数字货币的国际监管经验与启示

史雪娜　肖瑶

摘 要：数字货币体系具备挤兑风险低、对货币调控和监管力度大、使用便利等优势。随着现代金融业的极速发展，数字货币的应用范围逐渐扩大。然而，数字货币没有内在价值及央行背书，其价格极易受市场预期影响，波动率极高，市场流动性难以得到保证。因此，加强监管至关重要。基于此，本文深入分析欧洲、日本、美国等国数字货币的监管经验，剖析我国监管的不足。最后，借鉴国际先进经验，并结合我国实际情况，提出完善我国数字货币监管的对策。

关键词：数字货币；国际监管；模式；洗钱

欧洲银行业管理局（EBA）称数字货币为“虚拟货币”，并将其定义为“价值的数字化表示，可作为支付手段，也可以电子形式转移、存储或交易”。数字货币本身不是物理实体，也不是以物理实体为载体的货币，而是用于网络投资、交易和储存、代表一定量财富的数字化信息，主要包括比特币、莱特币、比特股等。由于数字货币成本低、便捷及安全性高，受到多国认同。然而，数字货币存在一些弊端，易引发金融风险，现阶段，各国陆续出台不同的监管政策，对数字货币严格管理。其监管经验值得研究。

一、数字货币的国际监管经验分析

（一）警告与风险提示，降低交易风险

在数字货币交易方面，欧洲、荷兰、美国通过警告与风险提示，进而降低交易风险。一些中央银行与监管机构对比特币及数字货币体系发出了风险警告，例如欧洲银行业管理局、荷兰央行和美国财政部、美联储等就针对使用比特币可能引发的洗钱与恐怖主义融资发出了公开警告。欧洲银行业管理局（EBA）在2013年底发布的报告中警告消费者数字货币存在的诸多风险，如兑换损失、电子钱包被盗、支付不受保护等。2015年荷兰央行说明数字货币还不在金融监管法的管辖内，消费者在购买比特币这类货币时，必须意识到自身所承担的风险。在2014年就美国证交会（SEC）给比特币投资者作出风险预警，说明比特币以及其他数字货币均存在较高交易风险，其中，比特币投资易发生诈骗事件，比特币用户通常是欺诈或者其他高风险投资阴谋的首要目标。为此，2016年6月，美国财政部、美联储和证券交易委员会等多家机构联合通过有关美国金融体系最大威胁的年度报告，警示市场参与者和金融监管机构将有必要监测数字货币的风险和不确定性。

（二）资质监管与登记许可，规范交易主体

瑞典、法国、欧盟等采取资质监管与登记许可的方式，规范交易主体。瑞典从2012年开始要求与数字货币有关的交易必须在金融监管机构进行登记，法国则注重资质监管，进而使其间接满足审慎监管要求。2014年6月，瑞士金融市场监督管理局（FINMA），授予SBEX交易所首个比特币交易许可证，以此为标志，认同比特币具备流通手段的职能。法国金融审慎监管局于2016年开始提供比特币流通买卖服务，并将在此过程中赚取资金的行为视作是一种支付服务而要求得到政府授权。欧盟国家的监管主要针对数字货币交易商业模式，2016年7月，欧盟委员会提交了建立数字货币的用户中央数据库的计划，欧盟委员会4AMLD协议的第65条提到：必须在2019年6月建立一个定期维护登记数字货币用户数据的中央数据库。委员会提议在适当情况下，授权建立和维护中央数据库中登记用户的身份信息，使得金融情报机构能够获取钱包的地址，并且向数字货币的用户作出自我声明。

（三）金融监管法律约束，严格管制反洗钱行为

美国、加拿大、意大利等国针对数字货币出台了相关法律，以此抑制洗钱行为。美国《银行保密法》针对金融机构，提出包括客户身份认证、交易记录及其他反洗钱规定均应纳入银行监管范围内。西班牙政府早在2014年9月就裁定比特币和其他数字货币，应被视为电子支付系统。西班牙社会自由派政党—联盟、进步与民主，在2015年1月向西班牙国会提出了比特币立法提案。该提案概述数字货币固有风险且说明了监管将在提高安全性以及防止欺诈和犯罪活动上所起到的重要性。加拿大魁北克省2015年在全省范围内颁布了管理数字货币的新条例，规定自2015年12月起，任何运营比特币自动取款机或平台，有交易数字货币的必须获得由金融证券监管局（AMF）颁布的许可证。意大利央行金融情报机构（FIU）2015年2月2日发表公开声明，称因为买卖数字货币和以数字货币进行的交易不受该国反洗钱管，这些买卖比特币和其他数字货币的中介机构应审慎行事且应仔细评估这些交易，可能向金融情报机构报告任何可疑交易。

（四）明令禁止数字货币交易，避免冲击现实货币

在泰国、印尼、俄罗斯等国，部分与比特币有关的交易被明令禁止。以美国为例，2016年美国证券交易委员会（SEC）禁止发行未注册股票换取比特币，禁止未经注册从事以数字货币计价的网上证券交易活动。泰国和印尼央行禁止金融机构进行比特币交易，上述禁令随后扩展至支付服务的供应商。网络货币（包括比特币）的流通被俄罗斯司法检查部门视作对货币的替代而被禁止。俄罗斯中央银行已经将提供比特币服务纳入可疑交易的监察范围。2014年俄罗斯央行发表声明，指出数字货币投机性较强，具有高风险特征。2015年俄罗斯财政部制订了新的法律草案，规定所有与数字货币有关的交易均为非法活动，会对此类活动采取刑事处罚。

二、我国在数字货币监管中面临的问题

（一）投机风险较高，投资者合法权益难以保障

现阶段，我国市面上运用范围较广的数字货币主要有：腾讯Q币、网易POPO币、新浪U币等。由于我国央行未正式开始发行数字货币，所以目前我国流通的是各类非法定数字货币。这些货币都不同程度地存在着价格波动频繁、缺乏透明度、监管程度低等缺陷，具有较高的投机风险、信任风险。同时，因为数字货币交易多是自发行为，无法有效保障投资者合法权益，据新华社数据显示，2013-2016年，比特币价值上涨约92倍。价值极速增长的同时伴随着交易风险扩大，比特币市场容量小，24小时均可交易，且没有规定涨跌幅限制，投机分子可以利用技术手段控制价格，普通投资者不明白内部信息，盲目跟风，易遭受巨大损失，给监管带来很大难度。

（二）网络平台不完善，交易安全性较低

数字货币交易通常是在网络平台进行，若网络平台存在交易风险，黑客一旦攻击成功，数字货币持有者和交易者均会承担巨大损失。据新华社最新资料显示，目前开采出来的比特币有1200万枚，仅有大约20%在外流转，这其中有80%是在交易平台流转。现阶段，我国的数字货币交易平台主要有BtcChina，OKCoin和huobi.com，据商务部资料，2015年1月，我国某比特币交易中心发生安全漏洞事件，致使1比特币价格从15美元跌至1美分，消费者损失巨大；2015年8月，MyBit-coin交易平台被黑客攻击，超过78000数字货币（约80万美元）被盗；2015年6月，黑客将25000数字货币（约50万美金）转进自己户头；还有2016年上半年，因为供应商Linode密码泄露， 46703数字货币（228845美元）失窃。由此可见，因为网络与技术安全没有保障，数字货币监管面临瓶颈。

（三）缺乏货币锚，价格波动大且存在庞式骗局风险

我国数字货币没有国家信用支撑，价值完全由参与主体来确定，缺乏货币锚，易引发庞式骗局。比特币自问世以来，特别是2016年，价格波动非常大，据新浪财经数据，2016年8月15日，比特币的价格为560美元，2016年9月8日，比特币的价格升至624美元，随后迅速下跌，跌至602美元。由于没有确定的价格，庞式骗局案频发，例如我国比特币交易平台GBL，由于是国内首个能用10倍杠杆的期货交易方式来进行比特币交易的平台，因此吸引了大量投资者。但是该平台有虚构比特币交易平台的嫌疑，发生过负责人携款跑路事件，给投资人带来超过2500万元人民币的损失。特别是在GBL平台，公司可以随时取消比特币自动提现功能，该交易平台被关停后，相关部门调查发现其信息多为虚构，公司在香港注册，网站备案在贵州，服务器却在美国，由此十分容易发生庞式骗局。

（四）存在法律漏洞，洗钱和犯罪行为频发

我国数字货币存在法律漏洞，不法分子利用数字货币进行洗钱及其他犯罪行为频发。据新华社消息，2015年5月，重庆市公安局接到多起Q币失窃的报案。警方调查发现，所有失窃的Q币都与游戏中的元宝进行了转移，一个月内交易额约人民币29万元。该团伙成员间以虚拟身份联系，资金往来也依托虚假银行账号，这为警方侦查、取证带来难度。2016年5月4日，我国刑事局侦破一起比特币洗钱案件，查获银联卡、账册、网络银行U盾、现金26万。由此可见，由于新型数字货币交易通常采的是匿名形式，且交易不受地域限制，造成资金流向无法准确监测，轻易被不法人员用来开展金融犯罪行为。此外，新型数字货币可能被违法犯罪分子间接利用，进而为非法活动转移资金，提供交易便利，阻碍监管活动的正常开展。

三、国际经验对我国的几点启示

（一）建立健全数字货币监管框架，及时更新监管方式

当前，我国应该构建系统的数字货币监管框架，在结合我国实际情况的同时，借鉴国际先进经验。在监管态度方面，政府应该鼓励企业金融创新和良性竞争，在监管时，必须遵循适度原则，平衡好监管、创新与风险三者的关系，维持数字货币良性发展。在监管权限约束上，各监管部门应该明确自身职责以及权限。数字货币由人民银行主要监管外，还应该适当建立监管协作机制，进而有效提升监管效率。在监管方式选择方面，应该不断适应数字货币的变化，及时更新方式，尽量采取针对性较强的监管措施。

（二）强化反洗钱监管，保护消费者权益

通常情况下，数字货币交易采取匿名形式，且多为跨区域交易。因此，相关部门应该完善法律法规，以防止数字货币被滥用。同时，应该完善消费者权益保护的相关法律条文，探讨如何将法律更好地应用于数字货币交易中。若发生洗钱行为，消费者应该配合调查，落实反洗钱义务，将交易记录及报告等提交执法部门。此外，我国货币监管部门应对在国内设立的交易和兑换网站，特别是与人民币兑换的网站进行适当监管。可以要求这些网站向人民银行反洗钱管理部门提供网络数字货币兑换现实货币的交易信息和交易人员身份信息等资料，保证监管部门能够有效地掌控网络数字货币的交易和汇兑情况，防止网络数字货币对现实货币体系产生不良影响。

（三）建立交流机制，提高交易安全系数

执法机关应建立与数字货币及其他数字货币的行业参与者的交流机制，规范点对点的信任信用交换交流。对行业关心的问题进行公开对话，消除公众对于数字货币的误解。执法机关应该通过监测发行或者交易平台，及时评估现阶段数字货币交易可能发生的风险；相关机构应该配合监管部门，提供详细交易信息，适时发布风险预警提示，为参与者提供有效参考。通过建立交流机制，可以提高参与者积极性。行业参与者应该积极为执法机关提供相关资源，并配合其开展相关调查。此外，为保障数字货币的正确性、一致性和完整性，应采取足够安全可控的密码算法以及密钥分发保存机制，进而提高交易安全系数。

（四）加强国际合作，探索国际协调的监管方式

现阶段，各国针对数字货币还未形成统一、完善的监管模式，各个国际组织采取各种方式，探讨数字货币相关问题，例如通过举办论坛、发布研究报告、手册等方式，总结各国的监管经验，完善本国监管中的不足之处。由此，我国应该提升国际合作意识，积极参与到国际间合作。我国的货币监管机构与其他国家的监管机构应该加强交流与合作，相互共享网络数字货币的交易信息，形成合作监管机制，不断规范网络数字货币的发展，共同打击利用网络数字货币进行犯罪的行为。