中国服务业开放40年——渐进历程、开放度评估和经验总结

夏杰长， 姚战琪

(中国社会科学院 财经战略研究院，北京 100028)

1978年12月，党的十一届三中全会在北京召开，以此为标志，中国拉开了改革开放的序幕。服务业是现代产业体系的重要组成部分，中国服务业正是在这40年波澜壮阔的改革开放大潮中逐渐地从小到大、由弱变强。随着服务业在国民经济中的地位不断攀升以及中国对全球经济治理的影响显著增强，服务业开放已是中国对外开放战略的重中之重，是推动形成全面开放新格局的关键力量，是攀升全球价值链的重要动力。为此，本文以分析中国服务业开放历程为契机，对服务业开放度和绩效进行评估，总结服务业开放40年的主要经验，探索进一步扩大开放和提升开放水平的政策建议。

一、渐进历程

渐进式改革和有序分步开放是中国改革开放40年的重要经验。服务业的对外开放是一个渐进的过程，在改革开放初期，服务业开放相对“边缘化”，但随着中国入世以及经济服务化趋势基本形成之后，服务业对外开放越来越受到关注，并已经成为改革开放的重点和焦点。就中国服务业对外开放40年的渐进历程看，大致可以划分为四个阶段：

第一阶段：初始期(1978—1990年)。1978年，中国拉开了改革开放的序幕，打破闭关锁国政策，开启对外开放政策。在当时的经济社会条件下，服务业和服务消费比重很低，对外开放主要针对货物贸易的进出口，中央政府批准在深圳、珠海、汕头以及厦门等地试办出口特区并给予加工贸易等领域一些特殊政策。1979年1月17日，邓小平在约见胡厥文、荣毅仁等5位老工商界代表人士时说到：“现在搞建设，门路要多一点，可以利用外国的资金和技术，华侨、华裔也可以回来办工厂，吸收外资可以采取补偿贸易的方法，也可以搞合营，先选资金周转快的行业做起”[1]。1979年全国人大制定了《中华人民共和国中外合资经营企业法》，开始了扩大开放的步伐,外资逐渐进入中国市场。1987年底，原国家计委颁发了《指导吸收外商投资方向暂行规定》，明确了外商投资的方向和领域，把外资进入的项目或领域分为鼓励、允许、限制和禁止等4大类，鼓励外资投资制造业。受当时认知层面的影响，服务业的开放程度并不高，但在旅游、房地产和餐饮服务等领域对外资的限制相对较松。1979—1990年利用外资的总量中，服务业超过了1/3，这是因为20世纪80年代国门初开，对宾馆建设、旅游服务等需求大增，外资在这些行业的进入较密集，从而出现了服务业利用外资的第一次高潮[2]。尽管如此，这个阶段中国服务业对外开放总体滞后于制造业，开放程度较低，开放时间也较晚，受的限制也很多，处在服务业对外开放的初始阶段[3]。当时中国服务业发展水平非常低，但政府已经开始认识到应重视服务业的发展、改革和对外开放，这无疑是一个很大进步，也为之后更大力度和广度的服务业对外开放奠定了基础。

第二阶段：迅速发展期(1991—2001年)。这个时期服务业对外开放迅速推进，理论、政策和实践层面都从初始期的较多限制转向鼓励开放。这个时期外资进入中国市场热情较高，主体为制造业，但金融保险、交通运输、商贸流通、房地产也吸纳了不少外资。这个时期服务业开放发展迅猛，主要有两个重要原因：一是党的十四大正式确定“中国经济体制改革目标是建立社会主义市场经济体制”， 党的十五大又提出了“有步骤地推进服务业的对外开放”。两次党代会的重要精神是鼓励服务业改革开放的行动指南，打破了服务业封闭运行的状况，使服务要素的国际流动开始活跃起来，境外资本纷纷试水中国市场。二是20世纪90年代初，在“乌拉圭回合”谈判之时，中国参与“乌拉圭回合”服务贸易谈判的全过程，积极申请恢复中国的GATT 初始缔约国地位。而GATT 初始缔约国地位的恢复，需要申请国递交服务业自由化初步承诺开价单并承诺开放大多数服务业部门，为此，中国政府出台了一系列服务业开放的政策文件和措施。例如，2000年9月，出台了《外资电信管理规定》，允许外资以合资的方式进入中国电信业；2001年中国入世后，进一步修订完善了相关政策，颁布了新的《外商投资产业指导目录》和其他法规，进一步扩大了服务业开放并严格限制低水平、高消耗、高污染的外资项目进入。入世后中国接受了《服务贸易总协定》，并做出了服务贸易具体承诺表，承诺在入世后的3—5年内逐步开放服务业市场，放宽服务业的市场准入限制，并给予外国投资者国民待遇[4]。这个时期，基于政府的政策激励和对中国市场前景看好，外资进入中国市场的力度显著增大，进入服务业的领域明显拓宽。

第三阶段：全面开放过渡期(2002—2006年)。按照入世协议，此时期为全面开放的过渡阶段。这个时期，中国要打破服务业垄断和壁垒，逐步开放服务业市场，且开放的广度和深度逐年递增。2006年以后，中国入世谈判中服务业开放的承诺已全部到位，扩大开放的领域不仅包括金融、保险、贸易、零售商业、房地产等外资已经进入较多的行业，而且包括通讯、会展、旅游、国际货运代理、专业商务服务(会计、审计、资产评估)等众多以往开放程度较低的行业。这个时期中国服务业对外开放取得了凸显的成绩，服务业利用外资的增长速度和占比明显提升，服务业外商直接投资流入额的增长速度超过了12%，占吸引外资总额的比重也从2001年的23.85%提高到2006年的31.60%[5]。服务业开放带动了这一时期的服务业快速增长，提高了服务技术含量，优化了服务结构，也增强了服务出口能力[6]。根据世界贸易组织的统计数据，2004年中国服务业出口的世界排名为第16位，2005年世界排名迅速上升为第10位，服务进口排名由第15位上升为第10位；2005 年, 中国服务业出口额达812亿美元，进口额达853亿美元，服务业进口位于世界第7位, 出口位于世界第8位，上升速度罕见。但是由于中国服务业基础差，加之这个时期服务业外商直接投资过多地集中于房地产等利润较高的传统服务业，影响了服务业的知识含量[7]。

第四阶段：全面开放新格局期(2007年至今)。这个时期中国服务业开放迈入了新的阶段，开放范围不断扩大，开放质量显著提升，服务业开放从过去的“配角”逐渐步入“主角”且成为中国对外开放战略的关键支点[8]。2007年3 月, 国务院颁布了《关于加快发展服务业的若干意见》, 提出了中国服务业进一步扩大开放的战略任务和要求。十八届三中全会提出，要构建开放型经济新体制，着力推进金融、教育、文化、医疗等服务业领域有序开放，放开育幼养老、建筑设计、会计审计、商贸物流、电子商务等服务业领域外资准入限制。2010年7月，财政部、国家税务总局、商务部联合印发《关于示范城市离岸服务外包业务免征营业税的通知》，为促进服务外包提供更多的优惠政策。2011年，废止《外商投资产业指导目录(2007年修订)》，施行《外商投资产业指导目录(2011年修订)》，增加了鼓励类条目，减少了限制类和禁止类条目，对外商投资铁路货物运输公司、粮食收购和其他农产品批发、零售、配送以及普通高中教育机构等服务业进行了限制。2015 年 3 月，国家发改委与商务部公布《外商投资产业指导目录(2015 年修订)》，放宽了对外商投资房地产的限制，对此前关于外商投资房地产的全部限制类条款予以删除，从而拉开了中国取消房地产“限外令”的序幕。2017年3月，国家发改委和商务部发布了《外商投资产业指导目录(2016年修订)》，将限制类数量减少一半，并进一步放宽了外资股比限制。2016年版目录分为鼓励和外商投资准入负面清单两部分，其中外商投资准入负面清单分为限制外商投资产业和禁止外商投资两部分，未列入目录的为允许类项目。外商投资负面清单管理模式的实施，大幅提高了自贸试验区投资便利化和规范化水平，2016年10月1日起，中国开始实行备案加负面清单的管理模式；随着对外开放步伐的加快，中国开始建立市场准入负面清单制度和政府权力清单管理制度；2017年7月28日起，施行《外商投资产业指导目录(2017年修订)》，积极主动扩大开放、提出外商投资准入负面清单、删除内外资一致的限制性措施。在中国对外直接投资增长迅速的背景下，2015年商务部出台了《对外投资合作国别(地区)指南(2015版)》， 为中国企业“走出去”提供了公共服务的平台。2017年8月，商务部出台了《国务院关于促进外资增长若干措施的通知》，进一步减少了外资准入的限制，并在12个领域进一步放宽外资准入。在国家产业政策的支持、巨大的市场吸引力以及信息技术进步的影响下，服务品的跨国贸易或跨境流动更加便利，中国进入了服务经济时代。2011年服务业利用外资的占比首次超过制造业，占据中国利用外资规模的“半壁江山”，随后每年都以较大幅度提升，2016年和2017年服务业利用外资的占比更是超过了70%。

党的十九大以来，中国服务业对外开放步伐进一步加快。2017年10月，习近平总书记在十九大报告中强调：“推动形成全面开放新格局”“中国开放的大门不会关闭，只会越开越大”“中国坚持对外开放的基本国策，坚持打开国门搞建设”“实行高水平的贸易和投资便利化政策，全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，大幅度放宽市场准入，扩大服务业对外开放，保护外商投资合法权益”“赋予自由贸易试验区更大的改革自主权，探索建设自由贸易港，创新对外投资方式，促进国际产能合作，形成面向全球的贸易、投融资、生产、服务网络，加快培育国际经济合作和竞争新优势”[9]。习近平总书记对外开放的重要思想，为中国服务业的开放战略指明了发展方向，更加坚定了中国扩大服务业的开放力度和提升服务业开放水平的信心。党的十九大召开后不久，美国总统特朗普访问中国，中美就“积极推进金融市场领域的合作”“中美之间市场准入和贸易平衡”等问题进行了协商，达成了许多重要共识。在金融业市场准入方面，中国将大幅放宽金融业的外资投资比例限制，主要包括近期中方决定将单个或多个外国投资者直接或间接投资证券、基金管理、期货公司的投资比例限制放宽至51%，并在3年后取消限制；中方将取消对中资银行和金融资产管理公司的外资单一持股不超过20%、合计持股不超过25%的持股比例限制，实施内外一致的银行业股权投资比例规则；中方3年后将单个或多个外国投资者投资设立经营人身保险业务的保险公司的投资比例放宽至51%，5年后投资比例不受限制，鼓励已进入中国市场的外资保险公司进入健康、养老、巨灾保险等业务领域，同时，进一步优化准入政策，引入更多优秀的境外保险机构进入中国[10]。

二、开放度评估

(一)中国服务业分行业开放度的经验分析

总结中国服务业开放40年的经验、评判服务业开放的绩效，必须先摸清事实，准确把握服务业的开放度。本文引入二级行业权重值和分贸易方式，分别计算服务业各行业在入世和完全履行承诺之后的承诺开放度，并且改进具体承诺条款中的不同赋值，同时使用加权和未加权两种不同方法分别计算服务业分行业开放度，并对影响服务业分行业不同开放度的主要因素进行具体分析。

1.模型建立

本文在Hoekman和Kostecki[11]研究成果的基础上，使用服务业自由化指标的方法测算中国服务业分行业对外开放度。第一，确定表示服务贸易承诺自由化的分值。中国服务贸易的承诺减让是按照中华人民共和国服务贸易具体承诺减让表第2条最惠国豁免清单表现的。针对跨境交付、境外消费、商业存在、自然人流动等4种服务提供方式，每一种服务活动或服务部门的限制和减让的具体内容都涉及“市场准入限制”“国民待遇限制”“其他承诺”，减让表中的承诺方式包括“没有限制”“有些限制”“不做承诺”3种。Hoekman和Kostecki[11]使用频度分析法度量服务业对外开放度时，“无限制”“有保留的承诺”“不做承诺”对应自由化分值分别为1、0.50和0。本文结合实际情况，针对不同开放程度的承诺条款给予不同的具体分值，具体如下：承诺条款中的不做承诺对应自由化分值为0，发放许可证的限制对应自由化分值为0.10，审慎性的批准标准对应自由化分值为0.20，小于50%的外国资本建立限制对应自由化分值为0.30，大于50%的外国资本建立限制对应自由化分值为0.40，业务范围的部分限制为0.50，企业形式的部分限制为0.60，地域范围的部分限制为0.70，开放时间的阶段性限制为0.80，其他程度较小的限制为0.90，没有任何限制为0。第二，构造以下模型计算中国服务业各行业自由化指数：

(1)

其中，M为自由化指数，o/b为开放/约束因子或该行业具体承诺的自由化分值， w为权重。将式(1)具体化为：

(2)

其中，T为各行业子部门的数目。为了使中国服务贸易部门承诺的自由化指标更加真实地反映中国服务业真实开放度，本文使用针对不同开放程度的承诺条款给予不同具体分值的方法计算中国服务业对外开放度指数，公式如下：

(3)

其中，Mma为市场准入指数， Mnt为国民待遇指数，n为m部门做出承诺的各行业子部门数目，Wmai为m部门子部门i在市场准入条件下4种不同供应模式的权重，Wnti为m部门子部门i在国民待遇条件下4种不同供应模式的权重，(o/b)mai为市场准入条件下的开放/约束因子，(o/b)nti为国民待遇条件下的开放/约束因子。

2.中国服务业分行业自由化指标的数据处理与分析

(1)总体分析

按照世界贸易组织的分类标准，中国服务贸易部门分为12大类155个分部门，列入承诺表中服务业的部门共9大类101个分部门，其中，金融服务14个，旅游服务两个，建筑及相关工程服务5个，分销服务5个，教育服务5个，环境服务4个，运输服务12个，通信服务22个，商务服务32个。合计承诺比重达63.13%，已超过一半，这一比重虽低于发达经济体，但大大高于发展中经济体。中国服务业各部门的限制情况如表1所示。

表1 中国服务业各部门的限制情况

注：表1中的计算结果截至2016年。表2同。

从中国服务业分部门承诺减让水平来看，被列入减让表中的建筑服务、分销服务、教育服务和环境服务的开放程度最高，占其部门总数比重均为100%，娱乐服务、健康服务及其他服务等开放程度最低，未做任何承诺。同时可以看到，中国对商务服务做出了70%的承诺，对旅游服务做出了一半承诺，对运输服务的承诺最低，所占比重仅为34%。中国对通信服务和金融服务两大敏感性服务业做出的部门减让承诺最多，所占比重达91.67%和82.35%。

(2)主要服务行业分析

我们在计算中国服务业分行业的贸易承诺自由化指数时，主要使用未加权自由化指数和加权后自由化指数两种方法。未加权自由化指数对各行业具体承诺的自由化分值取其算术平均数，加权后自由化指数针对不同行业及其子部门选择不同的权重，用不同行业4种供应模式的权重代替简单的算术平均。这4种供应模式是：跨境支付，指服务的提供者在一成员方的领土内向另一成员方领土内的消费者提供服务；境外消费，指服务提供者在一成员方的领土内向来自另一成员方的消费者提供服务；商业存在，指一成员方的服务提供者在另一成员方领土内设立商业机构，在后者领土内为消费者提供服务；自然人流动，指一成员方的服务提供者以自然人的身份进入另一成员方的领土内提供服务。由于各行业实际情况差别很大，因而在具体操作过程中，对于以上4种供应模式选择的侧重点必然有所不同，针对旅游业对外开放，消费者关注境外消费居多，金融保险业和房地产业侧重于商业存在，针对其他服务业的对外开放侧重点都有差异。将以上方面改进后的方法使用未加权自由化指数和加权后自由化指数两种方法，并应用于计算中国服务业分行业的贸易承诺开放度，对服务贸易部门12大行业在国民待遇和市场准入方面具体承诺的自由化指数计算结果，如表2所示。

表2 分行业的贸易承诺自由化指数

注：表2没有列举娱乐服务、健康服务及其他服务是因为这3类服务业对外开放是100%的不做承诺。因此，在计算分行业的贸易承诺自由化指数时不予考虑。

根据表2的计算结果可以得出如下判断：分销服务对外开放程度最高，该部门总体加权后自由化指数高达58.00%；商务服务对外开放程度次之，该行业总体加权后自由化指数为31.67%；加权后旅游服务的自由化指数迅速下降，该行业的自由化指数由未加权的45.42%变为总体加权后的21.25%；通信服务和金融服务是中国加入WTO后最为敏感的行业，两者加权后的自由化指数分别为18.35%和18.29%；教育服务对外开放程度最低，该部门总体加权后自由化指数为3.90%；环境服务对开放程度也较高，该行业总体加权后自由化指数为0.1575。建筑服务总体加权后自由化指数仅为0.0530，笔者认为，这是对中国建筑服务对外开放度的明显低估，中国入世已经16年，在市场准入和国民待遇下关于建筑业中的“有保留的承诺”中的大多数已经转换为“无限制”，建筑服务自由化指数实际上已经提高。从市场准入和国民待遇两个角度分析，目前中国服务业的承诺开放水平并不高，但完全履行承诺后服务业开放水平明显提升。同时，可以看到中国绝大多数服务业在市场准入方面的承诺开放度小于国民待遇方面，这主要是因为发展中国家在选择服务贸易开放承诺时，在国民待遇方面做出让步，力争在市场准入方面争取有利条件促进国内服务业健康快速发展。

(二)中国服务业开放度的空间分析

1.服务业外商投资开放度的空间分析

本文使用各省(自治区、直辖市)通过服务业外商投资获得的国外资本存量的方法，计算其服务业外商投资开放度。首先，计算t期全国层面通过外商投资获得的国外研发资本存量SFDIt，即：

(4)

其中，j=1，2，…,10，本文选择对中国实际投资前10位的国家或地区，包括中国香港、中国台湾、韩国、新加坡、日本、美国、德国、法国、沙特阿拉伯、英国。FDIjt为j国对中国的FDI存量总规模，GDPjt为t期j国的GDP ，RDjt为t期j国国内研发资本存量，RDjt的计算方法和RDit计算方法相同量。其次，计算i省t期通过服务业对外直接投资获得的国外研发资本存量FDIit：

FDIit=(FDIit/FDIt)SFDIt

(5)

其中，i=1，2，…，30，包括中国23个省、4个直辖市、4个自治区(西藏除外)。FDIt为t年服务业FDI存量总规模。

本文数据来源于各省(自治区、直辖市)各年统计年鉴，由于数据的可得性限制，仅能得到2004—2014年各省级单位服务业外商投资额数据，因此，计算各省(自治区、直辖市)服务业外商投资开放度，如表3所示。从表3中可以看出，中国服务业外商投资开放度排名前10位的分别为江苏、广东、上海、浙江、辽宁、山东、福建、北京、天津、四川；而中国服务业外商投资开放度居后10位的分别为陕西、山西、内蒙古、黑龙江、云南、贵州、甘肃、新疆、宁夏、青海。

表3 2004—2014年各省(自治区、直辖市)服务业外商投资开放度

资料来源：笔者计算得出。

注：由于版面有限，本文采取科学计数法，例如：20181700000000=2.01817×1013。计算器或电脑表达10的幂一般用E，因此，20181700000000=2.01817E+13。表4和表5同。

2.服务业对外直接投资开放度的空间分析

本文使用各省(自治区、直辖市)通过服务业对外直接投资(OFDI)获得的国外资本存量的方法计算其服务业对外直接投资开放度。首先，借鉴LP的方法计算t期全国层面通过服务业OFDI获得的国外研发资本存量SOFDIRt，即：

(6)

其中，j=1，2，…，34，指占中国OFDI总存量最多的34个国家，根据最新数据，这34个国家包括美国、加拿大、德国、法国、瑞典、巴基斯坦、意大利、捷克、澳大利亚、爱尔兰、比利时、波兰、荷兰、英国、匈牙利、西班牙，韩国、哈萨克斯坦、马来西亚、阿根廷、蒙古、泰国、新加坡、伊朗、印度、印度尼西亚、墨西哥、南非、俄罗斯、巴西、赞比亚、哥伦比亚、日本和土耳其。先计算全国层面通过服务业OFDI获得的国外研发资本存量(在此过程中必须得到中国分别对34个国家的服务业OFDI)，进而计算各省(自治区、直辖市)通过服务业OFDI获得的国外研发资本存量。OFDIjt为中国对j国的OFDI存量总规模，aj为中国对各国服务业OFDI所占比重，该数据不可得，因此，分别使用中国对各大洲服务业OFDI所占比重来代替。GDPjt为t期j国的GDP，RDOjt为t期j国国内研发资本存量，RDOjt的计算方法和RDOit计算方法相同。其次，计算i省(自治区、直辖市)t期通过对服务业对外直接投资获得的国外研发资本存量SOFDIRit：

SOFDIRit=(OFDIit×εi/OFDIt)SOFDIRt

(7)

其中，SOFDIRit为i省t期通过对34个国家服务业OFDI获得的国外研发资本存量。OFDIit为i省t期对外直接投资存量，由于各省服务业OFDI数据不可得，本文根据商务部公布的1980至今中国对外投资企业名录中的各省(自治区、直辖市)境内投资主体在各国的境外投资企业名录，计算截至2014年末i省(自治区、直辖市)在服务业对外投资企业数目所占比重εi，即各省(自治区、直辖市)在服务业对外投资企业数目所占比重，OFDIt为全国对外直接投资存量规模。中国对外直接投资存量数据来源于《中国对外直接投资统计公报》，其他数据来源于世界银行。

2004—2014年各省(自治区、直辖市)服务业对外直接投资开放度，如表4所示。从表4中可以看出，排名前10位的分别为广东、浙江、江苏、北京、上海、山东、辽宁、天津、湖南、福建；而中国服务业对外直接投资开放度居后10位的分别为湖北、海南、江西、广西、内蒙古、甘肃、山西、宁夏、贵州、青海。

表4 2004—2014年各省(自治区、直辖市)服务业对外直接投资开放度

3.服务贸易开放度的空间分析

本文使用各省(自治区、直辖市)通过进口获得的国外资本存量的方法计算其服务业进口开放度。首先，计算t期全国层面通过进口获得的国外研发资本存量SIMPt，即：

(8)

其中，j=1，2，…，10，为前文提到的对中国实际投资前10位的国家和地区，IMPjt为t期中国从j国的进口存量总规模。其次，计算i省t期通过进口获得的研发资本存量FDIit：

FDIit=(IMPit/IMPt)SIMPt

(9)

其中，IMPit为i省(自治区、直辖市)t期服务业进口贸易额，i=1，2，…，30，为中国各省(自治区、直辖市)，IMPt为t年服务业进口总规模。

由于数据的缺失，当前只有各省(自治区、直辖市)进口额和出口额，缺少服务业进口额和出口额，因此，只能计算各省(自治区、直辖市)通过进口获得的国外研发资本存量。2004—2014年各省(自治区、直辖市)贸易开放度，如表5所示。从表5中可以看出，中国服务贸易开放度排名前10位的分别为广东、江苏、上海、山东、浙江、北京、天津、辽宁、福建、河北；中国服务贸易开放度居后5位的分别为云南、甘肃、贵州、宁夏、青海。

表5 2004—2014年各省(自治区、直辖市)服务贸易开放度

三、经验总结与政策建议

改革开放初期，服务业开放的力度比农业、制造业要弱一些，但随着中国入世和融入经济全球化进程步伐加快，服务业开放的作用日益突出，已经成为中国开放型经济新体制和形成全面开放新格局的战略重点。如何总结服务业开放40年的经验，实施积极有效的政策措施，推动服务业高质量开放，有着极为重要的意义。

(一)经验总结

1.坚持遵循渐进开放、由易到难的原则

中国的改革开放选择了渐进式改革的方式，这个选择适合中国特色社会主义发展道路和中国的现状，与中国经济社会发展状况、时代背景是契合的。这种道路的一大特点就是先在局部领域或者地区进行试点，通过实践积累足够的经验后，再根据实际效果和社会需要不断深化和扩大改革开放范围，避免对国内产业造成过大冲击，降低系统性风险。服务业开放是一个系统工程，还受到复杂的国际环境等因素的影响，有些领域还涉及国家利益、国家安全以及民众的心理承受能力。因此，中国服务业开放只能走分步渐进、由易到难的道路。一般来说，服务业的开放可以直接或间接地增强东道国的经济效率和技术水平、提高东道国的总体福利水平。但是，发展中国家在推进服务业尤其是现代服务业开放过程中也是有代价的，如果没有把握好对外开放的“度”，还会对国家经济社会发展与安全造成冲击。因此，需要充分权衡对外开放的成本和风险，坚持由易到难、循序渐进。中国服务业开放，是在履行入世承诺后逐渐加大力度和扩大范围的，我们在充分考虑国家经济安全和外国文化对国内的冲击与影响等要素，因势利导，有序开放，遵循如下的时序：第一步，逐步放松对服务市场的直接管制，开放服务产品市场，减少服务产品领域非关税壁垒；第二步，逐步开放服务要素市场，减少无形产品贸易壁垒和投资进入壁垒；第三步，大幅度放宽市场准入，除了关系到国家安全的服务业都要尽可能放开，金融、教育、文化、医疗等服务正在有序开放，健康养老、建筑设计、会计审计、商贸物流、电子商务等服务领域的外资准入限制正在大幅削减，还要不断扩大自由贸易区试点范围，探索建设自由贸易港。

2.坚持以开放促发展、推改革的原则

40年的改革开放经历告诉我们：发展、改革、开放是相辅相成的，需要正确处理好三者关系。发展是硬道理，是中国共产党执政兴国的第一要务。发展是经济社会进步、民生福祉改善、深化改革开放的物质基础。改革是经济增长的动力，事关新时代中国特色社会主义各项事业推进的关键因素。中国正处在改革的深水区和攻坚阶段。改革的深刻性、复杂性、艰巨性前所未有，改革的迫切性和紧迫性亦前所未有。继续全面深化改革、高举改革大旗，是贯穿于社会主义现代化建设始终的重要方略。开放是国家繁荣发展的必由之路。以开放促发展、推改革是现代化建设不断取得新成就的重要法宝[12]。改革开放40年来，在“扩大对外开放”“发展更高层次的开放型经济”的战略引领下，服务业开放从无到有、从局部开放到形成全面开放新格局，取得了非凡的成就。这种成就不仅体现在服务业自身的迅速发展，而且通过境外资本、高端服务业人才、各类服务要素进入，以及对服易贸易国际规则的遵循和适用，对中国经济增长、技术进步、经济结构优化、高质量就业、借鉴国际经验推动相关领域改革、优化营商环境、促进贸易和投资自由化便利化、带动中国对外投资、实施“走出去”战略都发挥了极为重要的作用。全球服务业规模已经是世界经济总量的2/3，经济全球化的一个重要特征就是服务全球化，中国利用外资的70%在服务业领域，国际产业转移和国际资本流动已经从以制造业为主转向以服务业为主。在这种背景下，我们更要扩大服务业开放，更加坚定地以服务业开放促发展、推改革为原则，充分释放服务业开放的“红利”。

3.坚持“引进来”与“走出去”相结合的原则

对外开放是“引进来”与“走出去”的有机统一，两者不可偏废。改革开放40年，中国服务业“引进来”成绩斐然，而且从过去单纯地引资转向引资、引智、引技三者并举，不仅带动了服务业水平提升，而且带动了相关企业攀升全球产业链、价值链和创造链。服务业“走出去”是我们的短板，一方面，中国服务业竞争力较低；另一方面，中国服务业开放相对起步较晚，中国既有的政策法规与国际投资和国际服务贸易规则尚存差异。可见，“走出去”存在制度政策性障碍。但我们也应该看到，改革开放40年，特别是近几年“一带一路”倡议由理念转化为行动，服务业“走出去”战略也有了长足的进步，越来越多的服务业企业开始大踏步走向国际市场，参与国际竞争，商品和服务跨境交易越来越普遍。要弥补服务企业“走出去”这个短板，既需要企业提高自身竞争力和对国际市场的适应能力，更需要政府利用财政税收、信用担保、金融支持、法律维权等手段助推服务企业参与国际市场竞争。自由贸易区建设是中国对外开放战略的一个重要支点，也是服务业开放的重要载体和平台。正确且充分利用自由贸易区平台，既可加快与其他国家在服务业领域的互惠开放，又可促进中国服务业更多机会更高质量地“走出去”。

4.坚持对外对内双向开放的原则

完整意义上的服务业开放既包括对外开放，又包括对内开放，两者必须兼顾，不能“厚外薄内”，即凡是对外资开放的，也要同步对内对等开放，在降低相关行业垄断的同时，避免外资企业享有超国民待遇[13]。从中国服务业发展、改革和开放的历程看，在改革开放的初期，国内缺资本、缺技术、缺资金、缺管理经验，在这种背景下，地方政府在引进外资时竞相开出优惠条件，给予外资超国民待遇，是当时务实的选择。改革开放深入到一定阶段，各类市场主体更具平等公正竞争的意识，要素成本也明显上升了，各地区引进外资也更加注重质量和产业的适应性，不再单纯以超国民待遇来吸引外资。2007年《国务院关于加快发展服务业若干意见》(国发[2007]7号)就明确规定：“凡是法律法规没有明令禁入的服务业领域，都要向社会资本开放；凡是向外资开放的领域、都要向内资开放”。自此以后，中国按照这一原则不断扩大内资进入一些过去视为“禁地”或“限制”的服务业领域，切实贯彻“非禁即入”的政策，较大力度地推进垄断行业改革，取消对非国有资本或者非本地要素的不平等做法，形成了政府投资、民间投资、利用外资等多元化投融资机制。

(二)政策建议

1.推动服务业供给侧结构性改革，提高服务业发展水平，夯实服务业开放基础

服务业快速高质发展是提升中国服务业国际竞争力、建设服务业强国的根本出路，也是扩大服务业开放的前提和基础。近些年，中国服务业发展进步显著，但服务业整体发展水平和西方发达国家相比还有较大差距，面临着诸多问题和挑战。例如，行业附加值率偏低，以劳动密集型服务业为主，传统服务业比重偏高，附加值高的知识密集型服务业和专业服务业严重滞后；制造业和生产性服务业发展严重脱节，生产性服务业对制造业转型升级的推动不足；服务业领域竞争不够充分，服务业管制过多，监管与治理不能适应新经济新服务的发展，等等。积极推进服务业领域的供给侧结构性改革，补齐发展短板，提高服务业供给水平，增加服务业知识含量和附加值，推动服务业高质发展是摆脱高端服务业被发达国家和跨国巨头掌控局面、扭转服务贸易低端锁定的根本出路。因此，要从加大政策扶持、吸引外资、培养人才、推进跨界融合等角度等做大服务业体量，鼓励制造业企业服务化、推动生产性服务业和高端服务业发展，夯实服务业开放的发展根基。

2.确立“服务先行”的对外贸易战略

从对外贸易的发展历程来看，中国虽然早已制定较为完善的对外贸易发展战略，但对服务出口的重视程度还不够。在服务贸易领域，缺乏一个全国性的纲领性发展规划。笔者建议，基于中国服务贸易逆差不断扩大的严峻形势，应把发展服务贸易放在整个对外贸易的优先地位，制定“服务先行”战略，就服务贸易发展战略目标、基本方针、基本原则、重要任务、支撑保障等予以明确。全面提升全社会对服务贸易关注程度、完善各项机制、激活社会活力，给服务贸易大发展插上腾飞的翅膀，最终实现服务贸易与货物贸易的平衡发展。鉴于中国服务贸易创新能力不足、国际竞争力较弱的现状，建议政府设立服务贸易创新发展基金，发挥财政资金杠杆引领作用，鼓励风险投资基金和天使投资进入服务贸易领域，甚至在必要条件下，鼓励地方国资控股企业对服务业创投企业进行战略投资，扶持服务业创新创业类企业发展。

3.健全服务业开放相关法律制度

当前中国服务业相关法律法规还不够健全，尤其是部分入世时所承诺的部门尚未立法，因此，亟需根据服务业相关部门的重要性，结合时刻表的进度，早日健全中国服务业的相关法制制度。探索服务业利用外资新模式，在外国企业和外资项目投资过程的所有环节实行完全的国民待遇。同时，应放宽银行类金融机构、证券公司、证券投资基金管理公司、期货公司、保险机构、保险中介机构外资准入限制，放开会计审计、建筑设计、评级服务等领域外资准入限制，推进电信、互联网、文化、教育、交通运输等领域的有序开放。

4.增强外资企业与国内购买方和服务供应商之间的关联度

中国服务业发展和开放相对滞后，一个重要原因就是在中国境内投资的制造业企业与本地的生产性服务业缺乏强关联度，这在很大程度上抑制了中国服务业是高端服务业的发展和开放。为此，应在以下两个方面有所突破：一是要通过各级政府的引导和扶持，广泛开展，积极联动，发展面向产业集群的生产性服务业。二是推动企业创新，促进企业快速成长，制定政策构建服务业科技进步平台，提高企业研发投入，由当前中国单纯参与全球价值链向建立并主导全球价值链转变，在对外开放进程中逐渐提升国际贸易竞争力，同时推动中国不同区域服务业差异化开放。

5.加大对“一带一路”沿线国家的对外直接投资，提升企业对外投资逆向技术溢出效应

一是深化双边经贸合作，加快劳动密集型产业向南亚和东南亚等发展中国家转移。加强与印度尼西亚、菲律宾、文莱等国在远洋渔业、水产品加工、海洋生物制药、海水养殖、海洋工程和海上旅游等海洋经济领域的投资与合作，通过市场寻求型和资源寻求型对外投资，显著提高中国对外投资企业的利润。二是增强对发达国家的技术寻求型投资，同时利用中欧和东欧劳动力素质高和背靠欧盟市场的优势，优先在该地区开拓高铁、航空、核电、钢铁、新能源等领域的战略投资合作。三是推动“互联网+服务业开放合作”融合发展，各地区应制定促进“互联网+”有关政策，抓住发展机遇，加强与“一带一路”沿线国家交流合作，促进服务业开放，支持互联网企业走出去，发挥互联网企业已有优势，参与国际竞争，赢得市场主导权。

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