运用大数据技术促进我国政府全口径预算管理的可持续发展

●吕 阳

一、全口径预算管理的回顾

全口径预算管理方式是历经预算发展过程的凝结，是从局部萌芽到全局更迭的结果，预算管理的口径扩增和管理技能提升是当前应该重点关注的要素。由此形成的一般公共预算、政府性资金预算、国有资本经营预算和社保基金预算等横向“四大本”预算管理体系，与中央、省、市、县、乡的五层纵向“央地分级”预算管理体系，共同构造起了一个“横向到边、纵向到底”的密闭空间，塑造起全范围、整领域、多视角的“二维”全口径预算管理体系，今后“四大本”的子类调整还可进一步整合和汇集。

回顾来看，预算管理的改革拓展历经四个阶段（杨志勇，2014），从中不难看出，尽管预算管理要求收支平衡，但每个阶段的发展都不自觉地将收支板高高翘起到一端。笔者认为，财政收支总量越大，就越要缩小收支差异，否则就会面临“巧妇难为无米之炊”的财政困境，未来预算管理的侧重点必将是预算天平位于高位的均衡。

第一阶段为1979-1993年，预算报告及审批程序出现，对管理预算内外资金、预算制度、维持预算管理平衡提出了基本要求。主要以《国家预算管理条例》作为管理依据，对预算管理提出了新要求：公债收入作为财政收入，仅财政部向人行透支才是赤字，这源于对综合平衡宏观管理的新认识，逐步形成复式预算格局（经常性和建设性预算），其中经常性预算不能列赤字，债务开始受到发行总额的限制，更加注重债务赤字资金的质量管理。虽说1979年用 “放权让利”来扩充预算外资金，来保持地方经济自主活力，但仍以政府职能实现作为开辟预算外资金的判断依据。

第二阶段是1994-1999年，我国由计划经济体制转向市场经济体制，预算管理的法律效力得以彰显。1994年财政赤字不再向人行透支，只能依靠债务融资；1995年《预算法》执行明确了“分税制”；1996年要求将各种税费纳入地方财政预算，部分预算外资金注入预算内资金池，为消除预算外资金埋下了伏笔；1998年明确要构建公共财政体系，协助人大预算财经委的人大预算委成立，预算管理为充分应对 “两个比重”的下滑，开始偏向收入一侧，伴之“利改税”、“费改税”，治理“三乱”（乱罚款、收费、摊派），国务院增发国债转贷省级政府，为社会主义市场经济的加快进步积蓄了预算管理的制度力量。

第三阶段是2000-2013年，这段时期主要是部门预算改革，由功能特性转向分类梳理的基本支出和项目支出，2000年教育、科技、农业、劳保部等四部门开始试点；国库集中收付制度改革，2001年《财政预算国库管理制度改革方案》出台标志着从上往下的分散支付制度开始瓦解；政府采购制度改革，以2003年《关于全面推进政府采购制度改革的意见》为始；财政收支分类划分改革，2007年《财政收支分类方案》正式实施，特别是出现了功能和经济的支出分类。一揽子的预算管理改革，让预算管理的综合能力得以彰显，于是预算管理的重点开始偏轨于支出端。

第四阶段是2013年至今，预算管理制度跑步对接全预算口径管理，既包括固有预算管理体系内“预算编制、预算执行和预算监督”等“三驾马车”的“三元共进”，也包括预算动态管理均衡、预算支出绩效评价、预算信息透明公开、公众参与式预算等方面的补充及推进。目标是实现预算管理体系的全面规范和公开透明，“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”，进而不断满足民众对预算管理安排的期待，现今大数据预算处理能力明显能够满足当前的管理需要。

二、可持续发展对全口径预算管理的现实要求

20世纪60年代以前，人们只有增长的思考，并无发展的概念，1972年罗马俱乐部在 《增长的极限》中率先提出 “合理持久和均衡发展”；1987年联合国报告《我们的未来》中首次提出“可持续发展”；1992年联合国环境大会上，这一发展理念得到了广泛认同，体现了共同发展、协调发展、公平发展和高效发展的内涵。可持续发展是经济存量稳健、经济增量高效、经济质量强劲的主要目标。全口径预算管理作为实现预算收入长期增加、预算支出有效控制和预算收支中长期实现平衡的管理机制及方法，就必须围绕可持续发展的要求和前提来展开预算管理活动。人类社会之所以能够在生产进程当中不断积聚财力，完善资金的预算管理，并从家庭预算、企业预算和政府预算当中找到资金有效控制的解决方法，主要是基于相适应的社会生产力和生产关系的重构，来满足资金供给与需求的匹配，全口径预算管理的提出与发展跟现实状况密切关联。

据国家统计局最新数据显示：我国60岁以上人口占比达到17.3%，65岁以上人口占比达到11.4%，距国际社会定义的老龄社会①已经不远，2016年国办85号文提出要快速发展“幸福产业”②，这意味着财政支出压力的进一步增大，以“节财”、“保民”为目标的全口径预算管理势必要发挥规范的引领作用。尽管我国2017年在GDP保持6.9%的增速下，人均GDP达到了9000美元，距离世界银行“高收入国家”标准仅有2000美元的差距。1999年我国老龄化初始时，人均GDP仅有800美元左右，与西方发达国家相比，人均GDP远落后。当“未富先老”与“未备先老”摆在经济陷阱的面前时，就不得不考虑全口径预算管理方式的更变，如何高效控制财政收支与社会公众福利，是当前的痛点、难点与重点。十九大报告中提到“社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾”，这表明公共服务的不均衡、公共服务的供需错配就是矛盾的根源之一，以大数据为基础的全口径预算管理是新时代发展的主旋律。

三、充分运用大数据来推动政府全口径预算管理

（一）建立及运用预算管理大数据库

一是加大数据库的财政投入力度。在不过多增加财政负担的前提下，对现有数据硬件设备进行优化升级，满足大数据存储、共享、使用等功能，覆盖云计算、服务器托管、维护报警等技术，增强政府对公共服务效能的分析判断。如山东省栖霞市投入100多万元用于大数据系统后，不仅提升了预算编制的效率，堵截了骗保、重复参保等现象，而且2016年就节省了639万元的财政资金。

二是记录和导入财政数据。往预算管理大数据库中及时导入数据，遍布预算编制、预算执行、预算决算和预算监督、绩效评价等环节，能够发挥大数据跟踪、建档、使用的技术功能。

三是及时进行数据清理。按月、季、半年、全年等时点分别对数据进行分离和集聚处理，与日常财政检查工作中反馈的问题进行对比，倒逼数据的事前、事中和事后排查，使数据聚集、挑选、分析、建模、总结对预算管理转变发挥转制作用，增强硬化预算约束、保证财政资金节流，提升预算管理透明度，避免财政资金腐败，以形成“强本而节用，则天不能贫”的财政资金库存。

四是建立部门信息库合作机制。预算管理的大数据是包括思维、方法、数据的结合体，表面看来是静态的信息，实则蕴含自发监管的功能，能够弥补人工处理数据能力滞后、遗漏和误差等弊端，是人类科技实力提升的集中展现，可开启财政系统内部业务的信息通道，尽早消除人大、审计、税务、财政等数据关联部门的系统壁垒，建立财政共享信息子库，更好地分享和使用财政数据，以实现预算管理便利效用最大化，来预判财政收支对经济发展的影响。

（二）壮大大数据人才队伍

一是可通过招考来选拔引进人才。当前财政部门人员主要以公务员编和事业编为主，以往招录的人员主要多以中文、经济、法律等偏文专业为主，能够精通计算机大数据的人才十分稀缺，财税部门可通过与当地政府和上级公务员局等部门进行协商，在招考与引进人才的岗位专业要求上，适当增加计算机、统计学、数学等专业人才岗位，以满足大数据预算管理的现实需要；二是可通过教育学习来培养人才。考虑在年初的干部教育培训计划当中增加大数据的教学内容，聘请高校、研究所教授或是大数据领域专家来对大数据岗位干部授课，也可让从事大数据工作的干部直接到相关部门参加封闭式的职业教育培训；三是可以建立大数据学习交流小组。按照数据岗位人员总数进行两两匹配，让财税专业知识丰厚的干部与大数据处理能力强的干部组成一队，促进双方整体业务素质的提升。

（三）逐步公开数据报告，提升财政透明度

2002年我国进入国际货币基金组织的数据公布通用系统，并承诺要加大财政透明力度。近些年中央部门的“三公”经费公开大大推动了预决算公开的步伐，如2009年广州财政局一次性公开了114个政府部门预算，可以说，大数据预算管理的报告公开最终还得“靠人来透明”。民众是公共服务的主要购买者和参与者，对政府财政预算的自觉、自发监管会随经济发达程度而不断增强，除了人大、审计等管理机关以外，全民参与预算管理是大势所趋，特别是大数据系统的规范运用，更加有利于实现预算管理的透明，使政府权力不断受到限控，保证公共服务产品质量的提升，本来信息丰富、操作复杂的预算管理在大数据技术的支持下，越来越容易反映真实的信息，即便是像类型、时间、图像等非结构化信息也可以逐步得到正常处理，政府应运用大数据，不断增强中央到地方的财政透明度，回应民众买单服务的“财政契约”。比如，可率先公布财政部PPP数据平台的项目支出信息，让民众能够及时了解社会资本和财政资金的项目使用情况，与此同时，制定数据使用的法律条款，设定相应的处罚措施，避免个别单位和人员因信息披露做出损害国家财政利益的行为。■

注释：

①老龄社会：65岁以上的人口比例达到14%，就可以称之为老龄社会。

②幸福产业：旅游、文化、体育、健康、养老、教育培训等重点领域。

[1]栖霞市以财政大数据建设助推县级现代预算管理制度改革[EB/OL].http://www.mof.gov.cn/xinwenlianbo/shandongcaizhengxinxilianbo/201706/t20170627_2631864.htm.

[2]王华，柯洪，杜亚灵，吕明.PPP项目政府方介入产生额外费用的计算与支付研究[J].建筑经济，2017，（11）.

[3]王银梅，曲丰逸.运用大数据强化政府预算监管[J].宏观经济研究，2016，（05）.

[4]杨志勇.我国预算管理制度的演进轨迹：1979-2014 年[J].改革，2014，（10）.