加强人大预算监督 守护好人民钱袋子

话题嘉宾

孙玉栋：中国人民大学公共管理学院公共财政与公共政策研究所教授，博士生导师，主要研究公共预算管理和税收管理、政府财务管理

肖鹏：中央财经大学财政税务学院副院长，教授，全国政府预算研究会秘书长，中国会计学会政府与非营利组织会计专业委员会理事，主要研究领域为公共预算和政府会计

王银梅：中南财经政法大学财政税务学院教授，硕士生导师，主要研究方向为政府预算管理理论与实务

金珧汉：甘肃省张掖市非税收入管理局副局长，中国注册会计师、注册咨询工程师，长期从事财政业务实际工作，注重工作和学习成果的提炼与转化

主持人

尹情：《财政监督》杂志编辑

背景材料：

今年两会前，中共中央办公厅印发了《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》（以下简称《意见》），要求全国人大及其常委会、地方各级人大及其常委会开展预算审查监督重点向支出预算和政策拓展，并进一步明确了人大对支出预算和政策开展全口径审查和全过程监管的主要内容：（1）支出预算的总量与结构；（2）重点支出与重大投资项目；（3）部门预算；（4）财政转移支付；（5）政府债务；（6）加强对政府预算收入编制的审查。

此外，《意见》还对人大预算监督的程序和方法提出了指引，建议通过充分听取意见建议、深入开展专题调研、就重大事项或特定问题组织调查、开展预算专题审议、落实人大及其常委会有关预算决算决议等方式提高人大预算审查监督的针对性和有效性。

两会答记者问上，全国人大常委会预算工委副主任刘修文就“人大监督工作”相关问题回答中外记者提问中指出，五年来人大预算决算审查监督的机制在不断地创新，审查监督的“牙齿”越来越硬，审查监督实效也明显提升。

近日印发的《深化党和国家机构改革方案》对深化全国人大机构改革作出了指示：全国人大内务司法委员会更名为全国人大监察和司法委员会，在原有工作职责基础上，增加配合深化国家监察体制改革、完善国家监察制度体系、推动实现党内监督和国家机关监督有机统一方面的职责。

一系列的举措表明：在新时代中国特色社会主义思想和建立现代财政制度理念的指导下，人大预算监督的职能作用将更加突显。强化人大监督的主体作用，守护好人民的钱袋子，势在必行。

随着现代财政制度的建立和发展，政府预算日益复杂，其影响越来越重大。预算监督是人大作为国家权力机关对政府财权最直接有效的监督和制约，但由于预算审查具有较强的专业性和技术性，人大对预算的审查监督往往流于形式，难以发挥实质性效果。传统的人大预算审查监督重点关注赤字规模和预算收支平衡状态，对支出预算绩效和政策实施效果关注不够。新时代下人大预算监督如何确保其专业性和权威性？《意见》出台有何背景意义？新一轮机构改革将对预算监管产生哪些影响？本期监督沙龙围绕以上话题特邀相关学者与实务工作者展开深入分析与探讨。

重要转变：人大预算监督新方向

主持人：结合当前政治经济形势，请您谈谈《意见》的出台有何背景意义？

孙玉栋：党的十九大之后和今年两会对宪法的修订，使党对我国政治经济的领导得到进一步加强。在此背景下出台的《意见》应该是恰逢其时。从我国当前的经济形势来看，在财政收入不可能大幅增长的情况下，如何用好财政资金，使其发挥更大的效用就显得更为重要。从预算体制改革的角度来看，预算监督的重点也就自然从监督财政平衡逐步向支出的结构和绩效方面进行转换。《意见》要求全国人大及其常委会、地方各级人大及其常委会开展预算审查监督重点向支出预算和政策拓展，并进一步明确了人大对支出预算和政策开展全口径审查和全过程监管的主要内容，这是非常及时的，也具有极其重要的指导意义。

肖鹏：首先，《意见》的出台，提出了“建立和完善中国特色社会主义预算审查监督制度”，进一步提升了人大预算审查监督在国家监督体系中的地位，有利于人大以预算为载体，监督本级政府的施政行为。其次，《意见》的出台，有利于凸显以人民为中心的发展理念。预算不是计算器，表面上看预算是一些数字的汇总，但预算背后是各种利益集团博弈财政资源的过程，是一个政治过程。《意见》提出的人大预算审查监督由赤字和平衡向支出预算和政策拓展，实际上拓宽了人大监督政府施政的范围和视野，从关注资金向关注本级政府的支出政策以及这些支出政策的预算保障的转变，有利于更好地体现以人民为中心的发展理念。第三，《意见》的出台，细化了各级人大通过预算监督本级政府施政行为的重点，工作任务更加明确，监督的效果也会大大提升。

王银梅：政府预算自从其产生之日起就一直在国家治理中发挥着重要的作用。党的十八届三中全会提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”的科学论断以后，作为财政核心的政府预算，在国家治理现代化建设中更是发挥着核心枢纽作用。党的十九大提出我国进入中国特色社会主义新时代，对我国经济社会建设各方面都提出新目标新要求：在党建方面要求提高党的建设质量；在国家治国方面要求治理能力和治理体系现代化；在政府建设方面，要加快政府职能转型，建立服务型政府、责任政府；在经济建设方面，要求从高速发展转向高质量发展；在社会管理方面，主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，要求以人民为中心，注重民生；等等。这些新目标新要求无不与政府预算紧密关联，政府预算就像一个关键按钮，触一发而动全身，把握好了这个按钮，也就控制住了国家建设的主要脉搏，而人大预算审查监督正是把握好这个按钮的关键，可以说，人大预算审查监督工作质量的高低直接影响政府预算工作的好坏，从而最终影响新时代国家建设各项目标的实现。因此，《意见》的出台正是顺应了上述时代背景要求，对于新时代中国特色社会主义建设意义重大。

金珧汉：《意见》出台的意义应该从三个层面去认识：

一是从国家治理层面，有助于实现国家治理体系和国家治理能力的现代化。通过强化人大对政府预算的监督，可以使国家治理中各项活动的支出需求和财力配置更加协同，确保国家治理运行更加顺畅，国家治理效能得到极大提升，国家治理体系和国家治理能力更加迈向现代化。

二是从法治层面，有助于提升国家治理法治化水平。政府预算是国家治理的重要手段之一，具有明显的法定性特征。我国的政府预算通过对财政收支进行计划，要体现中共中央对治国理政的一系列财政制度安排。通过强化人大对政府预算的监督，既可以使党的一系列财政制度安排通过法定程序成为国家意志，又可以使党的一系列财政制度通过法治保障得到贯彻落实。

三是从财政职能发挥层面，有助于强化“财政是国家治理的基础和重要支柱”的目标定位。通过强化人大对政府预算的监督，有利于从更高层级确保政府预算反映国家的战略、规划、政策，有利于通过强化外部约束消除政府部门利益对政府预算的肢解和固化等不利影响，从而提高预算编制质量和预算执行规范化水平，促进实现“财政是国家治理的基础和重要支柱”的目标定位。

主持人：《意见》提出，人大对支出预算和政策开展全口径审查和全过程监管，这被认为是人大预算监督方向的重要转变。将会给人大预算监督工作带来哪些影响？

孙玉栋：《意见》的发布，使人大预算监督的重心因此发生调整，预算监督工作的内容、程序以及具体工作任务也会随之发生一定的调整。这需要各级人大在以后的工作中按照《意见》的要求作出有针对性的改革。

肖鹏：第一，提高本级人大预算监督能力建设。人大关注本级政府的重心由赤字和平衡状态，转为支出政策和支出预算，多角度介入到本级政府的支出政策和支出预算等施政行为中来，解决长期困扰我国监督体系中存在的“上级监督太远、下级监督太难、同级监督太软”的问题。

第二，将会给人大预算监督工作提出较大的挑战。人大代表目前的“兼职制”的制度背景是否能切实起到预算监督功能，人大专委会的人员配备能否适应《意见》提出的转变要求，知识储备是否足够等，都会对人大预算监督工作带来挑战。

第三，会对人大预算监督工作的流程和对象带来一定影响。预算监督的重心由赤字和平衡向政策和预算拓展，意味着人大监督政府的范围更大了，人大介入政府施政的深度更深了，人大工作和政府部门之间如何协调，也是在工作中需要逐步探索解决的问题。

王银梅：《意见》对于人大预算审查监督工作的主要内容、主要程序和方法、组织保障等作出了明确规定，将会给人大预算监督工作带来较大影响。具体而言，主要表现在以下四个方面：一是在重点审查内容的确立上提出更高要求。《意见》提出审查内容上重点向支出预算和政策倾斜，这就要求人大在预算审查监督中要准确把握党中央重大方针政策和决策，充分了解本级政府人民群众普遍关心的热点难点问题，高度关注审计查出的突出问题、制约事业发展的关键问题等。二是工作程序上更有条理、更规范、更具有可操作性。这要求人大根据相关法律法规制度的规定，制定科学合理的实施办法和行为规范，以明确预算审查监督工作程序，规范审查监督工作行为，做到“有法可依”。三是要大力提升审查监督工作能力。要求因地制宜、与时俱进地创新工作方法，除了把好审查监督关外，更能对审查内容作出科学的绩效评价。四是要坚持群众路线和民主集中制。把功夫重点花在平时，深入调查研究，将群众关心的热点难点问题以民主集中制的形式转化为政府意志，以此把控预算支出和政策的科学性。

金珧汉：《意见》给人大预算监督工作带来的影响主要有以下几个方面:

一是监督工作定位的提升。《意见》出台后，我认为人大预算监督工作不仅仅是依法履行法定职责这么单一，还应从更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，更好发挥人民代表大会制度支撑国家治理体系和治理能力的根本政治制度作用两个方面去提升人大预算监督工作的定位。

二是监督工作导向的树立。《意见》出台前，人大预算监督工作可能更多关注程序和形式合法。《意见》出台后，监督工作导向要紧紧把握两个方面：一要使政府预算更好体现和落实党中央决策部署，保障党的路线方针政策在国家工作中得到全面贯彻和有效执行；二要使政府预算体现绩效理念，通过加强对支出绩效和政策目标落实情况的监督，推动建立健全预算绩效管理机制。

三是监督工作内容的精准。《意见》按照党中央改革部署要求和预算法、监督法规定，列出的五项主要内容和加强对政府预算收入编制的审查，使监督工作重点更加聚焦，内容更加精准，有效提升监督效能。

主持人：有观点认为，长期以来我国人大对预算的监督能力弱化，与法律预期的目标存在一定的差距。如何评价当前我国人大对预算的监督工作？

孙玉栋：2015年新的《预算法》修订实施后，预算的监督工作有了进一步的加强，这是有目共睹的，包括预算决算审查内容不断细化，预算监督过程的不断细化等，使得预算监督起到了一定的作用。但由于新常态经济情况下的财政收支状况有了新的变化，预算改革的进一步深化，使得对支出的结构优化以及财政资金使用的绩效等问题变得越来越重要，适时作出调整就成为当务之急。

肖鹏：人大对预算的监督能力的高低受到国家《宪法》、《预算法》等一系列法律的约束，是人大代表依据《宪法》等法律来对本级政府进行预算审查监督，因此，上述法律对于人大、人大代表的职责权限的界定，一定程度上影响人大预算监督能力的高低。总体而言，2014年以来，人大预算监督的内容越来越细化，《预算法》以列举法明确了人大预算、决算审查监督的重点；人大预算监督的方式越来越先进，部分地区试行与本级财政部门实现信息、数据共享，使人大实时介入到财政资金的运行过程，并且对于资金的流向、归宿等一清二楚；结合当前财政改革进程，政府主动将本级政府相关部门的民生关注度高的项目绩效评价报告连同决算报告一同提交人大审查批准，包括这次出台的《意见》，更是将人大监督的范围进一步拓展到政策和预算方面，总体而言，2014年《预算法》修订以来，人大的预算审查监督能力有了很大的提升。

当然，也有一些值得改进的空间，包括：目前是人大对政府预算实行总体表决，是否可试点引入分项表决制等，都值得探讨。

王银梅：与新时代要求相比，我国当前的人大预算审查监督工作还有较大的差距，如缺乏专门的法律法规、专门的机构、专职专业的队伍。目前我国没有人大预算审查监督的专门法律法规，相关法律法规只是作了提纲性规定，缺乏具体的操作指导。也没有专门的审查监督机构，虽然有财政经济委员会和预算工作委员会，但前者并不是专职预算审查监督工作，后者也只处于协助地位，没有决策权。在人员队伍方面，不但缺乏专职的工作人员，而且还存在专业性不够的问题。人大对预算审查监督实际上是与政府及其机构之间进行预算信息的博弈，而政府及其机构在预算信息的掌握上具有绝对的优势，如果人大审查机构及人员不进行充分的信息调研，在审查监督工作中就只能处于劣势而使审查监督工作流于形式。

金珧汉：评价当前我国人大对预算的监督工作应从两方面去认识：一是用辩证的观点去认识。一方面，正如《意见》中提到的，人大依法开展预算审查监督，对规范预算行为、促进依法行政、推动经济社会发展，发挥了重要作用；另一方面，不可否认的是人大预算审查监督还存在对支出预算和政策关注不够，对财政资金使用绩效和政策实施效果关注不够等问题。对存在这些问题的原因，我认为应该辩证地看，客观方面主要还是改革发展中存在的，与人大预算审查监督有效开展所需要的基础环境、配套机制等有一定的联系。

二是用发展的观点去认识。评价当前我国人大对预算的监督工作应放在改革发展背景下去认识：一方面，监督工作中应充分认识到监督对象在改革发展中发生了很大的变化。比如说，随着国家财力的壮大，支出预算的调控政策功能大大强化了，预算管理越来越注重绩效等等。另一方面，监督工作应及时随着监督对象的变化作出相应地调整，并与监督需求的变化相适应。《意见》出台，我认为也正是中央敏锐地把握了这种变化，对人大预算监督工作进行发展改革作出的重大决策部署。

新时代：如何守好人民的“钱袋子”

主持人：政府预算因其专业性和复杂性，常常被外界质疑看不懂。人大代表如何切实履行政府预算监督职能？或者说，人大预算监督如何在专业性上下工夫？

孙玉栋：由于预算的专业性和复杂性，对人大代表而言，要想切实履行好监督职能，的确存在一定专业要求。这需要多方的努力。首先，人大专业委员会在预算监督方面要更早地介入，对预算监督中需要重点突出的内容做好前期的专业性的准备。这样，无论是全体会议还是常委会会议，都可以就预算监督有的放矢。另外，财政部门也需要就预算的专业性与明晰性之间做好工作，能够使预算的层次、逻辑以及数据间的勾稽关系变得清晰明确。这样可以大大提高预算监督的效率。

肖鹏：人大代表切实履行政府预算监督职能，需要多途径入手，提高人大代表的综合素质和预算审查监督能力。包括：一是加大对人大代表财经、法律方面的知识培训。考虑到人大代表来源广泛，包括各种民族、各党派、各阶层的公民群体，部分人大代表的财经、法律知识储备并不足以履行职能所需，需要定期对人大代表开展专业知识培训。二是两会期间，给人大代表配备专职的预算咨询人员。国外国会议员是专职议员的背景下，尚且每位国会议员配备了大量的助手，支撑服务议员的决策。在我们国家，也可以试点这方面的做法。三是引入人大代表预算审查结果公开制度。使公众真实了解人大代表对预算不同事项的表决情况，逐步引入自下而上的人大代表产生机制，使人大代表真正成为为人民代言的人大代表。

王银梅：人大代表看不懂政府预算有多方面的原因：一是缺乏必要的专业知识；二是预算不够细化；三是信息不充分；四是审查时间偏短。要使人大代表能切实履行政府预算监督职能，必须从人大代表及人大、政府三方面入手，三管齐下：（1）人大代表。要提高自身专业素养，自觉学习相关专业知识，并认真履行人大代表的职责，扎根人民群众，深入调查研究，掌握充分的预算审查监督所需信息；（2）人大。制定人大代表预算审查监督工作办法，对人大代表的工作程序、方法、时间长度等作出合理规范；建立人大代表专业知识培训常规机制；组建专业知识自学查询平台；建立健全政府预算联网动态监控系统。（3）政府。细化预算，并完善预算信息公开机制。

金珧汉：提高人大预算监督专业性应该从监督方和被监督方双向发力、同向而行。

从监督方来说，一是从提高人大代表履行政府预算监督职能能力入手，提升履职水平。具体实践中，建议创造条件让人大代表更多提前介入政府预算监督，并不仅仅限于人代会召开期间，最好是从预算编制阶段就开始，让人大代表及早了解掌握预算安排的意图与考虑。二是更好发挥人大预算监督专责机构的职能作用。财政经济委员会在人大预算监督中发挥着极其重要的作用，建议今后进一步加强财政经济委员会机构建设和力量充实，特别是在组成人员安排上，适当考虑预算监督专业性的需要，配备充实一定的专业人士。三是探索创新方式方法。这也是《意见》提出的一项要求。具体监督中，在《意见》明确主要程序和方法的基础上，对重点支出与重大投资项目预算，可以考虑召开论证会，进行可行性评价；对涉及民生的重大支出调整，可以考虑进行听证，听取有关基层和群体代表等方面的意见等。

从被监督方来说，一是形成政府预算专业信息常态化反馈机制。这方面，财政部已建立了相应机制，定期不定期将政府预算专业信息向全国人大代表反馈。这样做的好处是能让人大代表储备专业知识，掌握动态信息，积累监督基础资料。二是建立与人大代表的定期沟通机制。据了解，财政部充分利用各地设有专员办的优势，特别注重与全国各地人大代表的不定期走访，面对面征求意见和沟通交流政府预算方面的情况。下一步，这两方面的机制地方财政部门也应予以建立。

主持人：中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》对预算监管作出了调整。新一轮机构改革中，如何协调人大预算监督与财政监督、审计监督之间的关系，形成科学合理、行之有效的预算监管体系？

孙玉栋：财政监督属于政府的内部监督，审计监督就我国目前的体系来看，也算作政府的内部审计，而人大监督则是委托代理关系下对受托责任的监督。各自的侧重点和目标还是有很大差异的。希望人大监督真正可以对政府权力的行使起到监督作用，让法制的“笼子”起到应有的作用。

肖鹏：人大预算监督和财政监督、审查监督在监督层次、监督方式、监督的程序等方面都有所不同，在实际工作中需要协调好三者的关系。

人大预算监督总体上处于最高层面，统领财政监督和审计监督，并借助于财政监督和审计监督的力量。预算执行审计是人大对本级预算执行情况进行审查监督的重要依靠，从人大常委会的工作机构和人员配置情况看，很难达到履职的条件和要求。地方及其常委会为履行好预算监督的职责，提高财政预算监督质量，可以借助审计部门的专业技术和力量，提高人大对财政监督的效果。

王银梅：人大预算监督属于立法型外部监督，是刚性监督，贯穿于预算管理始终；审计监督属于行政型外部监督，是专业监督，一般是事后监督；财政监督属于政府内部监督，寓监督于日常管理之中，不仅贯穿于预算管理始终，而且监督触角触及预算活动方方面面。三者分工不同，职责不同，监督角度不同，应相互补充、相互协调，形成监督合力。在新一轮机构改革中，可考虑从以下三方面协调三者关系：一是明确划分三者职权范围，各负其责，避免重复交叉；二是建立三者联动机制，加强配合，形成监督合力；三是由人大牵头建立预算动态联网监督系统，将三者监督系统进行联网，实现信息互通、共享，充分利用各项监督成果。

金珧汉：协调好人大预算监督与财政监督、审计监督之间的关系，应注重解决好三个问题：

一是准确定位功能作用。首先，应明确三项监督之间不是互相可以替代的，都具有法定性质，人大预算监督与财政监督、审计监督具有层级性。其次，三项监督都各具独立性，在监督中发挥着不同的功能作用。第三，三项监督最终目标都是保障实现国家治理体系和治理能力现代化，但在具体实施中侧重点不同，人大预算监督更注重法律监督，审计监督更注重再监督，财政监督更注重专业监督。

二是避免重复检查问题。目前，为避免重复检查，我国《会计法》《中国人民银行法》等法律法规对各自职能都有明文规定，但在实际工作中落实不到位，既增加了被检查单位的负担，也耗费了许多不必要的监督力量。新一轮机构改革中，应进一步强化落实有关法律规定，做到有关监督部门已经作出的检查结论能够满足其他监督部门履行本部门职责需要的，其他监督检查部门应当充分利用，避免重复检查。

三是形成监督合力。应从源头上抓起，从预防上着力，有机发挥三项监督的功能作用，从体制机制上和制度设计上形成覆盖预算编制、执行、决算、绩效评价全过程的环环相扣的“无缝隙”监督机制，形成既有分工又有合作的协作关系，充分发挥监督的整体效应。

主持人：预算监督是人民监督政府最直接有效的监督方式，体现了人民当家做主的宪法精神。新时代如何确保政府预算接受广大人民群众的监督，使预算监督的“牙齿”越来越硬？

孙玉栋：随着我国民主进程的加快，广大的人民群众对政府的预算收支安排、预算资金的绩效、预算政策的贯彻实施都越发的关注。各地不断涌现的参与式预算模式、问计政府预算等活动进一步说明了这一趋势的不断强化。我们应该从法律层面上给予大力的支持，充分肯定各地就预算监督所进行的各种做法和模式的创新，这样，可以使提高预算监督的效果有更好的群众基础，也使得人大预算监督的社会环境进一步改善。

肖鹏：一是持续推进预算公开的工作力度。包括预算公开的内容越来越细化，按照《预算法》向人大代表公开的预算细化要求，各单位部门预算和各级政府的总预算均按照此标准向全社会公开。

二是细化《预算法》中关于人大“初审、会议审查、预算调整审查、决算审查”等工作的流程，明确上述人大介入预算审查的重点、时间结点等，以预算为载体，强化人大对一府两院工作的监督。

三是细化违反《预算法》条款规定的责任和问责程序。在2014年 《预算法》中，尽管有一些违反预算法的行政、刑事责任的处罚，但还不够细化，部分还需要在即将出台的 《预算法实施条例》中进一步细化。

王银梅：建立健全三大机制，确保政府预算能有效接受广大人民群众的监督：第一，建立群众参与监督的常态机制，并保持渠道的通畅。就是建立联系政府和群众的双向通道，使预算信息能通畅无阻地往返于政府与群众之间。第二，完善政府预算信息公开机制，改善预算信息质量。一要保证公开信息的完整性、及时性；二要保证预算信息的易得性和易懂性；三要保证预算信息的可信性。第三，完善预算监督相关专业宣传培训机制，提升群众预算监督意识和能力。要达到群众自觉自如地监督预算，还应提高群众的监督意识和能力。可考虑建立相关专业知识宣传培训机制，首先从培训媒体记者开始，并利用他们的宣传传导功能向普通群众进行知识的辐射。同时，还可考虑利用社区、自愿团队等组织进行预算知识的宣传与普及，以提高全民预算知识及监督能力。另外，还可以利用各种媒介平台结合自媒体进行预算监督相关知识的大力宣传。从长远来看，应编制不同预算读本，让预算知识进校园、进社区，从学校和家庭两方入手培养群众预算监督意识和能力。

金珧汉：新时代确保政府预算接受广大人民群众的监督，应该说仍是一个循序渐进的过程，必须找准切入点，逐步在提高参与性和实效性上下工夫。

一是提高人民群众事前的参与性，让预算安排更贴近人民需求。随着国家财力的不断发展壮大，财政提供公共产品的范围逐渐扩大，种类逐渐增多。不可否认的是，实际中一些事关人民群众利益的公共服务提供与人民群众需求不相匹配，“好心却没有把好事办好”，个别地方甚至出现了注重 “锦上添花”而不关注“雪中送炭”等情况。因此，针对这些情况，提高人民群众对预算编制事前的参与性，使预算安排特别是民生支出的安排更多听取人民群众的意见和建议，逐步做到人民民众有所需、政府预算有所应。

二是提高人民群众事后的参与性，增强预算绩效评估的实效性。目前，预算绩效管理正在深入推进。在这个过程中有一个问题需要引起重视，目前很多地方在绩效评估中，更多吸收一些第三方评价机构参与，但很少或甚至没有让社会公众参与，特别是一些公共服务项目，这样的评估结果就没有真实反映受益对象的感受，应该说是不全面的。下一步，预算绩效管理中应建立健全由预算部门、社会公众及第三方组成的综合性评审机制，使人民群众对重大项目的资金使用绩效与政策实施效果有更多的发言权。■