地方审计机关省级统管路径研究——基于SWOT矩阵分析

●欧阳华生 戴方怡

自2016年下半年江苏、浙江、山东、广东、重庆、贵州、云南7个省（市）探索省以下审计机关人财物统一管理改革以来，试点过程中，遇到一些实际问题和困难，工作开展不平衡。这主要是由于历史原因、区域间具体情况差异大、越到基层越复杂等。如何厘清历史积弊，化解试点难题，不仅关系到改革的健康发展，也关系到审计事业的成败。

一、引言

审计体制一直是理论研究者和实务工作者关心的重要问题。众所周知，我国1982年《宪法》规定，我国地方审计机关实行行政上以本级人民政府领导为主、业务上以上级审计机关领导为主的双重领导制；1994年颁布的《审计法》具体规定了审计机关的“两个报告”制度，使审计监督担负起对政府负责和为人大服务的双重职责。这种具有中国特色的行政型审计模式，显著区别于立法型、司法型、独立型审计体制，它的产生无疑是从我国国情出发，顺应了我国政治、经济和社会的发展要求，但是历经三十多年的发展，随着我国经济、政治形势的深刻变化，这一模式难以保障地方审计机关的审计独立性，暴露出明显的不足和自身难以克服的缺陷。为保障审计独立性，完善我国的审计制度，2014年党的十八届四中全会在 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中首次提出探索省以下地方审计机关人财物统一管理。2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发 《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件 ，明确提出在江苏、浙江、山东、广东、重庆、贵州、云南7个省（市）探索人财物统管改革，并出台 《关于省以下地方审计机关人财物管理改革试点方案》。这七个试点地方于2016年下半年陆续出台实施方案，2017年年初云南、重庆、山东先后在2017年部门预算中将基层审计机关的经费纳入省级统筹管理，率先将此项改革予以落实。《“十三五”国家审计发展规划》强调使中国特色社会主义审计制度更加完善，党的十八届三中全会以来，关于推进审计管理体制改革的探讨一直热度不减，党的十九大报告又明确提出“改革审计管理体制”“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。”这一系列重要文件无疑将为依法独立行使审计监督权，开展新时代审计工作起到强有力的推动作用。

二、统管改革现状的SWOT分析

SWOT分析法又称态势分析法，是用系统分析的思想，通过调查列举出研究对象的四个维度——优势、劣势、机会和威胁，依照矩阵形式排列，而后把四方面因素相互匹配综合分析，从而作出合理决策。可以看到SWOT分析法在很多研究领域都有应用。而在审计管理体制改革中运用这种分析法，有利于更全面、系统、准确地把握研究对象，即省以下地方审计机关人财物统管改革所处的情景，从而更深刻地认识它在发展过程中的问题和困难，以根据分析结果制定相应的发展战略、计划以及对策等（如图1所示）。

图1 统管改革SWOT矩阵

（一）改革优势——审计系统内部有利因素

1、具备良好的改革基础。经过审计理论界和实务界的不断探索和总结，推进省以下审计机关人财物统一管理改革具备了良好的制度基础和现实依据。从内部而言，我国审计系统呼唤改革，以期破除制度上的藩篱，保障审计机关依法独立行使审计监督权。从外部而言，我国经济形势和社会现实需要审计创新理念、变革方式方法更好地发挥其经济监督作用，依法全面履行审计监督职责。

2、审计大数据平台建设。2015年12月，时任审计署审计长刘家义在全国审计工作会议上明确指出：“审计的根本出路在于信息化，而推进以大数据为核心的审计信息化建设是应对未来挑战的重要法宝。”2018年，胡泽君审计长在全国审计工作会议上对积极推进大数据审计又作了进一步安排部署。“金审工程”三期建设的推进，大数据运用的拓展，数据化审计模式的推广都将显著提高审计效率，加强审计监督、过程控制，为审计管理体制改革提供决策支撑和智力支持。省统管后，可以建立全省统一的数据化操作平台和数据库群。由省级审计机关牵头建立涵盖全省审计机关管理和审计业务管理一体化的数字化平台，建设一个满足审计工作需求的数据库群，避免下级审计机关由于站位不高、力量不够带来的重复建设和资源浪费。

3、审计署审计职能优化。2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，将国家发改委的重大项目稽察、财政部的中央预算执行情况和其他财政收支情况的监督检查、国务院国资委的国有企业领导干部经济责任审计和国有重点大型企业监事会的职责划入审计署，相应对派出审计监督力量进行整合优化。这是健全党和国家监督体系的重要内容。此举整合了审计监督力量，减少职责交叉分散，避免重复检查和监督盲区，增强监督效能，有利于构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好发挥审计监督作用。

（二）改革劣势——审计内部制约因素

1、审计力量不足。一方面，就当前而言，审计能力水平与党和政府要求有较大差距；改革后，更加扁平化的机构设置，无疑会使省级审计机关面临和面对更多的业务、部门和机构，需更加高效的审计资源调配和整合能力，对审计计划、方案的安排、制定和实施都提出了更高的要求。另一方面，基层审计机关长期以来人手少任务重，上级审计机关统一组织的项目和政府交办项目占据较高比例（如表1所示），审计人员普遍存在身兼数职的情况。统管后上级机关统一组织和交办项目增多，且多以异地交叉审计方式开展，导致各区县审计机关不得不通过压缩本级自定审计项目数、缩减项目延伸范围来缓解人手不足的困难。审计资源不足和审计任务繁重的矛盾会更加突出。

2、审计人员身份属性复杂、编制混乱。据数据分析和调研，基层审计机关人员身份复杂，包括公务员（含暂缓登记公务员、行政附属身份）、参照公务员管理事业编制、事业编制（包括全额事业、差额事业、自收自支事业编制）、聘用人员等五花八门，而各类人员都与公务员混岗，多年来在审计一线工作，目前大多已成为审计骨干力量。据摸底调查，某地级市约70%的审计业务骨干均为事业编制人员。同时，通过分析1998—2017年我国31个省审计厅及各市审计局的人员编制数量和结构，发现我国审计系统人员数量分配不均，编制混乱，超编、缺编、混岗混编现象普遍。审计人才是审计中的决定力量，没有专业的审计人才在编在岗，审计质量如何得以充分保障。统管后，审计人员的编制规范、事业人员的身份问题，需根据各地发展水平统筹研究、分步推进。

表1 2014—2016年山东省德州市承担各级审计任务明细表

3、审计内部腐败。固然，党委政府或者某些领导干部会不正当干预审计机关的监督，但据调研，在审计过程中，审计机关内部领导对审计干部的干预以及上下级审计机关的干预也不容忽视。一方面由于上级审计机关领导以及本机关内部领导基于某些不正当因素而进行的打招呼、写条子甚至下命令等不正当干预;另一方面是在遇到一些重大、疑难、复杂和社会敏感案件时，下级审计机关由于自身业务素质不够或者不愿承担责任，而向上级审计机关请示在业务上进行指导。这两种情况无疑都导致审计独立性大大降低，也在实际上破坏了法律所规定的审计监督职权。

4、审计职业化发展缓慢。司法体制改革中法官离职现象曾频频出现，对此，审计机关是否需要未雨绸缪，创造良好的工作环境稳定队伍，需要深思。再好的制度都需要人来执行，任何一项改革中，人都是决定性因素。长期以来，我国审计人员纳入公务员序列，基层审计人员责权利不对等、绩效评价体系和考核晋升机制不健全、发展空间有限，不利于提升专业素质和保证审计质量。在当前我国正处于腐败高发期和反腐败新常态的背景下，审计人员的职业风险明显增大，现有的审计人员保障制度没有体现其职业特点和职业风险，不利于推动审计队伍的专业化、职业化、正规化建设。

（三）改革机遇——政策号召成改革的助推剂

1、经济社会的发展对审计提出了新要求。“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段，是经济社会发展转型的关键时期，切实发挥审计在“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局中推动国家治理现代化的基石和保障作用刻不容缓。中国特色社会主义已经进入了新时代，在全新的形势和难得的发展机遇下，审计不仅被赋予新的职能，也承担着新的使命，完善审计制度、推进审计管理体制改革是落实党和国家的发展要求和经济社会的迫切需要。

2、审计地位进一步提升。审计是党和国家监督体系的重要组成部分。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）首次把“审计监督”从行政监督中独立出来成为“八大监督”之一，将党的十八大以来提出的“三个全覆盖”变成了包括“经济责任”在内的“四个全覆盖”，标志着党和国家对审计监督的新认识、新定位，体现了党中央、国务院对充分发挥审计监督作用的部署和要求，说明国家审计已上升到新的高度。

3、关于该项改革的政策探讨持续推进。《决定》明确提出“强化上级审计机关对下级审计机关的领导。探索省以下地方审计机关人财物统一管理。推进审计职业化建设。”中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》进一步提出“强化上级审计机关对下级审计机关的领导。”党的十九大报告以 “改革审计管理体制”为切入点，提出“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系”，这进一步说明审计机关省以下人财物统管改革持续推进。

（四）改革挑战——改革面临的外部困难

1、地区发展不平衡。我国南北、东中西部地区之间由于经济发展程度的不同导致包括审计机关编制人数、人员结构、实际在岗人员、人员待遇等方面都很不均衡，省以下人财物统管如何规范化、统一化难以制定一个合理的标准，在不影响审计积极性的前提下兼顾公平需要克服的阻碍较多。比如，在东南部某些发达省份，审计机关的经费问题已经得到解决，有比较好的保障。在这种情况下，实际上审计机关要求的是经费有保障就行，并不关心经费由谁来保障。相反，可能会担心省统管之后经费会被平均数拉平，导致原本的待遇降低。而对于西部偏远地区、边疆经济欠发达的省份而言，审计经费较为紧张，省统管可能会在一定程度上缓解审计机关的经费问题。

就七个试点省份而言，其发展的不平衡特点已较为显著（如图2所示），其主要包括如下三个方面：一是改革前预算收入不平衡，东南部省份明显高于中西部地区；二是改革方式差异，各省结合各自省情选择的经费管理方式不一，其中江苏、浙江、广东的市县审计局经费预算和资产由同级财政部门管理；三是改革进度不平衡，虽然山东、重庆、贵州、云南同样采取省以下审计机关经费预算和资产由省厅统一管理模式，但明显贵州省存在改革时滞一年。

图2 2013—2018年七省财政预算收入情况

2、全覆盖任务重。今年两会期间，审计全覆盖再次成为高频词。根据两办《关于实行审计全覆盖的实施意见》一文，审计监督全覆盖是要“对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”，不留死角和盲区。但是，目前我国的审计管理模式呈条块化，可能存在的审计死角和盲区不仅距实现审计全覆盖的目标距离尚远，甚至影响到依法独立行使审计监督权的保障。我国十万多人的审计队伍中，有学者于2015年统计仅有近7000余人分布在2000多个县市审计机关。目前，面对审计全覆盖的高要求，基层审计机关显得捉襟见肘、勉为其难。

3、审计机关与同级政府、人大的关系难以理顺。实行省以下地方审计机关管理体制改革最初是想打破人财物资源由地方政府来配置的模式，提高审计独立性，同时解决基层审计机关审计资源难以满足审计工作需求的矛盾。当前，从党中央、国务院下发的一系列文件以及党和国家机构改革方案来看，这项改革的初衷已经行不通。应该明确认识到，统管改革并没有打破原有的审计体制，各级地方审计机关仍然是所在区域各级地方政府的组成部门，那么，统管改革后的省政府层级结构和管理幅度就决定了各省审计厅的管理幅度，省审计厅管理幅度的大小继而决定了对市县级审计局能否管得了以及如何管的问题，从而直接影响到改革效果。如何克服只接受统一管理或置统一管理于不顾的极端错误思想，如何与行政区划相分离，如何确立纵横兼顾的理念，既保证审计独立性又赢得地方党委政府的积极支持与配合将成为一大难题。

4、转型中国的现实困境。国内改革正处于攻坚区和深水区，处于转型期的法治大国加深了这种情境的复杂性，此项改革并不保证能够彻底清除运行中的藩篱，保障审计独立性，树立审计权威。反而，由于改革牵一发而动全身，任何一项改革的运行都需要反复斟酌，理顺各方的关系。实践也已证明，这种独立性的推动一直步履维艰。试点至今，仅有四个省份在部门预算中将基层审计机关的经费纳入省级统筹管理。结合我国国情，此项改革从试点到全面推广需要不断探索、不断总结和修正，这期间可能需要历经五到十年甚至更漫长的过程。

三、开展省以下地方审计机关人财物统管的对策建议

党的十九大报告向全党全国全世界庄严宣告中国特色社会主义进入了新时代，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”审计是国家治理体系的有机组成部分。推进省以下审计机关人财物统一管理改革必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照党的十九大关于“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系”的要求，加强调查研究，总结实践经验，坚持试点先行，积极推进。

（一）SO策略：发挥优势，利用机会

1、加强审计经费保障。建议在总结各地试点改革经验的基础上，借鉴我国法院、检察院实行省级人财物统管的有益经验，强化上级审计机关对下级审计机关的业务指导作用，重点攻克经费来源保障的难关。经费保障是审计工作能否顺利开展的关键因素，建议对地方审计机关现有资产进行重新登记，交由省级管理，以后地方审计机关的罚没收入等也直接上缴省级财政管理，省以下审计机关经费由省级全额负担，解决地方审计机关经费不足的后顾之忧。以后设施设备的更新配置、新增经费的开支也按全省规定统一进行。

2、规范审计机关内部机构设置。长期以来各地审计机关内部机构设置不一，不便于统一管理。建议省审计厅根据本省审计工作实际，统一规定全省各区县审计机关统一设置如法制科、投资科等必备的内设机构，同时允许各地根据本单位实际适量增设少量所需的内设（派出）机构，确保各地内设（派出）机构相对统一，各项职责都有承接。同时也要健全派出机构和下级机构，由省审计厅统一协调并出台相关细则，对设立审计派出机构、部门（单位）成立内审机构和审计人员配备等方面作出统一规定。

3、健全完善配套的管理制度。一是完善考核和奖惩机制。省审计厅定期对各县市区审计局包括审计业务、审计绩效、信息宣传和廉政建设等各个方面进行综合考核并量化打分，制定一套具体详实的考核标准和奖惩措施并予以公布，通过考核激励先进、督促落后，以盘活各省审计系统一盘棋，促进审计工作上水平。二是优化薪酬体系。就整体而言，我国各地发展水平不一，审计人员待遇应向中西部偏远地区倾斜。从部分上来讲，需要设计合理的异地交叉审计补贴标准，研究审计交通成本补贴问题。长期以来，我国审计人员出差频次很高、长期远离家庭的现象在各地都很普遍，为稳定和壮大审计队伍，对此建议提高适当的津贴补助以及让长期出差人员有休整机会。进一步健全完善资产和档案管理制度、人员培训制度、审计结果报告和公告制度、重大事项和紧急事项处理能力的应对机制等。

（二）WO策略：利用机会，克服劣势

1、统一招录人员。省以下审计机关公务员由省级相关部门协同统一公开招录，并适当加试审计专业知识和技能，确保录用人员素质，严格把好入口关。逐步清理规范各类编制人员，针对事业编制及其他身份人员，积极争取参公管理，其他身份人员当前继续维持现状保证平稳过渡，今后只出不进，逐步消化。在人事任免上要进一步提高各级审计机关的独立性，充分尊重上级审计机关的意见，地方政府对人事任免保留建议权。

2、规范编制管理。要做好审计队伍的整编工作，落实编制的严肃性。有的地方审计机关呼吁靠增加公务员数量来解决问题显然难以实现，我国国家机关的公务员人数截止2015年底已有716.7万，公务员人数没有增长空间不说，单靠增加行政编制来解决一切问题也不切实际。县市区审计机关的人员机构编制和领导职数需结合各地标准统筹研究加以明确。建议区域间合理调剂行政编制，促进编制优化和统一，同时落实编制实名制，在人员录用、薪酬待遇、职务晋升上由各省级制定统一标准、统一监督和考核，杜绝在此类问题上的人为性、随意性和主观性，使审计人员编制法治化，制定统一的科学的定员定额标准。

3、推进审计职业化建设。据《关于推进国家审计职业化建设的指导意见》，建议如下：第一，严控选任门槛。招录时可加试审计工作必需的专业知识和技能，不断提高审计专业人员比重，并综合考虑政治素质、廉洁自律、职业操守、道德素养、专业能力、知识结构、从业经历等因素；第二，实行分类管理。从选拔、任用、晋升、待遇等方面都应合理设置审计专业技术类职位和综合管理类职位的分类标准，允许的情况下优先保证市地、县级审计机关的专业力量；第三，健全岗位责任追究机制。进一步健全各审计职位奖惩机制，严控审计内部腐败，做到权责利对等，以此调动审计人员的积极性和主动性。

（三）ST策略：发挥优势，回避威胁

1、加强区域间人才交流。各上级审计机关为下级审计人才的培养提供更广阔的渠道，如采取审计理论知识和技能培训、挂职实践锻炼、经验交流展示等培养途径，还可在一定范围内实行优秀审计干部异地交流，这样不仅有利于人才的锻炼培养，激发审计人员活力，也有利于缩小基层审计机关之间审计工作差距，促进区县审计工作均衡发展。

2、创新审计方式方法。创新是一个民族的灵魂，创新是审计事业发展的不竭动力。为此，审计信息化建设必须全力推进。一是大力加强计算机基础设施建设，拓展计算机审计领域。要夯实审计信息化基础，高度重视计算机在审计实务中的应用，坚持科技强审。比如，开发和推广先进的审计软件，加快数字化步伐，为提高我国审计工作效率和质量提供智力支持；引进和学习外国及我国其他机关单位的局域网建设，提升审计机关办公自动化水平；推进各省数据库建设，整合资源，为提高管理水平提供技术保障。二是要科学安排审计计划、合理调配审计力量、加强与有关部门的沟通、加强与被审计单位的交流，注重综合分析，提出有价值的审计建议，加大审计决定执行力度，巩固审计监督成果。

3、平衡区域间审计资源分布。马克思主义哲学认为，矛盾是事物发展的源泉和动力，主要矛盾对事物的发展起决定性作用。党的十九大报告指出我国社会新的主要矛盾显然更多地体现了社会层面，主要矛盾的变化不仅决定了未来工作的主要目标，也为审计体制改革提出新的要求，指明了方向。审计体制的改革应充分反映和着力解决当前经济社会的主要矛盾，充分发挥审计监督协调区域发展的作用。一方面，审计要对缓解区域发展的不平衡不充分发挥作用，为人民大众的生活增添美好。另一方面，平衡审计系统自身的资源分布也应成为解决主要矛盾的题中之义，建议切实保障基层审计机关经费，适当开辟新的经费来源，平衡东中西部地区审计资源分布，财政拨款应考虑审计系统现状，适度向偏远地区、审计力量薄弱地区倾斜，减轻地方审计机关因预算安排不足而形成的缺口。

（四）WT策略：克服劣势，回避威胁

1、提高审计人员素质。审计人才是审计事业发展的关键性因素，审计队伍的专业化依赖于审计人才的素质建设能力。县市级审计机关需下工夫扭转审计人员素质参差不齐的现状，淘汰一部分审计盲人，扩大一部分审计中坚力量，优化一部分审计顶层人才。不仅要提高审计新人的准入门槛，还要建立一套伴随审计人员职业生命始终的后继教育制度；不仅要从理论和实践上提升审计队伍的业务能力和专业素质，还要加强审计队伍的廉政思想和作风建设；不仅要创新培养模式，还要通过开展各种优秀审计人才评选活动激发审计队伍活力和创造力，打造审计铁军。

2、理顺与本级党委政府的关系。坚持党领导一切的原则，在我国社会转型时期各种矛盾错综复杂的情况下，地方审计部门要加强与地方党委政府的协调沟通，根据地方政府事权特点，合理划分各市县区审计机关职责。审计监督只是中央提到的八项监督之一，地方审计部门要积极与人大沟通，与人大、纪委、舆论等监督部门相互配合，争取地方政府支持，协同作战，形成审计监督合力，以放大审计成果，实现审计价值。同时，应明晰各省审计厅党组与地方党委组织部门之间的权力边界，坚持党政同责、同责同审，正确界定委托管理的内容，降低行政成本和代理风险，使人财物统管不流于形式而落到实处。

3、强化项目计划管理和绩效考核。全省审计项目计划交由省审计厅统筹管理，各省厅要根据本省实际情况，一切围绕省委、省政府中心工作，统筹整合全省审计机关资源，合理配置审计力量，上级审计机关不仅应加强对下级审计机关在审计计划、项目实施等方面的统一领导，还要强化对下级审计机关的日常业务进行不定期指导，对项目流程、技术标准进行规范。定期对下级审计机关的业务档案进行检查，全面提高审计质量。同时，各级审计机关应加强对审计人员的绩效考核，建立健全晋升和奖惩机制，充分调动审计人员积极性、创造性，提高审计效率。

四、结束语

地方审计机关省级统管是审计体制的完善，是管理体制的改革，是省级审计机关统一管理基层审计人财物资源禀赋、探索创新管理方式。省以下地方审计机关人财物管理改革应本着因地制宜的原则，充分考虑各地发展的实际情况和特点，尊重基层首创精神，避免“一刀切”，坚持试点先行，积极推进审计管理体制改革。积极借鉴司法、税务、检察机关的有益改革经验，在明确地区差异化的前提下，从最大化审计优势出发，从提高各级政府治理能力出发，为本地区经济社会健康发展保驾护航，为打好“三大攻坚战”添砖加瓦，努力推动新时代审计工作有新作为。■

[1]陈慧.省以下人财物统一管理模式下区县审计机关发展探析[J].审计月刊，2017，（12）.

[2]崔强，吴利红，崔彧焕.地方审计机关省级统管利弊分析与建议[J].会计之友，2016，（02）.

[3]刘星，牛艳芳，唐志豪.关于推进大数据审计工作的几点思考[J].审计研究，2016，（05）.

[4]裴育.改革审计管理体制 促进党和国家监督体系健全[J].南京审计大学学报，2017，（06）.

[5]秦荣生.审计体制改革的创举：省以下地方审计机关人财物统一管理[N].中国审计报，2015-12-11（01）.

[6]王鸿.对省以下地方审计机关管理体制改革的思考[N].中国审计报，2016-06-15（05）.

[7]王慧.对省以下地方审计机关人财物统一管理的思考[J].财会月刊，2015，（17）.