刘亚军 苑士威
摘 要:本文以人民银行会计核算监督为视角,梳理近年来人民银行会计核算监督职能的作用表现及其实施效果,比较分析国外中央银行和国内商业银行内部会计控制或监督的特征及其有效经验;立足人民银行“大会计”理念及工作实际,从组织建设、制度规范、技术手段、监督价值等方面提出了进一步提升人民银行会计核算监督发展策略。
关键词:会计核算监督;特征分析;发展策略
中图分类号:F832.2 文献标识码:B 文章编号:1674-0017-2017(11)-0088-04
近年来,人民银行会计核算组织体系和会计管理体制发生了重大变革,会计核算业务处理向数据集中趋势发展,会计核算风险点更为隐蔽,风险防控压力不断加大,对人民银行资金风险防控的能力和要求提出了新的挑战。如何进一步加强会计核算管理、规范会计核算监督行为、提高会计核算监督水平成为亟待探索与研究的一项重要课题。
一、人民银行会计核算监督的职能作用及其实施状况
随着管理理念、体制改革及管理科学化水平的提升,人民银行的会计核算管理体制不断改革和深化,会计核算监督工作职责也在不断调整,以适应会计核算业务风险防控的需要。
(一)人民银行会计核算监督发展历程
1.1996年之前,设置会计检查辅导员岗位。1988年,人民银行有关制度规定,会计专业岗位设置包括核算岗、组织执行岗和主管岗,其中组织执行岗包括会计检查辅导员。1991年,人民银行要求各级行配备会计检查辅导员,做好经常性的会计检查辅导工作,对违反制度的现象及时加以纠正。从其工作内容和要求看,会计检查辅导员岗承担了会计监督的工作职责,体现了早期监督的分散特征。
2.1997-2002年,设置事后监督岗位。1997年,人民银行要求对会计账务处理的全过程实行监督,即事前监督、事中监督、事后监督,会计部门须设置相应岗位,配备必需人员,落实监督事项;要求内部监督部门作为对业务的事后监督机构,必须独立地监督各项业务活动,同时及时将检查评价的结果反馈给最高管理层。自1997年开始,人民银行营业、国库、发行等会计核算部门陆续设置了事后监督岗位。
3.2002-2014年,设立事后监督中心。2002年,人民银行规定:“各分行、营业管理部、中心支行,应设立会计事后监督中心并按照内部控制的原则合理设置岗位;县级支行应配备独立于会计核算人员的事后监督人员。”2004年8月,明确要求“各分行、营业管理部、中心支行应成立独立的事后监督中心,对已完成的核算业务实行事后监督。”并对事后监督工作的组织领导体制、工作目标、工作内容、工作程序以及管理作了具体规定。
4.2015年以来,事后监督岗位与事后监督中心并存的工作模式。2014年下半年,人民银行取消了地市中心支行事后监督部门。现行会计核算监督工作体制是分行或省会中心支行核算业务由事后监督中心实施监督,地市中心支行会计核算监督由各核算部门自行监督。
(二)人民银行会计核算监督工作现状
2010年以来,人民银行明确提出会计核算监督是对会计核算业务实施全过程的监督。人民银行会计核算监督理念开始由事后监督为主导向业务处理过程监督转变。总结事后监督十年来发展经验及分析监督工作现状,人民银行会计核算监督还存在着一些亟待解决的问题。一是会计核算监督模式不能适应现行业务发展需要。二是监督手段与数据集中时效性脱节。会计核算监督手段仍以手工为主,与核算系统发展不匹配。三是会计监督制度滞后于会计业务变化。业务核算制度基本保持与核算系统运行上线时间同步实施,而会计监督制度往往很滞后,影响监督效能发挥。四是监督信息共享及利用率不高。受技术手段和人员素质等因素的影响,监督部门或监督岗位人员往往忙于日常监督和事务性工作,很少或忽视对监督发现问题进行风险分析和评估,同时,由于缺乏统一的会计监督信息披露制度,监督结果的利用及转化程度不高。
二、国内外银行业内部监督特征分析和借鉴
(一)国外中央银行内部会计监督的主要特点
在风险管理理念的推动下,国外中央银行和货币管理当局对内部控制、监督逐渐突破审计专业的限制,开始向管理和治理方向拓展,总结其内部控制和会计监督的发展,主要特征如下:
1.主要发达国家中央银行和货币管理当局的内部控制和风险管理遵循一定的内部控制标准。在组织结构上,1992年美国COSO委员会发布的《内部控制一整体框架》为组织建设和改进内部控制体系提供了可操作、指导性的整体框架,在西方国家得到了广泛运用,许多国家的中央银行以COSO内控框架为基础构建内部控制体系,如美联储内部控制遵循COSO内控标准,日本银行以COSO原则为基础制定了现场检查表。其中,美联储内部控制在遵循COSO内控标准的同时,吸收了《萨班斯一奥克斯利法案》中有关审计委员会、财务报告、审计报告路径、内部审计与外部审计关系、信息公开等方面的内容。在组织行为和标准上,采用国际公认标准,如IIA标准和公共部门内部控制标准指南。内部审计师协会(IIA)制定的内部审计准则和职业标准是目前各国中央银行和货币当局普遍采用的基本准则。
2.专设负责内部控制和风险管理机构。国际上,一般情况下,中央银行内部都设有一个风险管理和内部控制部门,这个部门不承担具体的经营和管理职责,而是专门负责组织整体上的风险管理和内部控制工作,体现经营、管理和控制相互分离、相互制约的原则。
(1)成立了專司内部控制的部门或风险管理机构,建立了以风险管理为导向的内控体系。如美联储设立相对独立的总监察办公室;欧洲中央银行设立内审司,下设欧央行审计处和欧央行体系审计处。法兰西银行在总秘书局设立了内部控制和预算管理部,实行决策权、执行权和监督权相分离,独立行使监督管理职能。日本银行设有监事会,负责监督和检查日本银行的业务和政策执行情况。韩国银行专设监事岗位作为职权最高的内部监督人员。
(2)在组织体系上保证内部审计、监督的独立性。国外许多中央银行内部审计部门是直接接受单位最高管理层的领导,对其负责并报告工作,不受其他部门和个人干预。如美联储专职审计人员负责向董事会报告,理事会内部设有总检查员办公室,负责对美联储财务报告进行审查和确认。英格兰银行审计委员会负责审查内部审计制度和财务报告。
3.利用先进技术手段,建立内部审计与内部会计控制的严密约束机制。美联储内部审计对财务运行状况进行独立评价。美联储的内部审检体系十分完备,设有相对独立的总监察办公室和专职独立审计人员,负责对美联储每年的财务报告进行全面审查和确认,除此之外,各联邦储备银行均设有专职财务审计人员,直接向联储理事会报告工作。德国央行建立内部审计与会计管理的约束机制。在德国央行内部管理中,成本会计的理念、方法和技术得到了全面体现、运用,并且形成了完备数据体系和稳定的操作系统。
(二)我国商业银行内部会计控制及监督的主要特点
近年来,我国商业银行内控体系建设不断完善,风险控制效能不断提高。虽然相比西方发达国家内控管理有一定的差距,但也取得了一定成绩。会计核算监督作为其内部控制体系的重要组成部分,在防范和化解各类核算业务风险、提高会计核算质量发挥了重要作用。呈现出以下特点:
1.设立内部会计监督机构。我国大多数商业银行都建立了相对独立的内部会计监督机构,但履行事后监督职能的部门名称不尽相同。近年来随着商业银行业务处理数据的集中化,商业银行的事后监督部门向监督中心转型,组织结构由网点分散型向分行集中型转化。
2.会计核算监督方式全面转向信息化、集约化。目前我国商业银行事后监督的主要方式是系统监督,包括个人储蓄、对公业务、支付结算、债权投资等各项业务的会计核算监督工作均实现了完全电子化,即运用OCR等影像技术,采用扫描和直接导入等方式,实现凭证、账簿、报表等会计档案资料影像采集、处理、存储和调阅的全程自动化和电子化。利用计算机系统,会计核算监督实行重点监督与抽样监督相结合的监督形式。
3.监督理念由复核型向风险防控型转变。随着风险监督理念的逐步深入,我国商业银行也在不断改造监督流程,在开展账务监督的同时,实时监测网点违规操作或异常交易信息,发出预警信息。加强监督资源共享,建立风险计量模型,逐步实现监督重点从复核型向风险监控型转变,发挥风险预警功能,进一步提升监督的针对性和有效性,最终实现风险导向和流程导向的监督模式。部分商业银行开始建立监督结果电子信息库,利用风险部位、发现问题等信息进行综合评估,为内部管理提供价值参考。
4.会计核算监督成果作为会计工作考核的依据。目前,我国商业银行都有一套完整的管理制度,通常会计核算结果被运用在会计业务考核中。会计部门或事后监督部门制定会计业务考核制度,由事后监督部门进行考核,对于检查中发现的问题督促立即整改,并根据制度进行相应的惩罚。
总结性看,国外中央银行和国内商业银行内部会计控制的有效运行突出的特点是:独立的监督机构或监督原则、有效制约的会计控制体系、先进的电子化控制系统以及建立风险管理机制,分别体现了内部会计控制的独立性、系统性、时代性、现实性。虽然受外部环境、经营目标、管理政策、技术手段等不同的影响,国内外商业银行在内部会计控制和监督的实施上有所差异,但同时也表现出了趋同性。国外商业银行内部会计控制有效运行的特点在国内商业银行会计核算监督上也有明显体现,如监督独立性、监督系统电子化集中、监督理念向风险防控转变以及有权威性的会计核算监督考核制度等,这些行之有效的措施保证了银行内部会计控制和会计监督发挥着规范会计核算行为、防范资金风险的作用。
三、进一步提升人民银行会计核算监督工作发展策略
人民银行会计数据集中化发展必然影响其会计监督的内控效果和体系建设。《中国人民银行会计基本制度》明确规定,人民银行会计部门是本行会计工作的主管部门,对全行会计工作实行统一管理,体现出了“大会计”管理理念。当前,人民银行会计核算处于“纵向集中、横向分散”的状态,分散于营业、国库、发行等业务部门。这种分散核算的状态,制约了“大会计”管理职能作用的发挥。借鉴国外央行内部会计控制和会计核算监督管理经验,立足人民银行会计核算工作实际,从组织建设、制度规范、技术手段、监督价值等方面提出发展策略。
(一)建立科学有效的会计核算监督体系
1.构建会计核算监督组织机构。一是樹立以过程监督为主导的监督理念,明确会计核算事前、事中和事后监督的实施部门及工作机制,特别是地市中心支行及以下机构会计核算监督的实施部门。二是构建“大会计”管理的内部控制机制。会计核算监督融入“大会计”管理范畴是监督标准化管理的实质要求,将会计部门作为第一监控部门的做法,发挥会计部门作为全行会计工作实施统一管理的职能,由会计部门组织建立会计核算业务事后与事前、事中的协调监督机制。三是发挥会计核算监督在内控体制和风险管理中的作用,探索建立会计监督、内部审计等部门分工合作的监督机制,将会计核算监督与内部审计、岗位风险管理有机结合起来。
2.建立健全会计规范体系、制定会计核算监督统一制度标准。建议根据会计核算部门新业务的出台或变动,同步进行监督业务规程的整合、设计,建立统一完善的监督工作制度、规程、质量考核指标等进行规范。
(二)提升会计核算监督技术手段,开发业务流程式监督系统
充分利用现代信息技术的发展,以“大会计”管理理念为基础,通过利用网络等手段提高会计信息的相关性和及时性,建设科学、高效的会计监督信息系统。
(三)提升会计核算监督工作价值
1.提高会计核算监督结果的转化和利用。将会计监督结果作为业务考核依据,纳入业务考核体系;建立会计核算监督风险评估机制,构建会计核算风险评估标准,发挥会计核算监督的风险预警功能。
2.建立会计核算监督信息共享机制。以“大会计”管理理念为指导,建立会计核算监督信息披露制度,实现相关风险控制部门之间信息共享,优势互补;搭建会计核算监督电子信息库,分析评估会计风险和监督结果。
参考文献
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The Study on the Function of Accounting Supervision of the Peoples
Bank of China and Its Implementation
LIU Yajun YUAN Shiwei
(Xian Branch PBC, Xian Shaanxi 710075)
Abstract: From the perspective of the accounting supervision of the Peoples Bank of China (PBC), the paper summarizes the function of the accounting supervision of PBC and its implementation effect in recent years, compares characteristics and effective experience of the internal accounting control or supervision of foreign central banks and domestic commercial banks. Based on the concept and reality of “Comprehensive Accounting” of PBC, from such aspects as the organization construction, system standardization, technical means and supervision value, the paper puts forward the development strategy to further enhance the accounting supervision of PBC.
Keywords: accounting supervision; feature analysis; development strategy