财政转移支付政策与积极财政政策就业效应研究

王 志 宇

（1.天津财经大学珠江学院，天津301811；2.南开大学经济学院，天津300071）

一、财政转移支付政策对就业的影响分析

（一）财政转移支付政策的总体特征

1.具有纵向和横向转移支付的双重特性

转移支付制度的目标包括均衡区域财力、促进地区基本公共服务均等化、统一市场建设进而促进经济增长等。其特征可从两方面分析。

第一，纵向特征。在事权划分上，关系国家政治主权、公共安全、全国经济稳定及涉及公共利益的重大事项划归中央管理，中央主要承担国家外交、国防、公共安全、社会保障等涉及国计民生的重大支出责任；地方政府主要承担本地区政府机关运转及经济发展需要支出。大部分国家的中央级政府收入大于地方级政府，我国自1994年分税制后也逐步提高中央财政收入比例，并一度超越地方。但是，中央地方事权财权不匹配的问题悬而未决，地方实际承担的支出责任也经常超出地方财力限度。因此，纵向的转移支付——中央财政向地方财政进行资金拨付，有助于解决地方财力不足带来的公共服务、经济发展掣肘问题。

第二，横向特征。中央对地方转移支付的一个重要目标是实现地区公共服务均等化，利用一般转移支付手段在不改变财政收入总量前提下兜底落后贫困地区，同时利用专项转移支付鼓励地方配套资金增加公共物品提供，提高财政资金使用效率。一般来说，财力较少的地区应较多获得中央转移支付资金，财力较雄厚的发达地区不应过分关注获得中央补助转移资金。但是，由于我国转移支付制度的计算标准、要求地方配套资金等方面存在的问题，导致转移支付制度的实施并不理想。

2.转移支付的类别特征分析

一般来说，转移支付按照支付资金方式的不同划分为以下类别：专项转移支付、对称转移支付、一般性转移支付。目前我国的转移支付体系主要包括一般性转移支付和专项转移支付两大类。

第一，一般性转移支付。一般性转移支付的实施主要为了均衡区域间财力差异，按照标准收支差公式进行均衡性转移支付分配，同时以特殊性财力补助相辅助。一般中央拨付的一般性转移支付资金不限制具体用途、不要求地方配套资金。但在实际运行中，GDP导向、政绩诉求可能会导致地方政府行为与中央政策目标出现偏差，弱化一般性转移支付的功能。

第二，专项转移支付。专项转移支付资金使用于中央委托地方的指定事项，如具体的教育、科技文化、医疗、生态环境等公共事业。与单纯的中央财政补助地方相比，专项转移支付、特别是地方配套资金在解决地区公共物品供给不足方面更能发挥有效作用。但是政府间财权、事权划分不清晰仍然是专项转移支付效力充分实现的阻碍，专项转移支付目标不清（进入竞争性领域）、绩效低下（投资效益低）等问题仍然需要制度设计的完善，最终确保转移支付实现区域均衡发展的目标。

（二）财政转移支付政策就业效应的机理分析

1.实现公共服务均等化来促进就业

中国区域间在经济发展条件、自然资源禀赋、社会文化背景等方面差异显著，因此各地区的公共服务水平差异巨大，导致就业规模和质量存在显著差距。依靠财政政策的重要手段——财政转移支付可以对就业市场的失灵进行调节、优化资源配置。通过不断缩小地区间经济发展差异，逐步实现各地在基本公共服务领域的均等化，为不同地区的均衡就业奠定坚实的财力基础。

2.通过构建平台促进创新带动就业

转移支付资金有助于搭建全国性的科技创新平台，通力整合资金、技术、人力资本，举全国财力、物力、人力开发开创先进领域，比如，建立国家级的重点实验室、技术创新平台、创新研发工程，形成新产品、新技术、新模式，不断优化产业结构、拓展产业链，据此增加劳动力需求，达到以创新带动就业的目标。

3.巩固政治统治稳定就业环境

转移支付是上级政府调控下级政府的重要手段之一，国家财权紧紧掌握在中央政府或省级政府手中，一旦财权失控，就会像大家长丧失话语权一样，全国统一局面将会受到影响。地方经济、政治分割，地方保护、各自为政，不仅影响市场效率，而且更有甚者可能会危及国家政权统一。统一市场受到阻碍必然影响人才的流动，影响国家经济发展和充分就业的大局。从这个角度可以说，转移支付制度不仅是财政经济手段，更是政治治理手段，在促进就业、国家稳定发展等方面发挥重要支撑作用。

（三）现行财政转移支付政策就业效应的评价

如表1所示，从2008—2016年，中央对地方转移支付、中央对地方税收返还都增加将近两倍。2016年我国中央对地方的税收返还和转移支付共计62 479.26亿元（转移支付资金52 803.91亿元，税收返还资金9 675.35亿元）。特别是2016年中央对地方转移支付比2008年增长高达182.93%，其中，一般性转移支付31 977.35亿元，比2008年增长267.70%，占60.56%；专项转移支付20 826.56亿元，比2008年增加了108.96%，占39.44%。

资料来源：中国人民共和国财政部网站。

随着我国1994年分税制改革，转移支付制度在国家宏观调控、促进经济发展等方面发挥较为明显的作用，转移支付支出在我国财政支出中所占比例增长趋势也较为明显。但正如前文提到的，在实施过程中转移支付制度也确实存在一些问题：

1.法律、制度不健全致使就业功能弱化

我国的转移支付制度尚未建立相应的转移支付法律法规，转移支付适用的分配方法及支付计算标准等具体要求欠缺。地方政府能够获得的转移支付经常脱离本地经济发展实际，与上级政府“讨价还价”的能力决定了获取上级财政支持的力度。这种财政资金分配不透明的关系容易滋生“寻租”事件，弱化了转移支付均衡地区财力的功能。从全国转移支付分配实际情况看，各省份的人均财政支出变化与财政转移支付的变化关系并不大。同时，由于专项转移支付需要地方政府配套财政资金，造成越是财政贫困地区越没有能力获得较多转移支付，越是经济发达地区获得转移支付越多的“马太效应”。转移支付均衡地区公共服务的功能没有得到有效发挥，其带动就业效果不佳。

2.税收返还制约转移支付的就业效应实现

伴随1994年税制改革，我国同时建立起中央对地方的税收返还制度，也属于转移支付的一种手段。税收返还的返还数额是与地方税收收入的增加多少相挂钩的，意味着某地区税收收入越多，相应的得到上级税收返还的规模就越大。这样产生的实际结果就是经济发达地区与贫困地区、东部地区与西部地区之间的差距越来越大，不仅没有起到均衡区域发展的目标，反而起了反作用，导致无法对就业产生积极效应。

二、积极财政政策影响就业效应分析

（一）积极财政政策的总体特征

1.积极财政政策具有“主动赤字”特征

财政赤字是财政政策的一个关键性衡量指标，从1978年至今，我国只有几个特殊年份出现了财政收支略有盈余（比如1978年、1981年、1985年、2007年），均呈现出财政赤字局面。财政收支关系中是收大于支还是支大于收，古今均有讨论。实践中很多国家也将财政赤字作为调节经济的重要手段来运用，我国在1998年之前财政赤字可谓被动存在，1998年开始实施积极财政政策，通过主动增加财政支出，调节经济运行，维护经济平衡。

2.大量征税和增发国债大量投资基础设施建设

积极财政政策需要增加支出，导致具有“积极征税”的内在倾向。通常以征税为主要手段，以增发国债作为辅助。因此在税制体系设计中，征收商品税成为经济发展趋势的必然选择。以增值税为例，只要进行生产流通就对其增值额部分征收税款，有增值才征税，大大有利于商品流通。我国自1998年实施积极财政政策以来，采用增加税收和增发国债的方式筹集大量财政资金，这对于完善基础设施建设、刺激并带动我国经济发展有重要贡献。

3.结构性减税与清理收费项目

我国实施的积极财政政策并没有从总量上大规模减税，而是通过税收优惠、有减有增的手段达到结构性减税目的，为防止对税收优惠政策产生依赖、避免长期“洼地效应”弊端，采取的税收优惠期限一般为1—3年。主要优惠手段包括针对中小企业减征、免征所得税，从业领域取消农业税，全面进行“营改增”等。清理不合理的收费项目，进行税费改革，从而规范政府收入、减轻人民负担、维持政府政策严肃性。

（二）积极财政政策影响就业效应的机理分析

1.财政固定资产投资短期内会拉动就业

财政资金进行固定资产投资能够在短期内产生两种效应：一是直接效应，财政固定资产投资投向特定领域，有助于扩大被投资行业规模，从而增加劳动力需求量，带动就业快速增加；二是间接效应，被投资行业规模的扩大，产生对于上下游企业的需求量，带动关联行业发展，从而进一步产生就业扩大杠杆效应。

2.大量征税和发行国债的就业抑制效应

积极财政政策的实施伴随大量征税与大量国债发行，由此带来一定负面作用。大量发行国债导致金融市场利率攀升，间接导致企业贷款成本增加，融资费用高企必然带来生产成本上升，长期下来企业生产积极性必然受挫，一旦出现减产停业必然抑制扩大就业的实现。同时，金融市场利率增加，储蓄对于企业和个人的吸引力增加，企业和居民的储蓄量上升，投资、生产动机大大降低，供给端不足同样抑制就业。

再从另一个角度分析，积极财政政策将大量财政资金投资于基础设施建设，带动了生产和就业，同时拉高了与其相关的配套产业的生产要素价格。一旦面临基础设施等工程完工或财政政策转变时，从事基础设施生产建设的工人将有失业危机，相关配套产业就业人员同样难逃失业风险。而且短期内占用的资本无法及时收回、生产要素价格过高导致消费不景气，这些都体现了积极财政政策的就业效应消极面。

（三）对积极财政政策就业效应的评价

1.积极财政下的政府生产性支出过度引起周期性失业

政府性生产支出与居民消费是相互替代的，我国财政生产性资本支出长期投向房地产、制造业领域，这种长期积极财政政策的恶果随着生产性资本支出的不断快速增长而逐步体现出来。前期大量政策性投资产业由于某些原因导致需求紧缩时，产品积压出现，企业效益低下，破产裁员时有发生，产能过剩局面成为很多行业常态。企业经营效果不佳的直接后果就是影响员工生存状态，失业现象严重。

2.积极财政下的政府消费性支出过度带来低就业率

我国的积极财政政策主要体现在对城乡公用基础设施进行大规模投资，各地市对地铁、机场、高速铁路建设热情空前高涨。这些基础设施的巨额投资在刺激相关产业发展的同时也在一定程度上抑制了居民消费。基础设施领域里的大量投入也使得科教文卫领域的投入稍显不足。总供给一定的情况下，政府的消费性支出也会影响居民的消费性支出，出现居民消费需求不足现象，间接导致就业问题。

3.积极财政下的债务风险造成极大的就业隐患

中国积极财政政策的实施以扩大债务和增加政府收入作为主要手段，不可避免地会产生一些实际问题。如表2所

示，2005—2016年，中央政府财政债务余额在十年间翻了三倍多。至2016年底，中央财政债务余额已经高达120 066.75亿元（包括国内债务118 811.24亿元，国外债务1 255.51亿元），2016年我国GDP为744 127.2亿元，中央财政债务负担率已达16.14%（财政债务负担率一般用政府债务总额于GDP的比值来衡量），该处如果算上全国地方各级财政的债务，债务负担率可能高达40%。

表2 中央财政债务余额情况 单位：亿元

全国财政收入从1978年的1 132.26亿元上升到2016年的159 604.97亿元，全国财政支出从1978年的1 122.09亿元上升到2016年的187 755.21亿元，财政收入和财政支出不断增加，并且多年高速增长，增长率高于20%。从表中可以看出，近五年内，财政赤字不断增长，2016年我国财政赤字28 150.24亿元。现行的财政收支差额的弥补来源于国债和税收，积极财政政策作为相机抉择手段运用于反经济周期时期，在我国应对1998年和2008年两次经济危机中曾显示出其超凡魅力，熨平了经济波动，拉动了经济萧条时周期性失业。相对应的，在我国把实施积极财政政策当作常态时定会产生负面影响，比如高税负与高债务产生的生产、消费抑制作用，均不利于就业。

结语

本文从财政转移支付政策和积极财政政策两方面分析了其对就业的影响。对我国现行的财政转移支付政策和积极财政政策进行了特征分析，逐一探究了二者的就业效应影响机理，并试图做出了政策性评价。在一定程度上完善了财政政策的就业效应理论，为政府制定促进就业的财政政策提供理论依据。

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