自然资源部问世：管理自然资产先从确权开始

熊平平

4月10日，新组建的自然资源部揭牌，中共中央政治局常委、国务院副总理韩正出席了揭牌仪式。

中央机构改革每五年一次，安静了20年的国土资源部迎来最大规模调整，2018年3月，国务院机构改革方案出台，撤销国土资源部，组建自然资源部。

刚挂牌的自然资源部手握各类资源的审批与规划权，成为此轮机构改革中扩权最大的部门。

有自然资源部人士表示，撤销实为“升级”，意味着进入“大国土时代”。将原来分散于八部门的职能集中归于一部，以国土部为底子组建的自然资源部成为此轮机构改革的超级部门，掌握山水林田地湖草矿等自然资源，并将主导经济社会发展的三大核心规划——主体功能区规划、城乡规划、土地利用规划。

如今的自然资源部手握各类资源的审批与规划权，成为此轮机构改革中扩权最大的部门。权重即意味着责任更重，多位专家表示，这一新部门背后仍有许多职责需要厘清，未竟的改革仍需继续。

管理权集中趋势

将时间线拉长，自然资源部的组建并不出人意料。

中国国土资源经济研究所副研究员强海洋对记者表示，从土地等自然资源的管理历史来看，将多类资源的利用保护集中到一个部门管理早已有之。

于1998年成立的国土部，即是资源管理的第一次集中。这年的机构改革撤销15个部委，将此前40个部委精简到29个，新组建4部委，国土资源部正是其中之一，由地质矿产部、国家土地管理局、国家海洋局和国家测绘局共同组建而成。

在此之前，土地、矿产、海洋资源分属于国家土地管理局、地质矿产部、国家海洋局管理。其中，地质矿产部可追溯到1950年的全国地质工作计划指导委员会和矿产地质勘探局，后经多次调整，历经地质部、国家计划委员会地质总局、地质矿产部等多轮机构改革，履行矿产资源管理职能。改革开放后的1978年-1985年，全国耕地面积净减少近5000万亩，并由此带来粮食减产，出于对耕地资源保护的考虑，1986年成立国家土地管理局，统管全国土地和城乡地政。

强海洋称，国土资源部成立后，已经开始形成资源保护的理念。但大量的自然资源仍然分散在各个部门，“九龙治水”是前20年各自然资源管理领域的通病。“我在西部做一项环保的科研，要跑七八个部门审批，如果出了问题，一个负责的部门都找不到。”全球环境研究所生态环境专家彭奎告诉记者，成立自然资源部是必须的抉择。

原国土资源部信息中心研究员陈丽萍撰文指出，从全世界看，各国自然资源管理是一个在漫长历史过程中逐步形成和发展、多层次权益叠加、多部门职能交叉及逐渐精细化、专业化和综合化的过程。20世纪末期，加拿大、俄罗斯均将分散的管理机构撤拆，建立起自然资源部，澳大利亚将原矿产能源部与初级产业部及贸易部的一部分合并建立初级产业部，集中管理是必然趋势。

彭奎对记者表示，这些年为了做好自然资源保护，国务院出台了非常多的政策文件，很多政策是从试点地区摸索出来的，但一旦进入实施阶段便出问题，深层次原因是部门管理分化，多只认自己系统的文件，其他部门文件选择性执行，结果是诸多政策难以起到实际效果。

国有自然资源所有权人的角色缺失、管理分散、空间规划重叠等是自然资源管理进入深层次改革必须破解的难题。

制度缝隙宽窄

“国有自然资源的所有权人角色实际是缺失的，部门、地方拿到一块资源的权限之后，就将其划分成自己的资产。”彭奎这样形容改革前的资源管理情况。

人们常常会看到一些风景名胜区常常挂着七八块牌子，国家级自然保护区、国家级风景名胜区、国家水利风景区等等，表面看来“名头响亮”，实际上体现的是部门利益之争。

由于所有权人不明确，各部门都希望获得该地的经济发展收益，或通过管理权的确立得到中央拨款建设，而非从整体视角考虑该地区持续性发展，一切朝“钱”看的思维也影响到了地方对不同功能区建设的做法。

彭奎提到，中央要求耕地占补平衡，有地方政府在占用耕地的同时，将湿地、滩涂等具有生态价值的未利用地变为耕地，包括填海工程日益增多，也是在经济利益的驱使下形成的。地方与中央的矛盾正由此体现，中央希望进行生态保护，但保护的经济负担归于地方，收益不显而支出显著，动力缺乏。

从操作上说，明确自然资源部作为公有自然资源的所有权人代表，未来的规划、用途管制、租赁权限等都统一收归到自然资源部，然后再做相应的规划和分配，由此，多部门审批而无人担责、新政无法全面落地、管理职责分辨不清等问题或将解决。

“今后我做研究可能只找一个部门得到审批权就可以进去了。”彭奎说。

自然资源部将所有权人的源头端问题解决后，还需要解决的是终端规划打架、多规无法合一的问题。

中国目前在空间序列上有两个大的规划，一是土地利用总体规划，二是城市规划。后来，各个部门又陆续推出了自己的规划，有研究发现，与空间有关的规划多达80多种，包括电网、电力、水利、交通、公路、道路、教育、旅游、文化、遗址保护等。

从过去20年看，土地利用总体规划、城市规划，再加上社会经济发展规划，是国家规划编制最核心的三大规划，分别由原国土部、住建部、国家发改委主持，其中矛盾由来已久。

具体来说，各部门的规划侧重点、价值取向都不同，导致规划边界不清，譬如西藏和青海的三江源地区，属于生态功能区，但城市、乡村也分布其中，发展上常发生冲突。

理论上说，发展规划应作为土地利用规划和城市规划编制的依据，城市规划应与土地规划相协调。但实际中城市建设的“圈子”不断突破土地利用的“圈子”，圍绕本届政府的短期发展规划又欠缺了对长期土地制约的考量，“发展规划管目标，土地利用管指标，城市规划管坐标”的格局现实中无法实现，而当规划衔接不能实现时，就会造成制度缝隙。

据《瞭望》报道，在早前一轮城市规划的修编中，至2010年，各城市规划人口相加已达20亿，城市规划规模不断突破土地利用规划的边界。

自然资源部组建后，由于各部门职责被统一收归，可根据各类资源彼此间的影响及其与经济发展间错综复杂的联系进行全局统筹，有望实现高效、妥善地资源开发、利用和保护。

最近政策文件已为资源开发利用划定两条边界，一条是“自然资源可利用上限”，即根据可持续发展的原则划定的开采、开发最高指标;一条是下限“生态红线”，各类自然保护区、饮用水源地，重要森林、湖泊等关乎国民生存的生态区域不能妄动。

自然资源资产怎么管

不过，仅仅组建一个新部门，并不能直接解决自然资源管理领域累积的深层次问题，改革还需继续。

国务院发展研究中心研究员李维明指出，中国长期过度强调自然资源的经济价值，忽视和削弱了它们的生态价值、文化价值，“建立自然资源资产产权制度，是生态文明体制改革的重点和难点”。

自然资源部将成为中国大部分自然资源的“所有者”，对自然资源及其产权进行调查登记，建立自然資源的“有偿使用制度”，并制定自然资源资产负债表。

据中国社科院研究员操建华、孙若梅介绍，自然资源资产负债表作为一种创新管理手段，目前仍处于探索阶段。目前福建、江苏、湖北等多地正在试点编制，但缺乏统一的统计标准、对“负债”的定义缺少共识，质量指标的探索也不足，离真正科学的资产负债表有较大距离。

将自然资源视为资产，是这几年政策文件中常使用的一个词，资产一项重要的属性是产权属性，即在确权后需要对自然资源资产进行核算和定价，以对行政区划内的全部自然资源制定资产负债表，对主政官员实行生态考核。

中央已出台多个涉及生态文明指标的考核，包括中办、国办印发的《生态文明建设目标评价考核办法》，发改委、统计局、环保部、中组部等基于此文件制定的《绿色发展指标体系》和《生态文明建设考核目标体系》，对生态环境指标赋予很高的分值和权重。

关于自然资源资产化管理制度的改革，知名环境政策专家李金昌在1992年的政策建议中就提出“自然资源的再生产中应实行产业化， 对自然资源应进行核算并纳入国民经济核算体系”。

但摆在资源主管部门面前的第一道难题就是对自然资源资产的核算，比如某一座山林值多少钱？

浙江省义乌市何斯路村在对村庄生态环境进行核算入股时，找到多家专业评估机构均表示无法统计，最后在村委书记建议的核算方式下才完成核算。

对地方主政官员进行生态考核是另外一个难题。据新华社报道，尽管从中央到地方都有过表态，但考核执行情况都“不尽如人意”。彭奎说，尽管近年中央环保督查严格，地方政绩依据仍然是经济发展，在对自然资源的利用仍然是考虑经济效应。

如何处理好央地关系，也是未来自然资源部的挑战。资源管理体制中中央与地方矛盾突出，二者所有权与管理权不匹配，极易造成资产流失，同时二者权益和责任分配亦不合理，地方往往承担过多责任，但获得较少收益，影响其积极性。

强海洋对记者表示，从目前机构改革体系看，中央明显在对自然资源的规划、使用进行收权，主要体现在自然资源用途管制制度建设、规划管控等方面，可以看作中央顶层设计能力的强化。但如何给予地方发展空间，调动其积极性，是绕不过去的问题。

中国国土资源经济研究院研究员张维宸认为，自然资源部和生态环境部两者职能有一定的交叉，两个部门之间如何协调，如何找到各自恰当的边界线很重要。