从天目山镇宅基地产权制度改革试点看农村宅基地“三权分置”

□ 杭州市国土资源局 陈苏球

走进杭州市临安区天目山镇一都村、周云村，这里依山傍水，村道两旁的石头笼子、竹篱笆院落围墙、屋面上的彩绘山水画、清澈见底的河水，拆旧复垦区块的花香、正在建设的高标农、打地基的集居区、创意中的民宿群等勾勒出一幅乡村振兴的美丽画卷。这是杭州市宅基地产权制度改革试点，是探索农业农村发展新机制初显的成果，也是农村宅基地“三权分置”具体实现形式的有益探索。

天目山镇地处临安区中东部，辖23个行政村，人口3.4797万人，城乡建设用地面积610.28公顷，人均建设用地面积175平方米。该镇是杭州市国土资源局“联百乡结千村访万户”活动的联系点。通过蹲点调研，发现天目山镇存在农村宅基地布局零星分散不集约、规划制定实施城乡不平衡、农民土地财产性收入实现不充分、集体经济中土地增殖收益不多等问题。为了有效破解宅基地“不能流、流不动”的困局，杭州市选择了一都、周云两个行政村作为农村宅基地产权制度改革的试点村，着眼于农村宅基地的“确权、活权、赋权”，以明晰产权为基础，通过政策和制度创新，探索“三权分置”办法，让农村产权资本“动”起来，逐步建立健全农民住房保障多样化、宅基地总量减量化、存量土地利用多元化、土地收益分配差别化的“四化机制”。

▲ 一都村存量建设用地复垦区块

一、有效落实宅基地集体所有权

集体土地所有权是指农民集体对自己所有的土地依法享有的占有、使用、收益和处分的权利，它是我国社会主义土地公有制的组成部分，农村土地归村民集体所有必须长期坚持，但随着农村土地承包制的深入，村民潜意识里个体的成份较多，集体的所有权一步步虚化，集体经济薄弱成为普遍现象。对此，杭州市在宅基地产权制度改革试点中始终坚持集体所有的根本性质不能变，积极有效落实村集体所有权，主要体现在“三个权”。

1. 村庄发展规划利用权

两个试点村在充分调查，摸清土地利用现状及征求民意民需民情的基础上，由天目山镇政府按照“多规融合”的要求，村民委员会全程参与，编制了以村土地利用规划为底盘，融合建设、生态、旅游等，形成村庄发展一体化规划，补齐农村规划短板。通过村庄规划统筹生产、生活、生态空间，科学安排各类用地，作为未来发展及宅基地审批和管理的依据，引导村民合理建房，有序推进村庄有机更新，体现了集体经济组织对村庄发展的主导权。

2. 宅基地使用管理权

通过出台政策及“村规民约”，严格控制村庄建设用地规模，新建集聚区人均建设用地面积不得超过120平方米。明确农村居民建房审批首先向村委会提出申请，由村两委会审查是否符合建房条件、是否符合村规划等，提出初审意见并公示后，报乡（镇）人民政府审批。结合“三改一拆”，村两委组织整治违法建筑和非法“一户多宅”，在试点期间，两村共拆除和处置各类违建125处，建筑面积1.84万平方米，退出宅基地1.2万平方米，由村集体收回重新安排使用。村集体经济组织搭建统一平台，统一对外推介农村空闲房屋，并加强对出租、经营等的监管，切实增强了村集体对宅基地使用的管理权。

▲ 一都村土地利用规划图

3. 合理分配收益权

探索兼顾集体和农户利益的分配机制，改革宅基地使用分配制度，实行宅基地有偿选位制度，依托村民自治管理，实行“合法经营、收益调节，超占经营、有偿使用，具体操作、民主决议”，显化村集体收益权，壮大集体经济。

二、多种形式保障农户宅基地资格权

宅基地资格权，是农村集体经济组织成员依法享有的从集体经济组织那里申请使用宅基地的权利。宅基地带有福利性质，是村民安居的保障。在改革试点中，杭州市积极践行以“人民为中心”的发展思想，在坚持“户有所居、一户一宅”的原则的同时，采取“四条途径”切实保障农户宅基地资格权。

1. 无偿取得宅基地资格权

出台《临安区加强农户建设管理实施细则》，严格界定村集体经济组织成员的资格条件、建房申请条件、人口计算标准和认定条件、审批标准等，通过“按户控制”实现宅基地资格权的无偿配置。

2. 多途径落实宅基地资格权

尝试“以地保障、以钱保障、以房保障”相结合的宅基地资格权实现形式，鼓励村民自愿退出、自愿放弃（资格）。按照“统一规划、统一供地、统一配套、统一分配”的要求，鼓励集中联建或入住多层公寓等，将宅基地分配变为住房保障，逐步实现农村建房从散居方式向集聚方式转变，切实提高土地利用效率和村庄美观度。如一都村已有22户村民、周云村已有39户村民拆除宅基地用于复垦，农户实行集中联建或入住多层公寓。

3. 市场化配置宅基地资格权

宅基地的分配可采用“有偿选位、收益归村、专款专用”的方式，符合宅基地资格权的本集体经济组织成员之间可有偿调剂，也可在自愿的前提下，由村统一调剂置换，如一都村与6户农户签订了放弃现宅基地权益，入住集体公寓的协议。

4. 法律上保障宅基地资格权

天目山镇一都村、周云村的改革试点，牢牢把握了中央要求和百姓诉求，以明晰产权、确权登记、统一颁证作为核心，在试点过程中，天目山镇出台宅基地及农房一体确权登记操作规则，依据“一户一宅、面积法定、分类处置”的原则和标准，采取“确、拆、补、注”多管齐下，区分不同时段，分类处置违建历史遗留问题，推动宅基地不动产确权登记工作，给农民吃下定心丸。截至目前，两村累计已核发不动产权证410本，占总农户的50%，从法律上保障了农户的宅基地资格权和财产权。房子有了“身份证”，农户、村集体在盘活利用闲置农房时，就更有底气了。

三、适度放活宅基地使用权

在探索宅基地“三权分置”实现形式中，适度放活宅基地使用权意义重大，关系农民增收、农村稳定。对此，杭州市本着“维护权益、循序渐进、稳步实施”的原则，在改革试点中开展了“三方面”探索。

1. 突破宅基地及房屋的居住功能

宅基地的使用权只能是农民，宅基地的主人目前还只能是农民。但宅基地的用途，从原来单一的住宅用途，适度扩展到民宿、养老等。针对天目山镇大量农民进城务工生活，农村房屋大量闲置的实际，杭州市出台《天目山镇农村存量建设用地和房屋盘活利用试点操作规则（试行）》，强调要建立健全农村闲置房地盘活利用的机制和路径，在宅基地使用权上派生出租赁权，允许农户利用合法空闲房屋自主经营或出租、合作经营，用于兴办乡村旅游、文化康养、电商物流等新产业新业态。明确农房合法承租人享有宅基地及农房占有、使用、收益的权利，维护投资人合法权益，租赁或合作经营期限不超过20年，撬动存量闲置农房资产向资本转变。这一举措，对农民来说，就是可以用宅基地，做更多事情，做一些副业，有助于增加财产性收入，增加就业途径。而对农村土地市场来说，就是活力会得到激发，一些愿意到农村创业创新的人，可以租用宅基地发展民宿、农庄、农家乐、可以做农村电商、农副产品加工等。

2. 创新闲置房地“收回集体、再造功能”的盘活机制

鼓励村集体按照“宜耕则耕、宜业则业、宜居则居、宜建则建”原则，对空闲房地统一收回后盘活利用。一都村将收回的宅基地结合村史重建“鹤琴堂”廉政主题文化礼堂，结合天目山大旅游，在原告岭中学校舍打造精品民宿酒店，拟通过“村民供房、集体统管、收益分成”打造夏家民宿集群，积极发展乡村旅游。周云村计划对村里30亩的存量建设用地进行盘活利用，用于老年活动中心、民宿改造、村庄整治、产业转型等。

3. 简化相关审批手续

对农户合法房屋或存量建设用地使用权出租、合作经营的，经村民代表大会表决通过，签订协议报镇政府备案。不改变房屋主体结构的，可直接办理营业执照；涉及拆建、翻建和改扩建的，简化流程、缩短时限，为农村存量建设用地及房屋盘活利用开通绿色通道。

临安区天目山镇宅基地产权制度改革试点坚守四条底线（所有制不能变、耕地数量不能少、粮食产量不能减少、群众利益不能受损），用好“三块地”（承包地、宅基地和村集体建设用地），在突显集体所有权、保障农户资格权的基础上，适度放活宅基地使用权，化资源为资产、以资产促增收。通过试点，明确两村发展定位，增强了党员干部创业激情；大力推进村庄整治，美化了村容面貌；发挥政策效应，促进了农民增收和集体经济壮大。这一改革试点成果高度契合了乡村振兴战略的目标要求，高度契合了今年一号文件（《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》关于“三权分置”的探索要求。在落实宅基地集体所有权基础上，通过保障农户的资格权、房屋的财产权，适当放活宅基地和农房使用权，探索宅基地“三权分置”的有效路径，使农民闲置住房成为发展乡村旅游、养老、文化、教育等产业的有效载体，释放出制度改革的红利，打通了资产变资本的渠道，让农民增收有更多元的来源，让农村发展有更充沛的动力。

探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，这是农村宅基地制度的一个重大改革突破，其所带来的政策效应，还需进一步在实践中得以显示并扩展。

▲ 周云村下山移民集聚区