基于国际经验的数字货币监管研究

刘蔚

摘 要：数字货币在全球的接受程度和交易范围日益扩大，货币功能逐步完善，又因其商品属性受到投资者追捧。本文通过介绍数字货币含义和发展状况，肯定其降低成本、提高安全性以及推动普惠金融发展等积极作用，并深入剖析了数字货币面临的缺少明确法律定位、技术漏洞、价格波动剧烈等问题。在梳理主要经济体对数字货币的监管方法和措施的基础上，总结国际先进经验，结合我国实际情况，提出加快我国数字货币法制建设、加强反洗钱监管、对交易平台实施许可、注重消费者权益保护以及建立金融监管协调机制等政策建议。

关键词：数字货币；国际经验；监管

中图分类号：F832.2 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2017（11）-0026-06

一、数字货币发展现状

（一）数字货币定义

数字货币是一种没有发行主体、点对点传输的虚拟货币。其发行完全通过特定算法而不依托中央控制中心，可以通过互联网进行全球交易。持有者匿名即可得到由随机字母和数字组成的网络地址，从而支配数字货币，其支付和交易由网络节点集中管理。只要有移动终端设备和互联网，不受地域和时间限制，任何人都可以在全球实现24小时不间断的即时交易。现阶段的数字货币虽然被投资者看好前景，但其背后不具有内在价值，而取决于消费者的感受和期望，因此并不是真正意义上的货币，更接近投资品性质。

（二）数字货币发展现状

2008年，数字货币先驱——比特币（Bitcoin）概念首次提出以来，对金融领域有诸多创新，如货币发行和支付方式的颠覆式转变。在为消费者提供诸多便利的同时，扩大了金融服务领域。因此数字货币发展迅速，在全球的接受程度和交易范围不断扩大。至2017年8月种类已达五百多个，总市值接近300亿美元，超过98%的市值由比特币、以太坊（Ethereum）、门罗币（Monero）、瑞波币（Ripple）等几种数字货币所有，其中比特币市场占有率达70%以上。因为数字货币流动性低、价格波动较大，超过八成的持有者并未将其作为交易媒介，而视为投资。

当前ICO（Initial Coin Offering）成为数字货币或区块链项目的重要融资手段，即通过发行和流通加密代币，即利用一种一定范围内能够替代货币的某种凭证进行融资。融资参与者可获得初始产生的加密数字货币，再兑换成法币。如基于以太坊平台的众筹项目the DAO，参与者兑换代币，通过智能合约对the DAO社区进行自制。这一项目在2016年5月完成融资，共募集1150万以太币，约合1.6亿美元。随着数字货币和区块链火速升温，ICO在国内发展迅猛。因没有严格监管，许多ICO项目本质上与区块链毫无关系，仅凭理论框架便可融资几亿元，收益率可达百倍、千倍，催生了大量泡沫。仅在2017年8月，国内通过ICO融资的金额就达50亿元。

围绕数字货币的运营有三类：一是投资交易平台。通过网络建立交易平台，进行数字货币现货和期货交易。如市场主流的比特币，早在2015年全球交易额已逾1亿欧元，远超前六年的交易总额，交易量中近八成为人民币。二是开发专门的数字货币钱包和各类支付应用。如2014年国内公司推出了“比太钱包”，可在智能手机上运行热钱包，存放小额比特币满足日常需求。在另一部手机上运行对应的冷钱包存放大额比特币。还有将数字货币与主权货币通过APP兑换、在接受比特币的商家和比特币消费者之间建立联系如Bitpay等应用。三是运营专用集成电路加快数字货币验证获取过程。

（三）数字货币主要特点

从人类货币發展史来看，货币形式从实物到贵金属再到纸币的每一次变化，无一不是伴随着技术进步和经济活动发展。因此数字货币的出现不仅是货币形态的又一次重大革命，也代表着社会发展到了新的阶段。随着社会信用制度的健全，互联网技术的广泛应用，传统货币向数字化货币体系转变成为经济发展的必然趋势。

1.去中心化的发行和流通。相较于纸币，数字货币的发行没有中心化机构，完全由算法产生而不依赖货币当局、甚至可脱离商业银行这一中介。每个参与者独立且平等，通过协议连接彼此。一个节点发出的信息，可以扩散到整个系统中的节点上。因此数字货币没有现金实物运输，只要携带信息的数据在网络上的系统参与者之间传输即可，无需任何第三方做中介。流通中不必经过回收、清点，也不会发生毁损。

2.通过分布式账簿清算。分布式账簿可以跨越国界、机构，流通和交易的每个环节都在账簿上按照先后顺序记录，数字货币的整个生命周期都被如实反映，包括时间、主体、金额等事项，使数字货币具备不可篡改和无法伪造的时间戳。

3.加密算法防伪。传统纸币无记名，无法查找交易信息、假币层出不穷。数字货币使用的是单向信息加密算法，可提供准确性验证功能，完善的数据链确保所有信息可追溯，从而确保数字货币的假币难以存在。

4.国际化功能。纸币的使用范围一般仅限于本国，而数字货币产生于互联网系统中，由分布在全球的节点（参与者）共同认证，而不受国界、币种换算的局限，也不会产生汇率波动，因此具有天然的国际货币属性。

二、数字货币的优势与风险

（一）数字货币的优势

数字货币诞生以来，市场参与者只要借助手头的电子设备，就可以实现日常生活中的支付过程，对金融市场乃至整个经济社会产生了全方位的影响，改变当前的商业模式，促进新的支付模式出现，为货币未来的演化奠定了方向。

1.有效降低成本，提高支付效率。在发行环节，数字货币摆脱了银行账户和实物载体，不需要支付实体货币发行的成本，由物理储存转变为云空间存储、传统物流转向系统内的数字划转，也不再需要回收、清点和销毁，大大降低了发行和管理的成本；在交易环节，数字货币在唯一的交易账簿上使用电子方式记账，信息流和资金流高度统一，无需建立和维护个人账户，交易和结算同步完成而不依赖于第三方清算机构，降低整个社会的交易成本，是金融资源有效配置的最新手段。

2.安全性提高，降低伪造的可能性。当前，传统中心化金融系统难以防御分布式拒绝攻击（DDos）。而数字货币没有中心化机构，由众多节点构成的数据库确定并记录所有交易行为，每个节点独立且地位平等，发出的信息可以扩散到整个网络，即使某一节点暂时失效，交易数据分布在其他节点，仍可保证网络的安全，因此，分布式特点可天然地抵御这种攻击。同时，信息的传输使用了单向加密算法，确保了结果准确性验证，因此不会被其他节点伪造或篡改。

3.有助于推动普惠金融发展。首先，无需通过金融中介机构，数字货币即可进行远程交易，并与互联网、物联网等各类先进技术对接，随着技术发展更新，显著提升金融服务的覆盖面和便利性。其次，数字货币具有小额、便捷等特征，交易成本低廉，需投入的基础设施和人力资源较少，在便民服务领域具有突出优势。最后，数字货币还可以有效解决互联网金融的信息不对等、暗箱交易等问题，推动互联网金融的发展，简化数据处理的流程，使得普通民众能够享受到金融发展带来的红利。

4.有利于提高监管效能，构建高效稳健的金融体系。数字货币全部交易信息基于分布式记账，可永久保留，可通过后台进行监督，确保每一交易结算环节均可追溯，为货币政策提供连续全面的数据基础，便于使用大数据分析、精准测量货币流通速度、流向和货币结构，有效监测和评估金融风险，准确掌握信贷和产业政策执行情况并及时调整优化，更好地支持经济和社会发展。数字货币具备不可篡改和无法伪造的时间戳，每一个参与者的交易信息都被如实记载，可建立起全社会的信用体系，促进公众诚信、遏制偷税漏税行为。

（二）数字货币风险和问题

1.现行法律适用性低，监管体系设定模糊。以实物货币为标的的现行法律框架难以适应数字货币的产品和服务的管理要求。既没有对数字货币定位、发展、运行规则的权威解释，也未对数字货币中间服务提供商，如交易平台及中介机构等作出明确的法律管制。数字货币交易的参与各方权利和义务关系没有明确，一旦发生权益纠纷、交易管辖权冲突等问题，不仅危害公众的经济利益，也会冲击传统的货币体系。没有建立数字货币监管体系、明确的职责划分，造成监管灰色地带，使不法分子有机可乘。

2.存在一定的安全漏洞，易被不法分子利用。数字货币作为虚拟化货币，所有环节均通过互联网和终端设备实现，无论算法设计、系统运行、设备维护中哪个环节出现疏忽或故障，加之如病毒干扰、黑客攻击，都会遭到破坏，造成巨大损失。由于数字货币账户只是一个地址，账户拥有者标识自己所有权的唯一证明就是私钥，因此不必攻击数字货币系统，只要通过木马程序盗取保存在用户主机里的私钥文件，或利用软件和操作系统漏洞截获私钥，就可以获得数字货币。除了账户本身，交易平台也易于成为攻击目标，一旦被破解，会给交易者造成巨大损失。2011年，世界第三大比特币交易中心Bitomat记录着17000BTC（约合22万美元）的文件访问权限丢失。

3.导致洗钱等犯罪问题。一是数字货币的去中心化本就缺少当局监管，加之其跨境流通的便捷，没有各国政府共同配合很难有效打击犯罪。二是数字货币具有高度匿名特征，分布式账簿上记录的信息无法与用户真实身份建立联系，涉嫌犯罪的交易者信息无从追查。三是数字货币交易成本低廉，利于犯罪分子转移资金，助长了贩毒、洗钱、武器贩卖等诸多非法活动。2017年5月，席卷全球的勒索病毒“永恒之蓝”，为逃避追踪，攻击者要求受害人支付比特币。

4.参与者合法权益缺乏保障。一是数字货币缺乏货币锚，在没有国家信用支持的情况下，完全取决于期望值的货币价格容易产生剧烈波动。其交易市场实行24小时全球开放，不设置涨跌幅限制，涨跌幅度剧烈，给持有者带来巨大风险。二是数字货币交易市场处于自发状态，可能存在交易对手方风险、资金安全和清算结算的风险等。三是数字货币交易网站没有统一的资质要求和监管机构，安全防范和抗风险能力差，有些甚至涉嫌非法经营，参与者合法权益难以得到有效保障。

三、各国数字货币监管

（一）主要监管方式

全球央行一直在关注货币数字化演进状况。2015年，欧洲央行评估了数字货币产品对货币政策与价格稳定性的冲击；美联储提出了更快、更实时支付体系的重构计划；英国央行开展了一系列数字货币的研究，并提出了由央行发行数字货币的方案。基于国情与金融市场的发展状况，各国对数字货币施行的监管措施，大体可以分为五类。

1.道义劝告。对数字货币的使用者和投资者不直接干预数字货币发展，而是采取道义劝告，强调相关的风险及可能造成的影响。

2.市场准入。针对经营业务与数字货币相关的机构，设立限制性监管措施，如提供数字货币服务的金融中介机构必须在监管部门进行注册；数字货币与法定货币之间的流通需要进行授权等。

3.完善现行法规。在现有的法律法规基础上，不断进行修订完善，使其适用于数字货币及其中介机构的监管。如监管机构对税收立法进行修订，使其适用于数字货币监管。

4.泛化监管。扩大原有的监管范围，使反洗钱及反恐怖融资和金融消费者保护等传统交易的监管措施，同样适用于数字货币交易及其中间商。

5.完全禁止。禁止使用数字货币（兑换）、任何以数字货币为基础的金融活动及中间商服务。

（二）各国对数字货币的监管措施

各国的监管态度各不相同，并在不断变化，主要原因是一方面担忧监管过度会阻碍新技术的发展，另一方面顾虑缺少监管和保护可能引发的风险。

1.美国

美国对数字货币系统的监管由联邦和各州自行制定交易规则，没有统一的监管法律，各监管机构认识和态度也不尽相同。2013年，美国金融犯罪执法局（FinCEN）出台了有关数字货币的指导意见，明确虚拟货幣交易平台必须以货币服务提供商的身份进行登记，并纳入反洗钱监管范围；美国商品期货交易委员会（CFTC）将数字货币作为大宗商品进行监管；美国国税局（IRS）出台的指导意见将数字货币视为需要交纳联邦税的资产。

2014年7月纽约州金融服务局（NYDFS）通过了《虚拟货币条例草案》，视数字货币为一种金融资产，将数字货币服务提供商视为银行类金融机构进行监管。依照草案，于2015年6月，推出了比特执照（BitLicense）。对申请执照的企业，要求其符合一定资质、保护客户财产、业务变更、保存记录交易档案、配合检查、汇报和公开财产状况、申报可疑交易、保证网络数据安全和消费者权益保障等一系列措施。如发现申请人违反条例或者未能支付损害赔偿，可以撤销执照。

具体措施包括：申请人需要披露所有分支机构、所有主管及主要官员的情况，并提交一份背景报告；业务的重大变化，如并购、变更控制权等需要获得批准；将涉及财务状况和所有者权益变动的财务季报提交备案，并由独立审计师认证年度报表；制定类似生前遗嘱（living will）的“业务延续与灾难恢复计划”（business continuity and disaster recovery plan），确保紧急状况下的服务。

在监管方面，规定了反洗钱合规计划，将个人每天1万美元以上的交易报告纽约州金融服务主管，并撰写“可疑活动报告”；针对高风险客户、高交易量账户以及有可疑活动的账户，建立客户识别计划；当发起交易的金额超过3000美元时，被许可人必须要求验证其身份。在系统数据安全方面，必须制定执行可识别内部和外部网络风险的安全计划，设置网络安全程序来防止未经授权的访问，每个季度进行一次系统的风险评估。在消费者权益保护方面，在进行初始交易前，数字货币中介必须持有消费者同等数量的货币作为保证金，必须向消费者披露数字货币系统和数字货币的潜在风险，同时建立申诉机制，以便公正及时地解决争议。

2.欧盟

2012年，欧洲中央银行发布的报告《虚拟货币体制》将比特币定位成“第三类虚拟货币”，即可以双向流动并用来购买商品和劳务。肯定了数字货币优势的同时，也对其运营和监管等方面提出了风险警告。2013年至2014年，欧洲银行业管理局也多次要求，在全面监管方案出台前，金融机构不推进数字货币交易，消费者应警示数字货币风险。

欧央行在2015年发布的有关数字货币的报告认为，被当做交易媒介的数字货币数量很少，且其价格波动剧烈，难以发挥价值储存和记账单位的作用，只在少数情况下，可被视为货币的替代品。欧洲银行业管理局参照监管传统支付服务提供商的方式来监管数字货币系统，将数字货币交易的主要参与者作为金融服务提供者和银行的子类别来对待。比特币交易所必须具备支付服务提供商资格，并根据欧盟《支付服务指令》进行注册。

欧盟各国沿袭欧盟的指导思路出台相关法规。法国采取“谨慎自由主义”（prudent liberalism）政策，将比特币交易平台归类为金融服务提供商，加强对用户的真实身份认证，打击匿名货币的洗钱犯罪。西班牙将比特币归类为电子支付系统，故交易平台必须申请许可。德国认为数字货币是一种支付手段，因此没有制定相应的监管措施，对比特币交易所也没有许可要求，仅规定其必须注册为金融服务提供商。2014年6月，瑞士政府对数字货币进行了成本收益分析，结论是使用范围有限，不会危及当局的货币政策，倾向于警示消费者，而不是采取监管行动。

3.英国

英国对数字货币的态度比较积极，认为数字货币有非常好的发展前景。2014年11月，英国央行发布季报，公开表示将发行数字货币。2015年3月，英国财政部报告建议，按照现行法律对数字货币用户、交易及其他交易主体进行监管。将反洗钱法规监管扩大至数字货币交易所，并与英国标准协会制定协同监管框架，以保护消费者权益。

4.加拿大

2014年，加拿大议会通过了C-31法案，将数字货币归类到“货币服务业”（money service business），受反洗钱和反恐融资法的管辖。要求加强对金融主体和金融中介身份信息确认和记录保存；将法案的管辖范围，延伸至国外的数字货币经营机构，在客户身份识别、服务和中介机构的注册等方面提出更高要求。加拿大参议院委员会2015年6月发布了一份关于数字货币的报告，建议联邦政府积极寻求新的方法利用数字货币和区块链技术，并从政策、立法、监管等多个方面推动数字货币及其技术创新；建议政府采取“轻触”式监管 ，最大限度地减少扼杀新技术发展的可能性。

5.日本

日本政府对数字货币长期持观望态度，在监管能力建设方面比较滞后。早在2011年，比特币的交易就已经在兴起于日本国内，但政府并没有采取任何监管措施，亦未制定相关法律法规，直至2014年2月底，位于东京的比特币交易平台——Mt.Gox交易所，因遭受黑客攻击造成巨额损失，不得不申请破产保护，导致全球大规模消费者權益受损，日本政府才意识到数字货币的交易秩序必须以法律手段维护。2014年3月，内阁会议禁止银行和证券公司从事数字货币业务。2015年，日本金融厅（FSA）建立比特币交易所的监管规范。2016年，数字货币的货币地位在日本才获得正式承认。

6.俄罗斯

2014年，俄罗斯央行发布数字货币禁令，指出比特币等数字货币“没有国家实体支持，具有较强的投机性，其虚拟交易具有高风险特征”。俄罗斯财政部发布禁止比特币及其所有替代货币活动的一系列法案及修正案，内容涉及行政罚款，包括发行、创建或故意传播数字货币的制作或操作信息等。但为将利用数字货币洗钱等非法转让行为纳入监管，2016年俄罗斯央行正式废除对数字货币的禁令。

（三）数字货币的国际监管经验

1.加强对数字货币交易平台的监管。由于数字货币没有特定发行主体，只能通过监管交易平台规范市场。一方面，数字货币交易平台自身存在漏洞或不具备风险交易承担，另一方面因涉及大量资金流动，容易成为黑客攻击目标。各国为保护用户权益，通过采取注册制、颁布许可等方式，提出中介机构资质要求，并且掌握大额交易信息，及时发现犯罪行为以实施打击。

2.纳入反洗钱监管范围。鉴于数字货币时常用于大额资金转移，不论视数字货币为货币还是金融工具，各国普遍将现有的反洗钱规定延伸至数字货币，如客户身份核实、资金托管等监管报告制度，防止和打击利用数字货币洗钱等违法犯罪活动。

3.维护消费者权益。首先监管当局通过报告、法案等不同角度，向市场参与者提示数字货币的价格波动剧烈、损失难以追回、安全漏洞大等风险，降低交易风险。其次对交易平台实施资质监管与登记许可，规范交易主体，使其符合宏观审慎监管要求，避免系统性风险。

4.沙箱监管促进区块链发展。英国金融市场行为监管局提出的沙箱监管，为区块链等新兴业态提供监管试验区，在确保消费者权益的前提下，简化参与实验的产品和服务的监管约束，使业务快速落地运营，并根据其在沙箱内的实验情况予以推广。

四、我国数字货币监管的政策建议

（一）加快数字货币法制建设，健全监管框架

首先，我国应该尽快制定相关法律法规，规范数字货币的交易行为，建立规范的数字货币账户；实行可控匿名性，引入司法保护，对数字货币大宗交易实行实名申请交易，严格监管，增加数字货币交易的透明性。除了从金融角度制定完善数字货币监管的法律法规，还必须充分考虑互联网技术，明确货币的发行机构、发行方式等。其次，对数字货币的关联企业，在制定法律制度时，对其行业类型划分、允许经营的业务范围以及现有互联网金融规章制度的适用性都需要明确。最后，不断适应数字货币的变化，构建合理的监管框架，平衡好监管、创新和风险之间的关系，建立健全行业规范，采取针对性强的监管措施，规范市场中各主体的权利义务。

（二）推动数字货币发行的中心化，维护金融稳定

通过推动数字货币发行中心化，其投放规模、速度以及时点可以由发行机构主导，从而克服去中心化模式下货币无主权带来的问题。在发行过程中，可依据社会整体需求调节发行速度，防止个人或机构随意发行货币而扰乱金融秩序。

（三）提高技术标准，保障资金安全

借鉴区块链技术，采取多种加密算法的组合体系和密钥分发保存机制，提高交易的安全系数。采用分布式记账技术，记录数字货币生成、交换和销毁信息，提高抵御网络攻击的能力。通过完善手机支付软件，提高数字货币钱包载体的可操作性和安全性。

（四）强化反洗钱监管，维护消费者权益

将数字货币交易纳入反洗钱监管框架，充实完善相关法律法规，通过尽职调查、交易监测及报告可疑交易等手段落实反洗钱义务，防止数字货币被滥用。将数字货币纳入金融消费者保护范围之内，确保现行的消费者保护法律法规适用于数字货币，畅通消费者投诉受理渠道，保护消费者合法权益。综合评估数字货币的漏洞、危害金融稳定、损害投资者权益等各类风险，通过发布风险提示等方式加强预警，注重社会公众的数字货币知识教育。

（五）对交易平台实施许可，细化监管要求

采取交易平台行政许可制度，由当局通过事前审查方式，对注册资本最低限额、从业人员、营业场所、技术和风险承受能力提出规定，符合要求的中介机构方颁发许可，允许参与市场交易。除事前许可，还应对交易平台的技术升级和维护、平台风险准备金做出细致规定，降低平台被攻击的风险、以及造成用户损失的善后问题。

（六）建立金融监管协调机制，加强国际合作

数字货币和ICO等业务涉及货币发行、互联网技术、衍生品投资、消费者权益保护等多项业务，在我国分业监管体系下，容易产生监管真空、监管套利的现象。需建立金融监管协调机制，由人民银行、银监局、证监局、工信部等多部门合作，开展沙箱监管，评估潜在风险。同时，数字货币的全球化特征，使其监管势必要联合各国监管机构，实现信息共享、监管互通、广泛合作，共同打击利用数字货币的犯罪行为，规范数字货币的健康发展。

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The Research on the Supervision on Digital Currency

Based on International Experience

LIU Wei

（Xian Branch PBC， Xian Shaanxi 710075）

Abstract： The the global acceptance and trading scope of digital currency is expanding， its monetary function is being gradually improved， and it is also sought after by investors because of its commodity properties. By introducing the meaning and development status of digital currency， affirming its positive role in reducing cost， improving safety and promoting the development of inclusive finance as well as other positive effects， the paper deeply analyzes problems faced by digital currency such as lack of clear legal position， technical drawbacks and price volatility and so on. On the basis of summing up the regulation methods and measures of digital currency of major economies and international advanced experience， combined with Chinas actual situation， the paper puts forward policy recommendations. They are as follows： speeding up the construction of the legal system of digital currency， strengthening anti-money laundering supervision， granting licence to trading platforms， focusing on the protection of consumer rights and interests， and establishing the financial regulatory coordination mechanism.

Keywords： digital currency； international experience； supervision