现代财政制度框架下的预算项目支出标准定额探讨———基于成本效益分析的研究视角

●马海涛 李 超 肖 鹏

马海涛，现任中央财经大学副校长、教授、博士生导师。毕业于中国人民大学财政金融学院，获经济学博士学位。享受国务院政府特殊津贴，入选“全国文化名家暨四个一批人才工程”,万人计划哲学社会科学领军人才,“新世纪百千万人才工程（国家级）”、教育部“新世纪优秀人才支持计划”、财政部“跨世纪青年学科带头人”，被评为“北京市教学名师”、“北京市青年骨干教师”、“北京市育人标兵”，北京市文化宣传系统“四个一批”人才，“首都劳动奖章”获得者。

兼任中国财政学会副秘书长，教育部公共管理教学指导委员会委员，全国资产评估专业学位研究生教育指导委员会秘书长，国家社科基金评审专家，全国高校财政学教学指导委员会理事长，全国政府预算研究会会长，中国职业教育学会学术委员会委员，中国财政学会县级财政研究会副会长，中国农村财政研究会常务理事，中国财政学会财政史研究会、基础理论研究会常务理事，北京市财政学会常务理事兼副秘书长，财政部教材编审委员会委员，财政部高级技术职务评审委员会委员，北京市人大常委会预算监督顾问。被聘为河北大学、新疆财经大学、山东财经大学、安徽财经大学、内蒙古财经大学、上海立信会计学院、广西财经学院、西安财经学院、铜陵学院等高校客座教授。

研究领域为财政理论与政策、财税管理。曾主持国家社会科学基金重点项目、一般项目，教育部人文哲学科学基地重点项目，财政部、国家发改委、劳动社会保障部，国家国有资产管理委员会，科技部，世界银行及亚洲开发银行等课题四十余项。在《新华文摘》、《财贸经济》、《财政研究》、《税务研究》等学术刊物上发表论文200余篇，出版学术著作10余部（包括主编和合著），出版教材20余本（包括国家精品教材），15项成果获省部级奖励。曾多次赴美国、英国、法国、加拿大、澳大利亚、意大利、丹麦、日本、俄罗斯、乌克兰、越南、香港和台湾等国家和地区进行学术交流或访学。

2013年7月到中南海参加李克强总理主持召开的经济专家座谈会，就我国财税改革问题做了专题汇报。

一、引 言

新《预算法》第32条规定：各部门、各单位应按照国务院财政部门制定的政府收支分类科目预算支出标准和要求以及绩效目标管理等预算编制规定，根据其依法履行职能和事业发展的需要以及存量资产情况编制本部门、本单位预算草案。《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发2014〔45〕号文）指出“要健全预算标准体系，进一步完善基本支出定额标准体系，加快推进项目支出定额标准体系建设，充分发挥支出标准在预算编制和管理中的基础支撑作用”。

2017年党的“十九大”报告进一步明确了未来一定时期我国财税改革的目标和主要任务：加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。深化税收制度改革，健全地方税体系。这一论断对未来财税体制改革方向作出进一步明确和确认。原财政部部长肖捷在《党的十九大报告辅导读本——加快建立现代财政制度》一文中，阐述解释了现代预算制度的改革方向。其中标准科学，就是要遵循财政预算编制的基本规律，根据经济社会发展目标、国家宏观调控要求和行业发展需要等因素，明确重点支出预算安排的基本规范。扩大基本支出定员定额管理范围，建立健全定额标准动态调整机制。深入推进项目支出标准体系建设，发挥标准对预算编制的基础性作用。加强预算评审结果运用，及时总结不同项目的支出规律，探索建立同类项目的标准化管理模式。

党的“十九大”报告、《预算法》和《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》秉承十八届三中全会的精神，把推进建立预算支出标准体系进一步细化为深化预算管理制度改革的一项重要内容。因此，研究预算项目支出标准并认真贯彻实施，是全面推进预算管理制度改革的关键，是建立现代预算制度的基本要求，亦是人大依法加强对政府全口径预算决算审查监督的重要依据。

二、预算项目支出标准体系建设的必要性

预算项目支出标准体系建设是部门预算管理和改革的重要内容，是实施全面规范、公开透明预算制度的重要技术支撑。财政部自2009年全面启动预算项目支出定额标准体系建设以来，在中央各部门的共同努力下，项目支出定额标准体系建设取得积极进展，初步形成了目标明确、职责清晰、程序规范、运行有序的工作体系，在全面规范财政预算管理、提高财政资金分配效益等方面发挥了重要作用。

第一，加强预算项目支出标准体系建设是预算分配公平、公正的客观要求。预算表面上是财政部门进行收支管理的工具，但实质上背后是各种利益集团争夺预算资源的途径，在有限的财政资源在不同领域的分配时，必须要解决好财政资金分配的依据、标准问题。标准为财政资源的分配和管理提供了目标和依据，有了标准就有了评判公平公正的尺子，这对于构建公共财政而言至关重要。预算项目支出标准是预算管理的基石，发挥着基础支撑作用。标准定额能够科学合理地安排财政资金，并在管理过程和监督环节等发挥引导和控制的作用。预算项目支出标准体系建立的意义在于树立依法理财意识，通过构建公平的财政资金使用环境，避免各级政府部门或单位为了争取资金而出现的寻租行为和谎报瞒报。

第二，预算项目支出标准体系的建设是实现预算公开、透明的有效途径。预算公开是政府信息公开的重要内容，实现预算公开需要财政部门、预算单位等各层面、多方位的共同努力，更需要以定额标准为基础，编制科学、合理的项目支出预算，供公众进行评判。制定预算项目支出标准体系，按照统一的标准安排预算，并在适当的时候将预算安排的依据和预算执行的结果一并公开，有利于建立政府和公众之间的互信，促进政府和公众的和谐。

第三，预算项目支出标准体系的建设有助于规范财政预算管理，提高财政资金使用效益。党的“十八大”以来，中央出台了关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定，对厉行勤俭节约、反对铺张浪费提出了更高要求，从严控制有关因公出国（境）、会议、培训、公务用车、公务接待、办公用房等经费支出。预算项目支出标准是部门预算编制、执行及预算监管的重要依据，只有建立完整的预算项目支出定额标准体系并以适当方式向社会公开，才能严格控制政府预算支出，保证预算分配有法可依、有据可查。当前的项目支出预算编制体系中，部门编制预算可以直接使用或参考的定额标准十分匮乏，需要通过定额标准研究，进行项目分类、设定分项指标、量化支出标准，建立可供参照或使用的预算编制技术依据，夯实部门预算编制的基础。另外，预算项目支出标准体系的建设是提高财政资金使用绩效的重要手段，在保证各级政府支出需要的同时，通过制度化、标准化定额标准设计，减少预算安排过程中的博弈，降低交易成本，提高财政资金的配置效率和使用效益。

第四，预算项目支出标准体系的建设有助于预算评审工作推进，树立依法理财意识，推动国家治理现代化。预算编审工作中，始终存在资金需求和财力供给能力之间的矛盾。针对预算单位的资金需求，财政部门尚未建立一套成熟完善的审核依据。定额标准将以公平、量化和公开的方式，为财政部门提供重要的审核依据，甄别不符合项目实际、超出财力允许范围的资金申请。积极推进预算项目支出标准体系建设，建立一套科学合理、统一规范的预算项目支出标准体系，并以适当的方式向社会公开，不但有利于保证预算分配有法可依，有据可查，做到取信于民，还有利于树立依法理财意识，实现从源头上预防腐败，不断推动国家治理体系和治理能力现代化。

三、我国预算项目支出标准定额建设进程与现状

（一）预算项目支出标准定额内涵

我国政府预算分为中央政府预算和地方政府预算，各级政府的总预算由本级政府所属部门的部门预算构成。部门预算是总预算的基础，是由各部门及其所属单位编制的预算构成；总预算是部门预算的综合，它是由财政部门在各部门预算基础上汇总编制的。预算项目支出标准主要应用于部门预算管理中，各部门依据此标准进行支出预算编制，因此预算项目支出标准定额就是在部门编制支出预算时所依据的一种确定的标准额度，也是财政部门审核安排预算资金的依据。

项目支出预算是部门支出预算的重要组成部分，是中央部门为完成其特定的行政工作任务或事业发展目标，在基本支出预算之外编制的年度支出计划，包括基本建设、有关事业发展专项计划、专项业务费、大型修缮、大型购置、大型会议等项目支出。

项目支出预算是围绕“项目”编制的支出计划，项目支出预算具有几方面特征：一是专项性，项目支出预算的专项性体现在预算与业务的结合之中，预算围绕项目，项目围绕特定的业务目标，预算是为完成特定业务目标而编制的经费支出计划，针对不同目标分别设立项目。二是独立性，每个项目支出预算有其支出的明确范围，项目之间不能交叉，项目支出与基本支出之间也不能交叉，如果出现交叉则说明项目的目标或任务有重叠，项目边界不清，设置不尽合理。三是完整性，项目支出预算包括完成特定业务目标所涉及的全部经费支出，避免将为一个目标而发生的支出拆解分散到多个项目支出中去。

（二）预算项目支出标准定额建设历程与目标

在2000年中央部门预算改革后，财政部将部门预算支出划分为基本支出和项目支出两部分，并分别按照不同模式管理。为规范新模式下的项目支出预算管理，2001年，财政部颁布了 《中央部门项目支出预算管理试行办法》；2002年，在修订的基础上颁布了《中央本级项目支出预算管理办法（试行）》，同时也制定了《中央本级项目库管理规定（试行）》；2004年，财政部再次对管理办法进行修订，将《中央本级项目支出预算管理办法（试行）》和《中央本级项目库管理规定（试行）》合并为《中央本级项目支出预算管理办法（试行）》；2007年，财政部对项目支出预算管理办法进行第三次修订，印发了《中央本级项目支出预算管理办法》。随着项目支出预算管理相关制度的逐步健全完善，一套程序规范、分配科学、机制顺畅的项目支出预算管理体系逐步建立起来。

项目支出标准定额可分为财政部标准和部门内部标准，财政部标准是指由财政部（或会同中央部门）发布或认可的项目定额标准；部门内部标准是指由中央部门自行发布的项目定额标准。财政部标准又分为通用定额标准和专用定额标准，通用定额标准是指适用于所有或大多数部门的、共性的项目定额标准，具有普遍适用性；专用定额标准是指适用于特定部门、特定活动或特定项目的定额标准，具有特定的适用范围。项目定额标准原则上应涵盖项目的全部支出内容，主要包括项目支出范围、资产配置标准、资产耗费标准、业务工作内容标准、取费标准等，项目定额标准可根据业务特点，分类分级制定。2009年以来，中共中央、国务院、财政部关于推进预算项目支出定额方面的文件如表1所示。

四、确定项目支出水平通行方法

部门支出由基本支出和项目支出构成，项目支出预算是部门支出预算的重要组成部分。确定部门项目支出的合理规模，确保部门履职和提供特定政策目标时有充足的财力保障，离不开预算评审工作对部门项目支出规模的科学测算。预算评审是完善预算编制流程，提高预算准确性的重要措施。通过开展预算评审工作，逐步建立健全预算评审工作机制，将预算评审实质性嵌入部门预算管理流程。

可靠的项目预算会纳入所有和项目有关联的成本，决策层可依据全面涵盖各项成本的预算报告，来正确测算项目的资金需求、重点和项目的所有可选择性方案。资本项目及内部服务项目尤其需要认真核算项目支出，例如大楼构建和交通工具等项目的预算常常忽略了大楼和交通工具的制造和维护成本。政府部门面临的最大问题是公共服务的成本不断上升，但绩效（例如每个员工的产出或服务质量）却无法改善，这个局面就要求对政府部门的需求性支出能准确衡量。

表1 预算项目支出标准定额政策梳理

20世纪80年代以来，随着公共选择学派关于“政府失灵”论断的发展和西方“新公共管理运动”的兴起，西方公共领域开始将企业的管理理念带入到政府管理中来，号称“政府再造”运动。其中很重要的做法就是随着对政府财政资金使用绩效的关注，西方国家开始将企业的成本管理方法运用到政府（部门）支出水平的确定和政府公共政策的效应前一段中来，削减政府不必要的支出，做到政府（部门）预算资金分配有依据、有标准。这些方法包括：作业成本法、成本效益分析法、结构分析法、成本动因分析法等。

（一）作业成本法

作业成本法是一个比较简单的方法，在一个组织内将现有的成本划分为不同的部门、区域和项目。这种方法被广泛应用于私营部门，如英国等国家通常采用作业成本法和各种改进方法以评估不同政府领域的支出。作业成本法将一个组织内的成本进行分解（例如人员、公用事业、办公室材料），并且将他们分配给该组织管辖范围内的具体部分，根据每个计划的实际支出，包括实体设备支出、折旧支出、租金支出、其他显性成本、隐性成本等支出。

与预算编制相比，作业成本法允许中央预算部门更好地管理或控制政府机构间的项目分配问题。同时，为充分掌握项目的优先级别，一些关键考核指标需计算出来，供决策者用于项目比较。随着方法的不断完善，通过该方法衡量一个特定项目的支出规模和执行情况等变得极其简单，该方法类似于以绩效为导向的需求评估方法。

（二）成本效益分析法

成本效益分析法（Cost-benefit Analysis）是通过比较项目的全部成本和效益来评估项目价值的一种方法。成本效益分析作为一种经济决策方法，将成本效益分析法（CBA）运用于政府部门的计划决策之中，以寻求在投资决策上如何以最小的成本来获得最大的收益。

成本效益分析法（CBA）是一个用于确定项目价值的工具，它有助于对项目的最终决策做出定量的评估和判断。成本效益分析法（CBA）的原理和实践效果是公认的，它已经被学者、项目管理的从业者和政府机构（包括国内和国外）的大量文献所证实，是帮助决策者有效配置资源的定量分析工具。它试图识别和量化项目或活动的成本和收益，将可用数据转换成可管理的信息。成本效益分析方法的强大之处在于它提供了一个理论和实践一致的数据分析框架。

（三）结构分析法

结构分析法与作业成本法的视角略有不同，结构分析法旨在通过分析一个组织的架构和范围界定，确定各组成部分为实现共同目标的相互作用的机制，以及不同组成部分支出的相关性。与作业成本法相比，这种方法关注的重点不是特定项目的详细成本，而是将更多主观的确定的服务与其他活动联系起来，以协助不同项目实现项目间共同目标。

根据结构分析法，四个关键问题需解决。要提高运营效率，评估项目的实际支出需求。首先，建立一个涵盖目标、部门、管理人员和具体内容在内的计划政策。其次，了解机构做零基审查的最多频率。修订的一个主要原因是评估不断增长的支出，而增量预算对支出不断增长的根源并未做到彻底地审查，因此，促进定期零基审查与政策活动相联系，以评估政府机构的支出需求。第三，建立一个可衡量的目标。第四，这种技术要求不同单位的支持功能有被定义好的联系与成本，这种成本是与有明确输出结果的程序和活动相关。

（四）成本动因分析法

成本动因分析法，是一种用于辨别和分析一个组织或项目的哪些分支产生哪些成本，这种识别使得在关键领域或特定的因素内，能够进行进一步的分析和讨论。在一个过程或活动中，“成本动因”是确定成本的主要因素（Burnell-Nugent，1996）。对于许多政府活动来说，把产出量作为主要的成本驱动因素是很自然的，例如监狱的成本可能取决于囚犯的数量。这种方法是有限制的，因为它接受给定的固定成本，并且它含蓄地假定，改变可变成本是实现成本节约的唯一途径。相反，成本动因分析在确定成本主要因素的过程中试图给出一个更广阔的视野。就监狱情况而言，成本动因分析要求研究基础设施的“年龄”、新技术的使用、目前有助于成本的工作实践（例如“成本动因”）。成本动因的系统性辨识提供了一个重要的工具来评估支出需求，它也提供了一些机会去比较，并且最终减少低效运转地区的政府开支。

成本动因可分为：结构性成本动因、执行性成本动因、质量性成本动因三大类。“结构性成本驱动”往往是由外部规模因素决定的以及需求规模的复杂性驱动的成本。例如，驾照办公室的活动规模将是每年发出驾照的预期数目，而复杂因素在这里将是不同类型的许可证的数量、地址的变化和名称的变化。“执行性成本动因”是内部决定的，执行性成本动因的例子包括产能利用率（例如设施是否满足预测的需求），产品或服务的设计（例如是否许可证真的需要有一个塑料外套），和技术的应用（例如打印许可证最新的技术和程序是否是成本效益）。“质量性成本驱动”涉及预防活动（例如培训、监控质量和审计的成本）。

五、相关国家成本效益分析（CBA）相同点与差异

（一）相关国家为开展部门支出和项目支出成本效益分析提供法律支撑和制度保障

从美国联邦政府的做法来看，联邦政府管理与预算办公室（OMB）发布了联邦项目的成本—效益分析方法指南和贴现率（通告A-94），促进联邦政府作出决策以促进资源的有效配置，为成本—效益分析提供了一般的指导。并且在此基础上，美国还有分部门的成本效益分析指南，如2013年4月24日修订通过的《美国军队成本效益分析指南》（第三版）。该指南旨在为军队机构和分析人员进行决策时提供成本收益分析的支撑。基于一个结构化的分析过程，能够支撑军事分析人员确认、量化和评估不同决策选择的未来收益和成本，也支撑军事分析人员做出最优决策。美国能源部部门成本效益分析指南提供了统一指导和最佳做法，且其描述的方法和程序可以用于能源部所有项目和工程的成本估算编制。管理与预算办公室（OMB）发布的通告A-21，也可用于确定教育机构的成本确定原则。

英国财政部发布了中央政府项目评估绿皮书，目的在于协助政府建立更有效率的政策并且能够更好地配置资源。该绿皮书是通过影响决策过程、提升部门间的协调程度、平衡政府与民众之间利益来做到的。这个指导意见强调将提议所带来的收益与成本都考虑在内，并且保证社会资源的正确使用。针对一些行业的投资战略与策略，英国还会定期发布投资计划的经济分析。例如公路领域，2015年3月英国财政部发布了 《公路投资战略：投资计划经济分析》，来评估公路领域的投资是否满足以下五个目标：该领域的投资是否符合更广泛的公共政策目标——“战略目标”、是否物有所值——“经济目标”、是否具有商业可行性——“商业目标”、经济是否可承受——“经济能力”、目标是否可实现——“管理能力”。

澳大利亚也发布了成本效益分析指南，该指南的目标是为最终决策者提供尽可能多的信息以便于其对监管政策做出决策。为了鼓励最终决策者能够做出更好的决策，澳大利亚政府致力于使用成本效益分析法（CBA）来评估监管政策。成本效益分析法对监管政策的影响进行了系统的评价，它不仅衡量了瞬时或直接的影响，财政影响或者局部的影响，还衡量了监管政策产生的经济效益和社会效益。它尽可能地强调要以货币形式估算监管政策产生的损益。

加拿大于2007年4月出台了 《关于精简监管的内阁指令》，相比1999年政策的一个重要的改变就是要求政府部门和机构评估监管政策和替代的非监管措施，以最大化整个社会的净利益。由财政部门主导建立通用的成本效益分析指南，成为OECD国家财政部门在进行财政项目评审的通行做法。

（二）相关国家根据项目规模或属性规定了完整评估程序和简化评估程序

开展成本效益分析（CBA），尽管会有利于决策层做出客观公正的决策，但进行政府项目的成本与效益的评估工作，不可避免会带来一定的经费支出。出于提升工作效率的角度，部分国家根据评估项目的金额和项目的紧迫性、实效性等因素，区分了简化评估程序和完整评估程序。像新西兰交通运输局对于投资估算在500万新西兰元的道路修缮、桥梁维护改造、道路改造、公共交通服务等工程项目，适用简化评估程序。对于超出标准金额以上的道路工程项目、交通需求管理项目和运输服务项目适用完整评估程序。美国财政部发布联邦项目通用成本效益分析（CBA）指南和部门发布部门项目成本效益分析（CBA）指南，也是出于提升效率和调动部门积极性的双重考虑，在财政部和部门之间有一定分工合作。

（三）相关国家的成本效益分析指南中均细化了CBA分析的规范指引

成本效益分析有不同的程序设置，也有不同的分析方法，还有不同的计算结果，对非定量化影响因素的处理等等，如果将这些工作交由法规制定部门自己处理，就会出现分门别类的成本效益分析程序、分析方法，进而导致差异化的计算结果；更重要的是，即使是同样内容的法案，由不同主体来进行成本效益分析，可能也会取得不同的结果。因此，各个国家的成本效益分析指南中，均对项目的收益、成本、贴现率选择、公告、报表等内容进行细化。

如美国联邦项目的成本—效益分析方法指南和贴现率（通告A-94），对CBA分析的一般原则、效益和成本的识别测量、通货膨胀的处理、贴现率政策选择、不确定性处理原则、公共投资分析的特殊指导等，均做出明确规范。

英国财政部发布的《中央政府项目评估绿皮书》，成为英国所有中央部门和行政机构的最佳实践指南，并涵盖了所有类型和规模的项目，它的目的是使整个政府的评估过程更一致和透明。英国中央政府各部门和机构应确保自己的手册或指导方针与本绿皮书是一致的。

加拿大财政部发布的《成本效益分析指南》中，在细节操作上包括五大步骤：识别问题、设定目标、建立替代的监管或非监管选项、评估成本和效益（包括识别并关注重要的影响、收益的测量、成本的测量、标准、成本效益分析、折现率）、编制会计报表。另外，加拿大还发布了《加拿大政府成本效益分析手册：监管政策》，该手册提供加拿大关于成本效益分析（CBA）更详细的说明和指导。

澳大利亚成本效益分析指南中，明确全面成本效益分析的九大步骤，包括“指定选项集、决定成本和效益的测量范围、确定影响和选择测量指标、预测监管政策的生命周期、对影响因素货币化、折扣未来的成本和收益以获得现值、计算每个选项的净现值、进行敏感性分析、得出结论”。

（四）相关国家的成本效益分析指南中增加了CBA分析的质量控制和公众参与机制

OECD国家的成本效益分析，在实施过程中都经历了步骤性的审查。包括内部审查和外部审查，财政委员会规制事务处审查程序与机制等。部分国家在成本效益分析程序中加入公众参与因子，使得成本效益分析报告更加真实、客观。OECD部分国家通过引入公众参与程序，使得政府财政项目的相关受益主体获得更多信息，有助于去伪存真，提高成本效益分析的质量，也有利于提高项目决策的质量。

（五）成本与收益指标设计以及计算方法上具有明显的国家特色

在成本效益分析中的效益测量和成本测量方面，各个国家有不同的选择。如澳大利亚在一些难以衡量量化的政府项目投资中，采用显示偏好法、陈述偏好法、成本效用分析法等方法来作为成本效益分析（CBA）的替代选择。《加拿大规制成本效益分析指南》列出了几种衡量收益的方法：纠正市场价格扭曲的税收、补贴以及不完全竞争的方法；通过观察消费者商品和服务消费行为数据估算商品价值的显示性偏好方法，这其中又包括享乐价格法、旅行成本法、避免行为方法、疾病成本方法；陈述偏好方法，用直接调查的方法来估算非市场商品或服务的价值，其主要依靠通过调查获得的信息，而不是通过相关方法间接得到的价值，这种方法试图通过询问受访者对他们环境质量、健康和安全的变化的评价来直接衡量支付意愿，这其中最常见的就是随机估价法；收益转移法，依靠现存研究的信息，对非市场货物和服务进行评估。成本有直接成本、机会成本以及过渡成本等等。

（六）成本效益分析中的贴现率选择与误差调整有差异

各国成本效益分析指南中，在采用贴现法确定项目全生命周期内的净现值（NPV）时，贴现率的选择标准有所差异。部分国家选取本国的国债收益率作为贴现率（日本），有的国家选择名义利率减去预期通货膨胀率的实际贴现率作为贴现率，有的国家依据项目的不同选择3%-8%的贴现率，但总体上而言，贴现率的选择范围依据金融市场资金供求关系确定在3%-8%的区间。成本效益分析（CBA）中选择一个适当的贴现率，对项目全生命周期的未来成本和收益进行贴现，计算项目的净现值（NPV）作为决策参考，是成本效益分析中很关键的一环。

六、成本效益分析法对我国项目支出标准制定的启示

（一）由财政部结合本国国情制定本国的成本效益分析指南

从OECD国家，美国、英国、法国、加拿大、澳大利亚、日本、韩国等国成本效益分析指南的制定情况来看，均由财政部门主导，制定了本国通用的成本效益分析指南，相关部门在此指导下，结合部门实际，制定本部门的成本效益分析指南。因此，在我国的成本效益分析指南的制定上，可以考虑专门成立我国财政部领导下的成本效益分析指南制定委员会，统一负责研究和制定我国中央政府的成本效益分析指南。

（二）明确我国成本效益分析指南的目标导向与适用范围

成本效益分析指南的目标导向在于评估部门支出或项目支出的系统性影响，不仅衡量了瞬时或直接的影响，财政影响或者局部的影响，还衡量了部门支出和项目支出所产生的经济效益和社会效益。成本效益分析（CBA）的目标是为最终决策者提供尽可能多的信息以便于其对监管政策做出决策。它为衡量（同一时期）不同方面的影响和发生在不同时期的影响，提供了一个客观的框架。这种客观性体现在将所有的影响因素转化为现金流量的现值。然而，即使在对影响因素充分量化不可能实现的情况下，成本效益分析（CBA）还是提供了一个清晰的决策框架。凡是部门的整体支出或项目支出，均需经过成本效益分析，以提高财政资金使用的绩效。

（三）结合中国国情与预算管理水平，明确成本效益分析的步骤与规范指引

在成本效益分析指南中，需要明确成本效益分析的步骤和操作规范指引。包括开展部门和项目成本效益分析的目标、对象、方法、贴现率选择、结果应用等内容。在成本效益分析规范指引中，需要明确效益和成本的界定、测量、计算方法等内容。成本的计量是采用历史成本法、还是采用重置成本法或现值法等，不同的计量方法，可能会带来不同的成本效益分析结果。

（四）研究确定我国成本效益分析中的贴现率选择

成本效益分析中贴现率的选择，会影响成本效益分析的结果，也就会影响到不同项目的决策取舍。从国外的做法来看，有的国家选取本国的国债收益率作为贴现率（日本），有的国家选择名义利率减去预期通货膨胀率的实际贴现率作为贴现率，有的国家依据项目的不同选择3%-8%的贴现率。由于我国短期国债市场仍不发达，国债基准收益率尚未形成，因此，需要研究确定我国的成本效益分析（CBA）的贴现率选择。

（五）成本效益分析中引入误差调整与结果应用机制

成本效益分析工作最重要的产出是评估报告，是影响项目取舍的最重要的支撑材料。在各国成本效益分析指南中，普遍规定了成本效益分析报告的误差调整、敏感性分析和结果应用机制，也规范了分析报告的写作框架和报表内容等内容。因此，在制定发布我国的成本效益分析（CBA）指南时，需要研究解决是否引入成本效益分析报告的误差调整、敏感性分析和结果应用机制。

（六）确定项目评审过程中的成本效益分析步骤与流程

政府投资决策需要建立在对未来成本和收益进行稳健评估的基础上，以确保他们能够充分利用纳税人的资金，并为社会获得最大的利益。为了以有限的财政资源为社会提供更多、更有效的公共服务，缩减财政支出，就必须在预算支出项目立项之前，对项目的支出成本和预计效益做出合理的估计与判断，并且在整个项目实施过程中，关注项目资金的使用情况以及成果，评估财政项目支出的成本和效益。为提高财政支出的绩效管理水平，有必要贯彻成本效益的理念与方法，将成本效益法融入到我国项目支出定额标准的建设中来。

1、明确财政评审项目的目标导向与重点。财政项目评审的内容主要包括项目的完整性、必要性、可行性和合理性等方面。完整性主要是项目申报程序是否合规，项目申报内容填写是否全面，项目申报所需资料是否齐全等。必要性主要是项目立项依据是否充分，与部门职责和宏观政策衔接是否紧密，与其他项目是否存在交叉重复等。可行性主要是项目立项实施方案设计是否可行，是否具备执行条件等。合理性主要是项目支出内容是否真实、合规，预算需求和绩效目标设置是否科学合理等。

2、明确成本效益分析的适用范围。目前我国财政的投资项目评估中，存在着两个最大的问题：第一是对于政府投资项目，一般只要求做财务评价，不要求做国民经济评价，这就大大地降低了对项目环境影响与社会影响的控制；第二是对那些需要做国民经济评价的公共项目，也只是通过对项目影子价格的测算与社会折现率的选取，做到了对项目总体效率与宏观经济效率的控制，但没有测算出项目对相关群体的净效益以及相关群体内部各子项之间受益与受损的情况。这就给项目实施后的收益再分配与对受损群体的补偿带来很大的困难。因此，有必要对社会关注度比较高、金额较大的财政项目，强制要求进行成本效益评估。

3、将成本效益分析法融入到财政项目的预算合理性评估中。对于项目预算合理性的评审，目前主要的方法有：已经制定相关支出标准的，按标准核定，如办公家具配备标准、会议费标准、培训费标准、出国费标准等等；材料、设备等价格，通过市场询价确定；对于工程修缮类项目，按照工程造价审核的方法通过识图算量、套用定额和市场价格确定。

成本效益分析法一般用于财政预算支出中有关投资性支出项目的分析，即根据政府确定的建设目标，提出若干实现建设目标的方案，详列各种方案的全部预期成本和预期收益，并把它们转换为现期的货币价值，然后依据决策标准，通过比较分析，选择出社会净效益最大的投资项目方案。在具体成本效益分析中，成本大致可划分两个层次：一是直接的、有形的成本；二是间接的、无形的成本。效益也包含两个层次：一是直接的、有形的效益；二是间接的、无形的效益。其基本工作原理是针对某项支出目标，提出若干实现该目标的方案，运用一定的技术方法，计算出每种方案的成本和收益，通过对成本和效益的比较，并依据一定的原则，选择出最优的决策方案。

4、确定成本效益分析的选择方法。成本效益分析最基本的两种方法是净现值法和内部收益法。作为两种动态评价方法，都考虑到了货币的时间价值，将处于不用生命周期的项目现金流入、现金流出与净现金流入经过贴现计算，换算为基期的现值，以成为可比的指标。正如预算收入的征集一样，政府部门预算支出的分配不仅涉及到资源配置问题，同时还涉及到财富再分配问题。以现金流量为核心的狭义成本效益分析技术，只适合于诸如防洪、电力生产等较易鉴别与衡量成本与效益的公共预算项目，然而诸如公共安全、法院、国防等许多预算投资项目，所提供的服务不能市场化，因此不能产生未来货币收益现金流入。在这种情况下需要使用扩展广义的成本效益分析技术，其方法主要如下：最低费用选择法；消费者剩余度量法；时间价值度量法；生命价值度量法。公共预算支出效益分析不仅可以针对公共投资项目或公共服务，也可以针对特定机构或某项目。■

1.苟燕楠，贾康.我国公共部门基本支出定额研究[J].中国行政管理，2012，(09).

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