我国农村宅基地退出工作绩效评估研究

张海真

（河海大学公共管理学院，南京211100）

引言

随着我国城乡一体化建设进程的加快，在制度革新和外部利益的驱动下，农民的收入结构发生了根本性的变化，逐步实现了由“务农为主”向“非农为主，务农为辅”的兼业经营转变。特别是户籍制度的放开，降低了农户市民化的门槛，进一步推动了我国新型城镇化的发展进程。

但是随着我国城镇化进程的不断深化，也出现了农村宅基地闲置的现象。据有关学者研究显示，我国闲置宅基地的比例为10%—20%，甚至有地区达到了30%（邵海鹏，2013；李剑阁，2007）。在城乡建设用地“双增长”的普遍情况下，为实现土地的集约节约利用，对土地资源进行优化配置，越来越多的地方政府进行了农村宅基地退出模式的尝试。农村宅基地的有序退出，不仅有助于解决农村日益严重的“空心化”问题，而且还有利于宅基地资产价值的实现，所以无论是从保护农民权益角度还是实现土地资源优化配置角度，对宅基地退出进行探索都是必要的[1]。

国内学者对于农村宅基地退出的研究是近几年才开始出现的。例如，戴燕燕2012年提出建立类似于城镇土地收购储备制度的农村宅基地收购、储备体系，和城乡统一的土地市场体系；张勇2016年对宅基地退出的补偿和激励机制进行了研究，提出应该构建农村宅基地退出激励机制的总体框架，引导有条件的农户退宅进城，加快新型城镇化步伐等。虽然国内学者对宅基地退出机制的研究呈现出多样化发展的趋势，但少有学者对农村宅基地退出工作绩效评估机制进行研究。鉴于此，本文试运用平衡计分卡模型构建农村宅基地退出工作绩效评估指标体系，并对绩效评估工作的有效实施进行基本流程设计。

一、农村宅基地退出工作绩效评估指标体系的设计

（一）平衡计分卡的定义

平衡计分卡，英文名称为Balanced Score Card，简称BSC，最早由哈佛商学院教授罗伯特·卡普兰和复兴全球战略集团的总裁戴维·P·诺顿于1992年在《商业评论》上第一次提出。该绩效评估工具主体由财务、客户、内部流程层面、学习与成长四个层面组成[2]。近些年来，平衡计分卡在企业、政府部门、事业单位、非营利组织等多领域内被广泛应用。

（二）农村宅基地退出工作平衡计分卡的要素分析

由于我国农村宅基地退出还处于初步探索阶段，宅基地退出政策、退出工作机制以及相关配套制度建设还不够成熟，在宅基地退出过程中还存在着诸多问题，主要体现在以下几个方面：第一，资金来源短缺，农村宅基地退出需要大量、持续的资金作为支持，如果政府不能够承担起整合补偿资金的责任，则会对作为权益主体的农民获取合理补偿造成威胁。第二，农户利益诉求缺乏有效途径，难以实现，或面临住房、生计保障缺失和心理落差等问题。第三，宅基地退出工作流程缺乏规范性，补偿机制不完善。第四，以政府为主导的宅基地退出过程，缺乏专业性工作人员队伍建设，决策科学性、合理性有待进一步提升。

基于以上对我国农村宅基地退出过程中存在问题的分析，试从战略目标、资金管理、人员队伍、工作机制、公众利益等角度对农村宅基地退出工作的平衡计分卡要素进行分析。其基本框架如图1所示。

1.战略目标

战略是平衡计分卡的逻辑起点与核心[3]。战略目标不仅体现了农村宅基地退出工作的初衷与使命，而且宅基地退出工作中的所有环节紧紧围绕战略目标展开，所有工作内容都服务于此战略目标的实现。在此，将农村宅基地退出工作的战略目标划分为以下几个方面：（1）实现农村闲置宅基地有序退出，提高土地资源集约节约利用水平；（2）设立科学合理的补偿标准，开辟农户利益诉求渠道；（3）严控土地建设指标去向，做好土地重新利用后的增值收益分配；（4）加强工作人员的服务意识和专业素养，广泛吸纳专家学者参与；（5）保护农村风貌和生态环境不被破坏；（6）建立规范高效的退出工作机制，加强相关配套制度建设。

图1 农村宅基地退出工作平衡计分卡框架

2.资金管理维度

首先，农村宅基地退出需要大量、持续的资金作为支持，如果政府不能够承担起整合补偿资金的责任，则会对作为权益主体的农民获取合理补偿造成威胁。其次，在对农户的补偿方面，补偿范围不仅应涵盖农村宅基地使用权价值、房屋价值，而且房屋修缮费、经营损失、搬迁花费、房屋差额面积等也应当被考虑在内，且补偿标准应该与市场上固定资产价格变动相挂钩。最后，宅基地腾退后产生的增值收益应该由农户共享，不应由地方政府独自占有。综合来看，围绕资金管理维度的宅基地使用权退出工作绩效评估指标一般包括补偿资金来源渠道建设、补偿范围的科学合理设置、土地建设指标的去向、土地增值收益的分配等。

3.公众利益维度

目前，我国大部分农村地区宅基地退出工作皆由地方政府部门进行主导，农户则处于弱势地位。农村宅基地退出工作的顺利开展必须以农民自愿为基础，避免发生强制农民退出或“被上楼”等现象。但一些地方政府为获取建设用地指标以中饱私囊，采取强制方式使农户退出宅基地，违背农户自愿、自主的基本原则。在宅基地退出过程中，农户应享有充分的知情权、参与权和决策权，要求地方政府向农户充分传达宅基地退出相关政策和即时信息。而相当一部分农户由于缺乏对法规、政策的了解，加之缺乏利益诉求渠道，只能选择被动接受集体组织和基层政府的所有要求和安排。因此，围绕公众利益维度的绩效评估指标一般包括农户退出意愿、信息公开、利益诉求渠道、农户满意度等。

4.人员队伍维度

基层政府工作人员和村集体组织干部是宅基地退出工作的直接参与者，其服务意识、道德修养、专业素质等都在很大程度上影响着宅基地退出工作的工作质量和效率。因此，将工作人员队伍建设纳入绩效评估范围势在必行。基层地方政府在农村宅基地退出过程中只有服务的义务，没有收益的权利[4]。村集体组织干部的基本职责是代表并维护村民的各项基本合法权益，必须摆正自己作为服务者而不是索取者的位置。同时，农村宅基地退出一系列后续工作，如补偿标准与补偿范围的选择、新中心村建设的选址与规划、引入外来社会资本等一系列决策性问题都需要一定的专业知识和技术作为支持。因此，人员队伍维度绩效评估指标应包括工作队伍道德修养、专业人员配置等。

5.工作机制维度

农村宅基地退出工作的健康、有序、稳定开展必须依赖于完善的内部工作机制加以保障。首先，在工作流程上。从政策的发布，到具体方案的选定，再到组织实施，最后开展善后工作的一系列宅基地退出工作流程。每个环节都具体落实到相应的工作部门，明确部门的职能与责任，实现各个部门间有效协调与合作。其次，土地制度的选择本身就是一个风险分摊受益与谈判成本和效率损失之间的权衡过程[5]，宅基地退出过程本身势必面临诸多农村社会风险，因此必须对可能发生的各种风险和不确定性做出提前的判断和评估，对农村宅基地退出工作进行风险管理。综上所述，在工作机制维度上，农村宅基地绩效评估指标应主要包括工作流程、补偿机制、利益分配机制、风险管理等。

（三）农村宅基地退出工作绩效评估指标体系的形成

经过上述对农村宅基地退出工作平衡计分卡要素的分析，并结合相关法律、法规、通知等文件，在进行归纳、对比和提炼的基础上，构建了农村宅基地退出工作绩效评估指标体系，如表1所示。

表1 农村宅基地退出工作绩效评估指标体系

三、农村宅基地退出工作绩效评估流程设计

农村宅基地退出工作绩效评估流程主要分为前期准备阶段、评估实施阶段和结果运用阶段三个阶段，每个阶段又分为三个环节，共九个环节，如图2所示。

（一）宅基地退出工作绩效评估前期准备阶段

第一环节，建立专门的宅基地退出工作绩效评估组织管理机构。宅基地退出工作绩效评估组织管理机构的成员由负责该地宅基地退出工作的基层政府的上级政府人员组成，并且由该地村集体组织代表和普通村民代表共同参与。为确保机构工作顺利开展，必须保持其独立性。组织管理机构的主要工作职责包括：制定并修改评估方案与计划、组织并指导绩效评估工作过程、对绩效评估过程和结果进行监督、听取相关利益主体的意见和建议等。

图2 宅基地退出工作绩效评估流程图

第二环节，确立多元化的评估主体。以政府为主导的农村宅基地退出工作，须确保多方相关利益主体的共同参与，才能有效降低基层政府部门寻租等贪腐行为发生的概率。宅基地退出工作绩效评估主体可以包括：政府职能部门、村集体组织、利益相关农户、第三方评估组织等。在评估过程中，应充分发挥各评估主体的优势，相互协调配合，确保绩效评估结果的客观公正。

第三环节，对评估主体进行培训指导。部分宅基地退出工作绩效评估主体，如村集体组织、利益相关农户等缺乏对绩效评估重要性的认知，对绩效评估指标体系的理解能力和具体操作能力都有待加强。因此，为确保多方评估主体的有效参与，减少绩效评估工作中因评估主体主观原因而造成的结果失真，有必要对评估主体进行培训指导，使其充分理解绩效评估指标的含义和评价标准。

（二）宅基地退出工作绩效评估实施阶段

第一环节，参照评估指标体系，全面搜集绩效信息，确保搜集信息的全面性、真实性、有效性。首先要构建多元化的宅基地退出工作绩效评估信息采集渠道。主要包括：对利益相关农户进行实地采访调查，并确保被调查者不受外界因素干扰；随机抽取一定的样本进行匿名问卷调查，确保有效问卷的数量足够以及具备代表性；以间接方式比如通过相关记录、报表、报告等材料获取绩效信息，但必须对材料的真实性进行甄别。对于不同渠道所获取的绩效评估信息，还应该通过座谈会等形式对其进行讨论与验证，以确保最终获取的绩效评估信息得到最终核实[6]。

第二环节，整理、加工、处理信息并作出评估结论。对从多渠道获取的绩效信息进行识别和筛选，保证信息的全面性、真实性、准确性和时效性。将筛选后的信息对照绩效评估指标体系进行归纳和整理，形成绩效指标考核报告表，并结合绩效指标考核报告表进行文字性的总结，最终形成一份完整的绩效评估报告。

第三环节，受理被评估对象的评估申诉。宅基地退出工作绩效评估结果首先向被评估对象即基层政府部门及其工作人员和村集体干部进行告知。作为被评估对象，如对评估结果持有异议，则向绩效评估组织管理机构提出申诉。绩效评估组织管理机构受理申诉之后，在合理工作日内进行复核。如有真实必要，则对评估报告结果进行修正，确保绩效评估报告的真实性和准确性。

（三）宅基地退出工作绩效评估工作结果运用阶段

第一环节，公示评估结果，并设立投诉、反馈机制。经过复核后的绩效评估结果报告应及时通过政府信息公告栏、村民会议、地方政府网站、网络公众号等方便农户获取的方式进行公示，公示结果应当详细全面。并且设立专门的投诉、反馈渠道，如投诉信箱、投诉电话热线、网上投诉等让农户懂得操作、敢于发声的方式，接受社会各方对绩效评估结果的监督和质疑。

第二环节，将评估结果运用于工作部门和人员的奖惩中去。长期以来，绩效评估结果一般提交给所谓的上级部门作为资料进行保存，而很少真正体现在对相关工作部门和人员的奖惩中。因此，有必要将宅基地退出工作绩效评估结果进行等级划分，如划分为优秀、良好、合格、不合格四个等级。对于获得优秀的基层政府和村集体组织给予荣誉称号，或在税收、财政等方面给予一定的优惠支持政策；而对于不合格的基层政府和村集体组织则采取一定的惩戒措施，但也要注意避免“一票否决”等极端现象的发生。

第三环节，为新一轮绩效评估目标及绩效评估标准确定而提供依据[6]。在绩效评估工作中可能会发现一些问题，比如：绩效指标设计不够全面、绩效信息难获取、绩效评估目标不恰当等。同时，绩效评估结果也揭示出宅基地退出工作过程中需要进一步改善的事项或急需解决的问题。总之，根据绩效评估结果发现问题并解决问题。

参考文献：

[1]胡龙君.论我国农村宅基地退出机制的完善[D].长沙：湖南师范大学，2016：8-9.

[2]中国人民大学公共管理学院.公共部门人力资源管理与社会保障案例[M].北京：中国人民大学出版社，2011：56-87.

[3]胡玉明.平衡计分卡是什么—一个管理工具的神话[M].北京：中国财经出版社，2004：80.

[4]徐小峰，胡银根，魏西云.农村宅基地退出与补偿的几点思考[J].国土资源情报，2011，（8）：31-33.

[5]姚洋.集体决策下的诱导性制度变迁——中国农村地权稳定性演变的实证分析[J].中国农村观察，2000，（2）：11-19.

[6]陈天祥.社会建设与政府绩效评估研究[M].上海：东方出版中心，2011：445-446.