农村中小学校财务监管的实践与思考

●苏 露

农村中小学校承担着保障农村义务教育有效实施的重要职责，农村义务教育经费保障机制改革有关政策的落实事关城乡教育事业的均衡发展和广大群众的切身利益。近年来，我国大力推进教育体制改革，致力于提高人民群众受教育水平，国家各级财政加大对基层学校建设的投入，提高贫困学生的补助标准，农村学校的财政补助金收入取得了较大幅度增长。加强农村学校的财政补助金监督检查是促进农村中小学校“安教”政策落实，促进农村中小学校遵守国家财经法律法规、完善内控机制、提高会计信息质量和防范管理风险的重要手段。笔者结合A市农村中小学校财务监管工作实践，对加强中小学校财务管理提出建议。

一、农村中小学校财务工作的特点

（一）财务管理体制

农村中小学校财务管理体制主要分为三大类：一是单独设置财务机构的中小学校，实行“统一领导，统一管理，独立核算”的财务管理体制。二是不具备独立核算条件的农村中小学校，实行“集中管理，分校核算”的财务管理体制，集中核算有县级教育部门设立财务核算中心和财政部门设立财务核算中心两种管理办法，集中管理的核算中心执行的是代记账，“三权”（财产所有权、使用权、审批权）仍归学校所有。三是乡级财政部门实行零户统管的，实行乡财政所“集中核算，报账式管理”，由乡财政所统一代记账，“三权”（财产所有权、使用权、审批权）仍归学校所有。

（二）会计核算对象

农村中小学校主要收入来源有：一是财政拨款收入、事业收入；二是学校收费收入；三是捐赠收入、利息收入、资产出租收入、学校商店（小卖部）承包费收入、择校收费收入；四是上级补助（拨款）收入。从分类可以看出，学校的资金来源是多元化的，既有有偿性的，又有无偿性的。而为开展教学业务取得的收入又具有多重性，其中：按规定应当上缴财政专户的资金不计入事业收入；部分经核准不用上缴财政专户的资金和从财政专户核拨的经费计入事业收入。

（三）会计核算原则

农村中小学校执行的财务制度和会计制度为 《中小学财务制度》《中小学会计制度》。学校各项经费从取得到支出全过程均不存在资金的循环，会计核算重点是支出的过程，区别于食堂、小卖部等经营活动产生的收支核算。不同的资金性质在核算原则及会计科目设置上各有特点：有经营活动的中小学校，执行“收付实现制和权责发生制”并存的核算原则；无经营活动的中小学校，会计核算执行“收付实现制”原则，不同核算原则下相应的会计科目设置有所不同。

二、农村中小学校财务管理存在的突出问题——以A市为例

为全面了解A市农村中小学校财务状况，规范财经秩序和促进国家重大惠民政策的落实，促进财政资金规范管理和安全有效使用，A市财政局制订了农村中小学校监督检查工作方案，采取全市上下联动、统一组织实施，抽调本级和县市区监督检查人员，组成检查组对辖区两个县市的12所农村中小学X年度会计信息质量进行了检查。结果查出违规资金共8617万元，其中：核算不实资金8516万元；截留、滞留财政资金4万元；其他违规资金97万元，认定违规问题30多项。存在的突出问题主要有：

（一）内部管理制度缺失，执行效果差

不少学校内控制度缺失，部分学校虽然制订了比较健全的内部管理制度和流程，并且也上墙了，但是制度执行效果差，流于形式。比如有些中小学校制定的财产物资管理办法，规定财务部门管账、学校的总务后勤管卡、使用部门（或人员）管实物，各负其责，并要求有效地保证单位资产的安全和完整，但是财产物资定期盘点应谁提出、谁必须配合、怎样配合，当学校的财产物资发生了报废、毁损、遗失、处理时由谁负责、谁及时通知到其他控制环节等问题，却没有进行规定，导致无法落实到位。制度办法中往往缺少部门间沟通、控制环节上的权利和责任方面的规定，这样的制度缺乏可操作性，也不利于界定责任，无法追责，最终导致制度运行失效。

（二）学校对学生补助资金的管理意识不强

由于发放的各项学生补助资金种类多，涉及学生人数多，申报、审批时间短，手续较为繁琐，同时，有的学校认为补助资金由县资助办直接发放到学生个人储蓄卡上，资金没有经过学校账户。因此，思想上对发放的学生补助资金工作不够重视，不愿投入更多的人力和时间做更细致的审核和评定及资料的整理、汇总、上报、归档等后期管理工作，发放学生补助的宣传、申报审核、评定、公示等更多地流于形式，以致出现发放学生补助的审批手续、程序及支付方式不规范等问题。

（三）对结余资金的管理未引起财政部门、教育主管部门的充分重视

每年都有因学生退学、户籍问题等种种原因发放不出的学生补助资金而导致的结余，该项结余资金全部滞留在教育局开设的代发工资户，由教育局管理。学生各种补助资金种类较多，每种资金每次发放都可能有结余，日积月累，余额越滚越大。财政、教育主管部门应重视对这部分资金的监督、管理和使用，有效防止专项资金被挤占、挪用，减少资金沉淀，提高资金使用效率。

（四）大额维修费使用状况令人担忧

通过对其中两所小学、两所中学、两所高中共6个样本学校提供的会计报表进行分析发现，维修费引人注目，数额巨大，6所学校当年维修费（不含车辆维修）支出共272.62万元，占公用支出593.46万元的比率为45.94%。监督检查样本学校维修费数据具体见下表（单位：元）：

序号1 2 3 4 5 6 合计学校名称A初中B初中C小学D小学E高中F高中全年维修维护费（不含车辆维修）1135769.27 712545.43 384683.93 288634.2 89402 115133.7 2726168.53全年商品和服务支出2084054.33 1362372.49 793892.9 660902 306416.17 726953.85 5934591.74维修费占商品和服务支出比率54.50%52.30%48.46%43.67%29.18%15.84%45.94%

维修资金主要用于校舍、水管、清淤、道路此类工程，虽然这些工程均经过政府采购审批，有施工图纸、概（预）算、结算手续，但工程完工后，仅由学校相关人员验收，未有上级主管部门参与，学校既是运动员又是裁判员，监督缺位。验收支付环节存在漏洞,尤其是水管、清淤此类隐蔽工程，存在利用虚假工程套取财政资金的潜在违法违规行为。

（五）政府采购执行环节存在缺陷

一是审批、支付、监督环节存在监控脱节问题。主要表现为：学校作采购计划报教育局，教育仪器站集中各校统一办理政府采购审批手续（合并一张审批表）后，教育仪器站与供应商签订合同，供应商发货到学校，学校直接付款给供应商。然而，合并一张审批表不利于财政局对各校政府采购项目和数量进行监督；学校非合同主体而直接付款给供应商可能造成款项错转无法追回；教育仪器站作为合同主体一方未能跟踪核实合同是否履行到位。二是政府采购审批表无政府采购审批章，只有相关人员签字。这些现象可能造成采购货物资金使用效益低，甚至存在潜在受贿、虚假审批业务的风险。

（六）资产不实情况较严重

据统计，12所学校的不实资产高达1031.36万元，形成的原因主要有：从内部控制制度建设方面看，学校虽制订了资产管理制度，但是形同虚设，没有真正做到按制度履行，使制度流于形式；从信息沟通方面看，学校和核算中心存在沟通不畅，核算中心只是事后监督，报账员未能及时反映实际情况，导致核算不准确；从会计岗位胜任方面看，财务人员业务素质有待提高，尤其要加强对工程项目方面的学习。而资产管理不善、家底不清容易导致：单位工作人员将资产占为己有，给单位造成损失；人为将资产以低于市价变卖给单位造成损失；资产丢失等问题。

（七）学生补助资金发放程序、方式、管理不科学

一是发放程序不合规，如公示时间在实际发放时间之后，未能真正做到公开公平公正。二是发放方式不科学，目前是由教育局转到银行代发户，再由银行直接发到以学生名义开的银行卡中，在这种支付方式下，由于学校、教育主管部门、财政、银行之间的职责没有完全理顺，支付流程设计不够完善，且相互之间缺乏信息数据的反馈交割，导致学校无法取得入账核算的凭据。另外，由于很多学生未成年，不能主张和保证自己的合法权益，而家长也无法掌握学生情况，有的学生有钱了上网吧乱花钱，也不利于学生成长。因而建议参考种粮补贴发放方式，直接发放到家长卡中，由家长来监督、管理和控制。三是代发款项管理脱节，主要表现为个人、学校、银行对账不及时，当发放不成功时，未能及时沟通反馈，资金滞留在代发户。如大学新生入学路费发放，因账户有误直接退回教育局代发户，教育局相关部门未及时通知学校管理发放部门，学校发放管理部门、班主任、学生对接不到位，校方、学生对收退情况不了解。抽查发现，仍有2年前就应支出的大学新生入学路费款项还留在代发户。而抽查的4所高中里，只有1所高中针对发放情况制订有资金收到回执制度，即新生入学后，由所在学院盖章出具报到入学回执单寄回高中，以示入学并收到路费补助款项。但该制度仅限于本校执行，且因未与教育发放部门对接而效果不明显。

（八）学校对外包业务控制不严，导致学校蒙受损失

外包业务产生的收入也属于应缴财政收入。如有的学校利用学校场地将举办幼儿园业务外包，委托本校以外的个人或集体（简称承包方）来经营，但是外包价格确定不合理、承包方选择不当、未订立外包合同或合同内容存在重大疏漏和欺诈，导致学校合法应收创收费、租金遭受损失，减少了应缴财政收入。如某校在确定外包幼儿园结算承包金额时，约定根据承包方每期招收学生人数来结算承包费，这种定价明显不合理，承包方应负责幼儿园经营质量，自负盈亏，承担责任，不能把经营风险转移给发包方（即学校）。

三、问题产生的原因分析

（一）部分领导法规意识淡薄

一些农村中小学校的领导认为学校的主业就是教学，重教学轻管理，对经济活动的合法合规意识比较淡薄，也没有内部控制管理意识。同时，对相关的财经法规知之甚少，对会计工作没有足够的认识，根据自己的需要随意更换会计人员，对财务培训也不重视，认为会计只要记好账就行了，对上级主管部门和财政部门组织的财会业务培训，常以工作事务忙、经费紧张等借口不派人参加。

（二）财务人员学习缺乏合适的培训机构

要做好会计人员的继续教育必须有理想的场地、合格的师资、系统的教材、严格的制度。目前，具备上述条件的培训机构太少，县乡镇级地方几乎没有满足要求的培训机构，财务人员缺乏培训机会。

（三）财务人员缺乏竞争意识

部分会计人员满足于现状，不思进取，从而疏于学习与钻研，仅应付传统的算账、报账、记账，理财观念淡薄，竞争意识、法律意识不强，服务态度差。有的单位领导重视会计工作，一有会计知识学习机会就派人参加，但有的参训人员却不珍惜，认为交了钱就可去可不去。

四、加强农村中小学校财务监管的建议

（一）增强领导法规意识，建立健全单位内部控制制度

学校领导要增强法规意识，并对内部控制体系建立和执行的有效监督管理负责，按照《会计法》《内部控制规范》和《会计基础工作规范》的要求，结合农村中小学校实际情况和特点，建立完善学校的内部控制制度体系，界定岗位职责，优化流程，建立权责明晰、不相容岗位职务相分离、行之有效的内控体系；在处理各项工作中做到有章可循、有制度约束、有办事流程可查，从而使单位责任风险得到有效控制，单位管理水平得到进一步提高。

（二）加大对财经法规制度的宣传力度

近年来，国库集中收付制度、收支两条线、政府采购制度、细化部门预算等财政政策不断出台实施，然而，农村中小学校财务人员因平时工作局限，接受培训的机会不多，从而不熟悉政策、制度，导致其在实际操作过程中遇到新问题无所适从。建议财政部门或教育主管部门加强对会计核算的新规定及现行财政管理政策规定的疏理，归纳整理并编印成册，方便农村中小学校财务人员学习掌握。

（三）加强部门间的沟通协调

积极理顺学校、教育主管部门、教育核算中心、财政部门、银行之间的关系，明确各自的职责，完善和优化相关业务流程，及时反馈和共享信息，使各方达成共识，及时解决存在的问题，共同推进财务工作顺利开展。

（四）狠抓财务人员队伍建设

一是科学设置财务岗位，明确工作职责；二是争取各级领导对财务人员后续教育的关心支持，创造培训机会，在工作安排、学习时间、经费补助等方面给予大力支持；三是重视财务人员培训，有计划、有针对性地对财务人员进行职业道德教育和业务技能培训，全面提升学校财务人员的职业道德水平、业务素质和业务技能，减少因不懂政策、财务制度原因造成的违规现象；四是实行集中核算的教育核算中心要定期组织财务人员学习新规定新政策，不定期组织财务人员会议，在会上各自汇报工作进展和核算中遇到的问题，在会议中集思广益解决问题。

（五）增强财务人员的竞争意识

加强对会计人员职业道德状况的考核，并建立奖惩机制。对不称职、不能胜任的财务人员，要及时进行岗位调整，同时积极引进政策水平高、工作能力强、敢于坚持原则的会计人才，弥补学校会计专业技术力量的不足。如面向社会以公开招考的形式录用会计人员，使得一些优秀的会计人员脱颖而出，逐渐淘汰一些素质低下的会计人员。以此在无形中加大财务人员的就业压力，促使他们不断学习提高以适应经济发展的需要。

（六）充分利用监督成果督促和规范行业管理

新形势下财政监督理念已转变，检查的出发点和落脚点已提升到分析、解决问题，促进管理的层次，监督的目的不是为了检查而检查，也不是为了处罚某个单位或处理某个人。因此，财政监督人员除要积极利用各种工作机会宣传财经法规外，还要针对存在的问题深入分析，注重查找单位制度设计和运行的缺陷，从制度层面指导被查单位完善制度，改进管理，建立长效机制，达到“检查一个单位，规范一个行业；发现一类问题，完善一项制度”的效果。■

陆云，恽碧琰.对改进农村中小学校财会工作的思考[J].中国农业会计，2006，（05）.