现代预算制度下人大预算监督能力提升探讨

●李 燕 彭 超 何沁芸

一、引言及文献

现代预算制度作为现代财政制度的核心内容，在实现国家治理体系与治理能力现代化的进程中，发挥基础与保障性的作用。①对此，党的十九大报告提出了新要求，即“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”②。

预算反映着政府活动的内容、范围及政策导向，是公共财政运作的控制和组织系统，也是立法机关和社会公众对政府进行监督和制约的重要工具或制度载体。而预算监督作为预算制度的重要内容，是保障预算执行不偏离预算目标的重要手段，并通过建立有效的监督形成具有规范透明、标准科学、约束有力等特征的现代预算制度。《中华人民共和国宪法》规定“一切权力属于人民”③，并要求支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。其中，审查和批准政府预算，是宪法和法律赋予各级人民代表大会的重要职权。因此，各级人民代表大会（以下简称人大）作为我国预算监督的重要主体肩负着重要使命。

自2003年党的十六届三中全会首次提出 “加强各级人民代表大会对本级政府预算的审查和监督”④后，为推进人大制度和人大工作的优化和完善，党中央就人大对预算的监督提出了一系列新要求和新举措:党的十八大报告中提出要 “加强对政府全口径预算决算的审查和监督”⑤，十八届三中全会决议提出，“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能”⑥；党的十九大报告强调“支持和保障人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权”⑦，其中的立法权和监督权的重要着力点就在于现代预算制度下立法机关对政府预算收支的约束要求，即财政活动必须按法定的预算程序进行，预算编制、执行、调整、决算、绩效等涉及预算过程的各个节点都必须接受以立法机关为核心的监督机制的约束，并向社会公开，接受公众及舆论监督。根据十八届三中全会决议提出的 “预算审核重点应由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”⑧的精神，2018年3月，中共中央办公厅印发 《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》，对人大审查监督预算的重点进行了具体的部署，以改变过去对支出预算和政策关注不够的问题，从而加强人大预算审查监督的针对性和有效性。

可以看出，随着现代预算制度的建立，预算的审查监督在人大监督中的地位更加突出，同时党中央对加强人大预算的监督能力和质量也提出了更高要求，以实现正确监督和有效监督。

但在现实中，我国人大，特别是基层人大对政府预算的监督还不尽如人意,如监督理念落后于形势、监督举措浅尝辄止、监督过程流于形式、监督结果约束力不足等。因此，解决这些问题，还要完善制约和监督机制，保证人大完成监督使命的权力,提高人大行使预算监督权力的能力。

在以往对立法机关预算监督能力的研究上，通过对文献梳理发现，学术界主要从理论和实证两个方面展开。

在理论方面，学者分别从经济学（黄继忠，2003）、法学（张献勇等，2010；朱大旗，2014）、政治学（刘元贺等，2012）等视角下对我国人大预算监督能力进行分析，得出人大对预算的监督能力较弱的结论，主要原因包括以下三个方面：首先，预算法律制度不够健全，法律对人大监督的约束力较弱（刘剑文，2004；朱大旗等，2012；杨肃昌，2013；朱大旗，2014）；其次，预算的审批监督环境制度设置不够合理，难以保障预算的审批（孙祥生，2006；刘小兵，2008）；最后，人大专业能力和权威性不够高，监督力度受到约束（王秀芝，2009；魏陆，2011；林慕华等，2012）。其中，随着对人大要求的提高，“素质论”成为了人大代表履职的重要观点（黄冬娅，2015），人大代表对预算监督能力的低下往往被认为是由于素质不够造成的（桑玉成，2007）。金灿灿（2017）通过对1995年以来的105个人大案例总结发现，人大角色定位和组织体系的改革是影响人大对预算监督的主要因素之一。何俊志等（2012）通过对北京乡镇人大代表的研究，发现受教育程度和男女比例并不构成乡镇人大履职绩效高低的必要条件，年龄较大的代表在闭会期间反而提出更多的书面意见和评议活动。但在对全国人大进行分析后，得出年龄大、学历高的代表在履职的过程中，尤其是对预算的监督中相对较为积极，其中女性代表提出的议案要多于男性代表，大专学历的代表提出议案要多于别的群体（何俊志，2013）。

在实证方面，学者主要采用问卷调查法、抽样分析法、统计法等进行研究，具体有：何俊志、王维国（2012）利用模糊集分析的办法将北京市县区的乡镇人大构成与履职成效进行定量分析，得出来代表结构并不是代表履职绩效高低的必要条件的结果；赵晓力（2012）通过对全国人大结构进行数量分析，认为人大中官员主导和精英化并不是人大构成中的主要矛盾；何俊志等（2013）运用泊松分布和负二项回归发现全国层面的人大代表的构成对履职情况具有显著的影响；李丹丹（2013）在假设人大代表职业构成与履职能力正相关的前提下，通过分析第十一届全国人大代表各种构成占比，发现目前我国人大代表存在“多数代表少数”和“少数代表多数”的现象；黄冬娅等（2015）利用2013年至2014年全国县级人大代表的抽样调查数据进行分析，发现政治身份对代表的履职具有更为复杂的影响；王志敏等（2016）对漯河市召陵区展开实地调研，发现当地人大在取得一定成绩的同时还存在代表个体素质不高、干部代表比例偏高、履职不平等等问题。

通过上述分析可知，学者通过对人大的履职能力研究，尤其是人大代表对预算监督能力的分析，普遍认为监督能力不高、监督效果不理想。因此，在建立现代预算制度的新背景下，新的监督要求对人大对政府预算的监督能力提出了更高的要求。

二、有关人大预算监督指标选取

预算资金是政府正常运转、公共服务或物品正常提供、社会和人民正常生活的重要财力资源保障，因此，预算资金的有效性和充足性至关重要。人大代表人民行使权力，监督政府的“钱袋子”是其重要的权力之一，各级人大行使监督权力，控制、规范政府各种施政行为，制约权力机构运行。因此，本文借鉴林慕华等⑨人的研究，引用Schedler关于政治问责三个基本要素，即信息、对话和强制，对我国全国人大预算监督进行衡量。

第一，对于信息来说，人大代表需要获得真实有效的预算信息，这些信息应包括政策的目标、项目的选择、资金的使用等；第二，在获取相应的信息后，人大需要向政府部门了解并沟通有关资金使用和项目选择等具体情况；第三，在进一步了解预算安排的动机后，人大需要就政府和各部门的预算安排进行选择，做出支持或不支持的决策，这也就是强制要素的体现；第四，在预算进行过程中，人大需要分别就预算执行过程进行监督，就决算结果进行审核，这再一次涉及信息的获取、部门的沟通和决策的强制。可以看出，人大预算监督的考虑指标也可从上述三个维度中获取。

在信息维度方面，人大获取的预算或决算信息不仅包括被动地接受预算编制部门提供的信息，也涵盖了人大主动要求政府提供的有关信息，多数体现在预算报告中。由于预算法对信息公开的范围、细化程度的要求，预算信息涵盖了政府所有的收支项目，并且具有很强的专业性，尤其是在预算审核重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展的要求下，对人大的专业能力提出了更高的要求。目前实践中经常发生人大代表“看不懂”预算信息的情况。因此，如果没有必要的履职前提，即专业知识的储备及足够的时间，则无法发现预算及决算中存在的问题，更不用说有针对性的及时纠正。人大代表的专业能力对预算的监督效果有着重要的影响。

在对话维度方面，既包括了人大就预算编制、执行和决算向政府及相关部门提出问题、要求、建议等，也包括了政府及相关部门对人大提出问题、要求、建议等做出的回应和解释。因此，这种对话是双向的，在政府及相关部门接受人大监督的前提下，更需要人大代表积极、主动开展专题询问、质询，对资金的使用提出议案等。

在强制维度方面，在预算审批阶段，人大需要根据掌握的信息审查预算安排是否合理，并据此选择是否批准预算；在预算执行阶段，通过监督发现政府的不当行为时，应及时制止或纠正；对于必要的预算调整，应通过履行法定程序进行变更；在决算及审核绩效评价阶段，人大需要结合审计报告进行资金使用效果的判断。

可以看出，人大预算监督的考量可以从信息、对话和强制这三个维度出发，且对专业能力、审核时间的充分等都提出了较高的要求。基于上述观点，本文选取人大预算监督的时间条件、专业能力、议案情况等指标，对我国现阶段人大预算监督进行分析。

三、人大预算监督现状

（一）审核时间

虽然新《中华人民共和国预算法》对预算草案的初审做出了规定，如“政府部门应当在本级人民代表大会会议举行的三十日前，将本级预算草案的初步方案提交本级人民代表大会有关专门委员会进行初步审查”⑩，但对于人大代表来说，只有在两会期间才能拿到预算草案并进行审查。进一步分析，虽然我国规定全国人民代表大会每年举行一次会议，但每次只有短短的几天，其中人大代表用于专门讨论预算的时间则更短。另一方面，预算报告中的政府预算收支信息，范围广、信息量大，对于这样庞大的内容，人大代表在短短的几天内不仅需要就预算草案进行分析、提出意见及进行表决，对于兼职的人大代表来说，时间较短、审查较粗，从预算源头上就使得监督形式大于实质。

（二）专业能力

面对政府预决算的专业性和技术性，对于较少接触甚至未接触过政府预算的基层人大代表来说，很难合格地完成监督职责，从而造成人大代表在履行预算监督工作中广泛性要求和监督性能力的矛盾。

以全国人大代表为例。根据选举法等有关法律和规定，第十三届全国人大代表由各省、自治区、直辖市等35个选举单位于2018年1月选举产生，共2980名。经全国人大常委会确认，当选的十三届全国人民代表的代表资格全部有效。

首先，从人大代表总体规模来看，相较于前六届全国人大代表，近几年数量变动较小，逐渐趋于稳定，且总规模不超过3000人（见图1）。

图1 历届全国人大代表数量变化图

其次，从代表身份构成来看，工农身份代表比例逐渐下降；干部身份代表的比例先升后降；知识分子身份代表比例经历过先升后降又升的过程；军人身份的代表比例较为稳定（见表1）。可以看出，仅从构成上分析，全国人大代表身份逐渐趋于“精英化”。⑪然而，“身份”指标反映更多的只是代表较长时间以来的“出身”，而不一定是代表自己所实际从事的职业⑫。另一方面，知识分子代表被认为是具有学习的能力，无论是否具有预算或财政背景，相较于其他身份的人大代表，学习能力更强，可通过自身的学习或培训加强对预算监督的能力。但是，代表实际从事的职业是否与预算有关才是预算监督能力高低最直接的衡量标准，我们认为如果与预算有关，预算监督能力更强。在统计中发现从职业角度看，近几年除领导干部外，全国人大代表中第二大群体是企业家。对于企业家来说，更多的是对企业整体经营把控，在审核监督预算过程中，受工作特点影响，倾向于对预算进行全局思考而不是预算具体的项目安排。因此，对预算的监督能力不如具有经济、财政背景的专业人员或从事会计、预算方面的技术人员等。

表1 历届全国人大代表身份构成（单位：%）

（三）议案提出

2017年的第十二届全国人大第五次会议，人大代表共提出议案514件，其中有关立法方面的议案有492件，监督方面的议案有16件，决定事项方面的议案有6件。以代表团名义提出的议案有8件，代表联名提出的议案有506件。到2018年的第十三届全国人大第一次会议，人大代表共提出议案325件，建议7100多件。⑭

从近两年两会议案数据可以看出，在议案数量方面，2018年人大提出议案总数较2017年有所下降；在议案内容方面，主要涉及深化国家监察体制改革、围绕构建发展新体制完善法律制度、发展社会主义民主政治、加强和创新社会治理、发展文化事业和文化产业、切实保障和改善民生、促进生态文明建设等多个方面内容；在议案质量方面，总体水平上升，普遍显示出案由清晰、案据充分、方案具体的特征；在议案提出方式方面，普遍采取专题调研、市场调查或者座谈走访等形成议案，具有较好的实践性。可以看出，人大代表在预算监督过程中对议案的重视度越来越高。

但是，通过对议案的具体内容进行分析后发现，大部分代表提出的议案内容存在“要钱”的普遍性。具体到2017年两会，本文收集了财政部就人大议案的回复共139件⑮，其中议案涵盖“加大”关键字的共30个，“加大……力度”的18个，“支持”的18个，“扶持”的7个。此外，具有“增加”关键字的共7个。可以看出，139个议案中大部分是增加财政支出的请求，而有关监督政府花钱的合理性和有效性方面的议案则少之又少，特别是在现阶段财政收支缺口增加的背景下，如何缓解收支矛盾、改进预算的方案也比较少。

从上述指标对人大预算监督的分析可以看出，近年来我国人大代表预算监督能力在逐渐提升、效果逐渐加强的同时，仍然存在一定的问题，如预算审核时间仓促、自身预算素养不高、议案质量仍有上升空间、预算透明度不均衡等问题。因此，在加快现代预算制度建设的大背景下，人大预算监督仍需进一步加强。

四、现代预算制度下的人大预算监督能力的有效提升

（一）现代预算制度下的监督原则

现代预算制度下的预算监督呈现出 “合规趋向”转为“绩效导向”、从“收入端”向“支出端 ”拓展、从主体单一走向公众参与、从年度预算拓展为中期规划等演化趋势。因此，在现代预算制度框架下，预算监督应遵循全面性、及时性、绩效性等基本原则。

1、全面性。现代预算制度下的预算监督全面性要求各级政府、各类资金、所有步骤、全部内容等做到主动公开并接受人民群众的监督检查。在公开并监督的过程中，监督范围要包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社保基金预算；内容方面，涉及预算编制、执行过程、决算结果、绩效评价等；方法方面，涉及多层次考察、多方位调研、多部门结合等；结果方面，涉及结果公开、问题整改、后续跟踪等。

2、及时性。预算是政府财政收支活动的缩影，由此形成的各类有关收支情况的表格是向人民群众反映政府发展动向和目标的重要方式。因此，人大预算监督的及时性要求人大做到对预算监督及时公开、及时监督、及时反馈、及时处理、及时调整，以促进公众及时了解政府活动和未来发展方向。

3、绩效性。政府作为公共需求的受托人，与社会公众形成了委托-代理人关系。在资金的使用过程中难免会发生一系列信息不对称、道德风险等问题，而落实绩效考核和评价是最有效的监督机制。作为为人民看好“钱袋子”的权力机关，人大不仅需要依据预算安排对政府收支情况进行监督，而且需要参与对其是否有效的评估，以实现控制财政收支规模、提升政府执政绩效的目的，进一步对财政资金使用的方向做出合理规划。

（二）现代预算制度下的人大监督体系建立

首先，强化事前监督机制，增强预算编制的科学化和民主化。预算编制是预算资金使用的起点，也是预算执行的基础阶段。经过人大代表审批后的预算方案具有法律性，决定了政府财政活动的方向、重点和范围，体现出政府计划提供公共需求的种类和数量。因此，有必要在绩效预算的基础上，将决策评价机制引入人大的预算监督中，即以绩效评价为导向，对资金的安排情况进行最优模拟的分析审查和表决。另一方面，应改变对预算草案全盘肯定或否定的预算审查方式，尤其对一些重大项目预算，适当采取单项表决，以实现预算科学性的提升。

其次，完善事中监督机制，实现预算执行全过程实时监控。预算执行是将预算从计划转变为日常实际操作的过程，是预算效果实现的重要依托。人大代表对预算执行的监督应以绩效为导向，主动收集、关注预算执行情况，在本职工作岗位中利用互联网、大数据等工具进行预算全过程实时监督。

最后，建立事后监督机制，实行监督的绩效考评与管理。决算是对整个预算决策、执行和管理工作进行全面评定、总结和报告的阶段。决算作为年度预算的最后环节，并不是政府预算的最终环节，有效的决算不仅是对年度预算的反思和总结，更是发挥着对未来预算编制的指导作用。因此，应建立科学的评价指标，对决算报告进行监督。统筹考虑不同部门、不同类型的预算，将监督结果纳入下届人大会对预算的审核中。此外，由人大负责，建立相关问责机制，对在审查过程中发现的问题，协同审计、财政等部门对责任人进行追究，更好地制约政府官员的执政行为。

（三）保障措施

1、给予充足审查时间。人大对预算的审查和监督可采取提早介入的办法，以确保人大代表有足够时间完成预算的审查和监督。例如在预算编制阶段，充分考虑人大代表的兼职性，结合人大代表的工作特征，组织代表进入预算编制部门进行短期考察、调研等活动，以缓解在人大会期间由于时间限制使得对预算审查监督不到位的压力。加强人大与政府的沟通，我国普遍存在人大介入预算的时间比较晚的情况，为保证政府预算决策的科学性，除现有部门“两上两下”的决策程序外，建议政府部门在编制阶段倾听所辖区域选民意见。基层人大在会议审查预算草案前，也应充分发挥基层人大代表的作用，采取多种形式，听取选民和社会各界的意见。

2、夯实监督主体构成。第一，加强对人大，特别是基层人大人员及代表的培训，使其掌握新预算法及相关制度，从而有效行使监督权；人大代表自身在保证满足广泛性的前提下，通过对预算涉及领域进行主动学习，如法律、政治、财政、会计等方面，进而加强自身素养的提高。

第二，建立完善参与预算监督的协同机制。随着民主化进程的加速，我国已经形成多元化的预算监督主体（各级党委、各级人大、人大财经委、专门机构、各级政府、政府财政部门、职能部门、审计部门、社会公众等），并且在新预算法中给予了法律保障。在当前人大代表兼职的情况下，可借助相关部门监督力量以强化对预算的监督。建立以人大监督为核心，以政府财政部门、职能部门、审计部门等在内的多元监督机制，并依据相关法律对各监督主体的监督范围及要求履职。

第三，充分利用专家智库，更加广泛地借助专家和社会的力量，充分利用专家顾问咨询等制度安排，实现人大、政府与其他社会主体的有序互动，以提高人大整体的监督专业能力，提升预算监督的质量和水平。

3、规范和充实预算信息。预算信息是人大代表预算监督的窗口，因此，对现有预算信息进行规范、充实至关重要。首先，在细化预算的过程中突出支出重点和民生项目等，更直观呈现出人民群众关注的问题，以适应不同背景的人大代表对预算的理解，更好地履行监督职能，避免“外行看不懂，内行看不清”等现象的出现。其次，加大预算的公开程度，利用互联网等各种新型媒介，加快推进预算联网监督工作，实现预算审查监督信息化和网络化。

4、健全人大监督责任机制。解决委托代理引起相关问题的主要途径有两种，一是激励机制，二是监督机制。对于人大监督预算这一过程，也应采取激励和监督并进的办法，以促进人大对预算监督有效性的提高。在激励机制建立方面，首先，对人大代表履职工作进行合理的量化，如建立人大档案，系统地记录人大代表在各个监督阶段的工作情况，并对不同的工作给以量化分数或相应加分；其次，每年可进行集中考评，对不合格的人大代表采取提醒、批评等措施，对履职较好的人大代表进行相应奖励。在监督机制建立方面，首先，利用各种媒介对人大监督预算这一过程进行监督，充分体现出人大监督预算的受监督性；其次，建立等级惩处制度，对不称职或渎职、违法违纪的人大代表按程度采取教育、批评、警告等措施，对情节严重的代表甚至可进行劝退并采取以后年度也不被任职的办法。■

注释：

①李燕等.国家治理视角下的现代预算制度构建[J].探索,2016，(03).

②十九大报告 （全文）：http://news.sina.com.cn/o/2017-10-18/doc-ifymyyxw3516456.shtml.

③《中华人民共和国宪法》：http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/node_505.htm.

④十六届三中全会：中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定 （全文）：http://jingji.cntv.cn/2012/11/05/ARTI1352087360703188.shtml.

⑤十八 大报告 （全文）：http://fl.lyu.edu.cn/9a/a7/c2528a39591/page.htm.

⑥十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》：http://shfz.xhu.edu.cn/77/12/c4122a96018/page.htm.

⑦十九大报告 （全文）：http://news.sina.com.cn/o/2017-10-18/doc-ifymyyxw3516456.shtml.

⑧十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》：http://shfz.xhu.edu.cn/77/12/c4122a96018/page.htm.

⑨林慕华等.中国地方人民代表大会预算监督研究[J].中国社会科学,2012，（06）.

⑩《中华人民共和国预算法》：http://www.mof.gov.cn/mofhome/jiandujianchaju/zhengwuxinxi/faguizhidu/201509/t20150908_1452983.html.

⑪精英化表现为工人、农民等身份代表的占比减少。

⑫ 赵晓力.论全国人大代表的构成 [J].中外法学,2012，(05).

⑬十三届全国人大代表信息并未公布有关学历有关信息，因此知识分子比例无法统计。

⑭ 数 据来源：中国人大网：http://www.npc.gov.cn/.

⑮数据来源：2017年“两会”建议提案复文公开，http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/tianbanli/2017jytafwgk/.

[1]何俊志等.全国人大代表的个体属性与履职状况关系研究[J].复旦学报（社会科学版）,2013,(02).

[2]黄冬娅.县级人大代表履职：谁更积极？[J].社会学研究,2015，(04).

[3]金灿灿.地方人大预算监督能力影响因素探析——来自105个案例的发现[J].地方财政研究,2017,(05).

[4]李燕等.国家治理视角下的现代预算制度构建[J].探索,2016，(03).

[5]林慕华.论地方人大的预算监督能力及其构建[J].探索,2016,(03).

[6]林慕华等.中国地方人民代表大会预算监督研究[J].中国社会科学,2012，（06）.

[7]马蔡琛.现代预算制度的演化特征与路径选择[J].中国人民大学学报,2014,(05).

[8]魏陆.人大预算监督：亟须加快从形式向实质转变[J].探索,2011,(03).

[9]杨肃昌.“立法审计”：一个新概念的理论诠释与实践思考——基于加强地方人大预算监督的视角[J].审计与经济研究,2013,(1).

[10]赵晓力.论全国人大代表的构成[J].中外法学,2012,(05).

[11]朱大旗等.论人大预算监督权的有效行使——兼评我国《预算法》的修改[J].社会科学,2012,(02).

[12]AndreasSchedler,“Conceptualizing Accountalibity”,in Andreas Schedler,et al.,eds.,The Self-Restraining State:Power and Accountability in New Democracies,Boulder:Lynne Rienner Publisher,1999.