共同财政事权中央与地方支出责任分担比例情况，进一步明确省与市县政府支出责任分担比例。一是中等职业教育国家助学金、中等职业教育免学费补助、普通高中教育国家助学金、普通高中教育免学杂费补助、城乡居民基本医疗保险补助、基本公共卫生服务、计划生育扶助保障7个事项，明确省级政府与市县政府的分担比例。二是义务教育公用经费保障、家庭经济困难学生生活补助、城乡居民基本养老保险补助等6个按比例分担、按项目分担或按标准定额补助的事项，暂按现行政策执行。三是基本公共就业服务、医疗救助、困难群众救助、残疾人服务、城乡保障性安居工程5个事项，省级政府分担比例主要依据地方财力状况、保障对象数量等因素确定。各省应综合考虑本省不同地区经济发展状况、财力水平、基本公共服务提供成本等因素，对省与市县政府支出责任分担比例进行明确，保障共同事权的履行。按照保持现有地方各级政府财力格局总体稳定的原则，上述分担比例调整涉及的各级政府支出基数划转，按预算管理有关规定办理。

3、设立省以下分类分档转移支付制度。在各级政府间支出责任划分科学依据建立的基础上，确定省以下政府间转移支付的数额，进一步调整完善省以下转移支付制度。在省以下各级政府一般性转移支付下设立共同财政事权分类分档转移支付，将改革前一般性转移支付和专项转移支付安排的基本公共服务领域共同财政事权事项，统一纳入共同财政事权分类分档转移支付，完整反映和切实履行省级政府承担的基本公共服务领域共同财政事权的支出责任。这将有力推动省以下专项转移支付的清理整合，提高转移支付资金使用的规范性。省以下分类分档转移支付制度的设立提高转移支付资金使用的针对性，再配合相关预算措施，对重点民生项目予以优先保障，有利于提高与人民群众密切相关的基本公共服务的保障能力。

4、强化法制化、规范化建设。财政事权和支出责任划分改革涉及政府与市场、政府与社会、中央与地方关系，涉及政治、经济、社会、文化和生态文明各个领域，涉及利益关系的调整，是一项复杂的系统工程，必须强化法制化、规范化建设。对省以下共同财政事权和支出责任划分改革实施过程中可能引起的职能调整以及人员、资产划转等事项，有关部门要妥善处理，按照依法行政的要求积极推动相关立法工作。以地方性法规或政府规章的形式，对省以下各级政府间共同财政事权与支出责任划分的基本制度作出规定，并在条件成熟时及时完善相关地方性法规和政府规章。强化法制化、规范化建设，为省以下各级政府履行基本公共服务提供职能、实现基本公共服务均等化目标提供强有力的支持。■

注释：

①中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议.十八届三中全会报告 [EB/OL].(2013-11-12).http://ylxf.yn.gov.cn/Html/News/2015/6/4/95150.html.

②中国共产党第十九次全国代表大会.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[EB/OL.](2017-10-18).http://politics.people.com.cn/n1/2017/1028/c1001-29613514.html.

③中共中央政治局.深化财税体制改革总体方案[EB/OL].(2014-6-30).http://www.gov.cn/xinwen/2014-06/30/content_2710105.htm.

④中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议.中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[EB/OL].(2014-10-23).http://politics.people.com.cn/n/2014/1029/c1001-25926893.html.

⑤中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议.中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议 [EB/OL].(2015-11-3).http://www.gov.cn/xinwen/2015-11/03/content_5004093.htm

⑥国务院.国务院批转国家发展改革委关于2016年深化经济体制改革重点工作意见的通知[EB/OL].(2016-3-31).http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-03/31/content_5060062.htm.

⑦国务院.国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见 [EB/OL].(2016-8-16).http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-08/24/content_5101963.htm.

⑧国务院办公厅.基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案[EB/OL].(2018-1-27).http://www.gov.cn/zhengce/content/2018-02/08/content_5264904.htm.

⑨国务院.国务院关于印发“十三五”推进基本公共服务均等化规划的通知 [EB/OL].(2018-1-23).http://www.gov.cn/zhengce/content/2017-03/01/content_5172013.htm.

[1]崔军.地方财政管理体制改革:基于简化财政层级的框架设计[J].财政研究,2011(05).

[2]国务院办公厅.基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案 [EB/OL].(2018-02-08).http://www.gov.cn/zhengce/content/2018-02/08/content_5264904.htm

[3]国务院.国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见 [EB/OL].(2016-08-24)http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-08/24/content_5101963.htm.