大连市少数民族流动人口社会融入问题研究

孙 军

(中共大连市委党校 统战理论教研部， 辽宁 大连 116013 )

随着改革开放的深入推进和城镇化进程的加快，全国范围内的人口跨地域流动正在成为普遍的社会现象。在整体人口呈现大规模、高强度流动的同时，大量少数民族人口也通过务工、经商、学习、婚嫁等方式向城市迁移。应当看到，少数民族流动人口在给城市发展注入活力的同时，由于各民族心理和风俗习惯不同，历史和文化存在差异，加之城乡分治的二元社会结构，导致其社会融入往往存在不同程度的障碍，由此引发的社会矛盾和社会管理问题也随之显现。本文基于社会融入视角对大连市少数民族流动人口的融入现状，及制约社会融入的影响因素进行分析，旨在为做好城市民族工作，促进在连少数民族流动人口更好融入城市提供对策建议。

一、大连市少数民族流动人口基本情况

1.少数民族流动人口主要来源地

大连市是东北地区少数民族流动人口的主要流入地。据大连市民委2015年提供的数据显示，全市登记少数民族流动人口99617人，加上未登记的少数民族流动人口约有15万人左右。并随重要节日和经济形势发展略有波动。其中人口较多的民族分别是满族、蒙古族、朝鲜族等。满族主要来源地是东北三省。蒙古族多来自辽宁西部阜新、朝阳两市和内蒙古东部地区，吉林和黑龙江也有相当数量的蒙古族流动人口进入大连。朝鲜族主要来自黑龙江、吉林两省东部，以延边地区为主，还有一小部分来自辽宁丹东、本溪两市。近年来，来自西北、中南和西南地区的少数民族流动人口也有较大幅度增加。

2.少数民族流动人口主要特点

基于本次调研情况和调查问卷数据分析，大连市少数民族流动人口具有以下特点：一是人口数量逐年递增，民族成分日益多元。二是以家庭整体流动为主，很多人是同宗同族一起来到大连，具有一定联系性。三是流动形式以务工和经商为主,主要集中在服务业、餐饮业等二、三产业部门，大部分从事烧烤业、清真拉面、经营土特产品及劳务建筑等行业，经济效益和收入一般。四是流动目的以提高经济收入和生活水平为主。五是文化教育水平普遍不高。六是呈现“大分散、小聚居”的居住特点。主要分散居住在各街道社区，但又在一定范围内有自己相对集中的居住区域。

二、大连市少数民族流动人口社会融入现状调查

本文主要采用问卷调查和个别访谈两种研究方法，旨在从经济生活、社会适应和心理认同三个维度考察大连市少数民族流动人口的社会融入现状。其中调查问卷共计发放200份，主要面向生活在大连市部分主城区(中山区、西岗区、沙河口区和甘井子区)的少数民族流动人口，采用随机抽样方式发放。回收178份，回收率89%。个别访谈主要采取半结构式方法，对15位不同民族、职业和年龄的少数民族流动人口进行访谈。

1.经济生活

(1)就业状况。调查显示，绝大多数受访者处于就业状态，但就业质量普遍不高，主要从事技术含量较低的工种。也有一部分少数民族流动人口经营具有本民族特色的餐饮企业。例如来自青海等地的回族、撒拉族经营的拉面店在大连市区都有密集分布。近年来受经济下行压力影响，大连市经济增长速度和产业结构进入调整期，劳动力需求增长略显乏力。就少数民族流动人口自身而言，除宏观经济形势之外，其自身的素质条件、信息来源的闭塞，以及隐性就业歧视等也导致其在劳动力市场竞争力不足。

(2)收入水平。由于就业层次不高，少数民族流动人口的收入水平相比于户籍人口和汉族流动人口明显偏低。个别企业还存在拖欠、克扣工资现象。有近75%的受访者月收入不到3500元，但仍高于其在流出地的收入水平。部分少数民族流动人口还因无就业渠道、工资被拖欠、遭受疾病等原因陷入贫困状态。

(3)工作环境和时间。近半数被调查者认为所从事工作的安全性与工作环境都很“一般”。接受访谈的少数民族流动人口有超过一半有过加班经历。很多受访者在关于工作状态的自我评价中，都感觉“工作很累，但收入却不多”。

2.社会适应

(1)社区参与。社区作为城市社会网格系统的组成单位，是少数民族流动人口日常生活的主要场所，也是他们融入城市的重要载体。目前大连市社区服务体系发展并不均衡，且受制于人力和物质资源所限，部分社区无力顾及外来少数民族流动人口的实际需要。调研发现，少数民族流动人口参与社区活动情况并不积极，只有一小部分受访者参加过社区组织的各项活动。

(2)社会交往。少数民族流动人口对于构建城市社会关系网络意愿并不强烈，在城市的主要人际关系仍然以血缘、族缘关系为主，以亲朋、同乡为主要交往对象。大部分受访者业余时间都是和工友、同乡在一起活动。这也导致少数民族流动人口与流入地城市居民之间仅维系浅层次业缘关系。当合法权益受到侵害时，大多将求助老乡作为第一选择。

(3)政治参与。政治参与指公民通过一定方式影响政府以及相关公共事务的政治行为。大连市少数民族流动人口政治参与呈现如下特征：一是少数民族流动人口进入城市之后，由于利益表达机制缺失，政治参与状况不够理想。尤其是最具有指标性的选举权利无法充分实现。二是拥有较为稳定正式工作或较高文化程度的少数民族流动人口更愿意主动参与政治生活。三是年轻一代少数民族流动人口拥有更强烈的政治参与意识。

(4)婚恋交友。族际通婚是衡量少数民族流动人口社会融入的重要指标。由于工作环境封闭，交往范围有限，以及工资收入、学历和社会地位偏低，少数民族流动人口面临更多的择偶难题。特别是穆斯林流动人口的婚恋问题表现的更为突出。由于传统穆斯林婚姻实行严格的教内婚，强调以双方都是穆斯林为前提，因此穆斯林群众受访者普遍表示在意配偶的民族身份。

3.心理融入

(1)身份认同。少数民族流动人口由于长期远离家乡在外生活，身份认同较为尴尬。在流入地城市，人们将他们看成是“外来者”，而在流出地同乡眼中则成为“探亲者”或“城里人”。访谈过程中，很多受访者表达了类似困惑。他们渴望得到城市居民接纳，但是由于身份差异而产生自卑心理，不愿意与城市居民主动交往。调查显示，有33%受访者表示在城市生活缺少归属感。

(2)留城意愿。本次调查，有近70%的受访者表示很愿意或比较愿意在城市生活并定居,有10%的受访者表示没有想好，还有20%的少数民族流动人口不愿意在城市定居，表示流入地城市只是个“暂时挣钱的地方，钱挣够了就回家”。这也能够反映出少数民族流动人口对流入地是一种较为复杂的心理态度。一方面，进入城市以后他们的收入要高于流出地。但另一方面，由于生活习惯、价值观念和民族文化等方面差异，又使很多少数民族流动人口对在城市定居存在很多顾虑。

(3)城市接纳。少数民族流动人口社会融入并非单向度嵌入城市，而是与流入地城市的持续互动过程。在这一过程中，不仅需要少数民族流动人口对流入地社会的适应，同时需要来自流入地居民的包容与接纳。大连作为开放性、包容性较强的现代化都市，大部分城市居民对少数民族流动人口持有接纳态度。但在日常生活中也有一些不和谐因素，存在对少数民族流动人口的刻板印象。在访谈中得知，有个别受访者表示曾经在日常生活方面明显感受到来自城市居民的歧视或排斥。

三、大连市少数民族流动人口社会融入的影响因素

1.宏观制度层面

近年来，大连市采取了一些政策措施，保护在连少数民族流动人口尽可能享有各项权益，在子女入学、就医、欠薪维权取得了实效。在少数民族流动人口社会融入问题上，宏观制度上的最主要影响仍然来自于现行户籍管理制度，以及与户籍制度相挂钩的就业、医疗卫生和社会保障等一系列制度。

2.中观治理层面

从城市民族事务治理现状来看，随着少数民族人口流动愈发频繁，传统城市民族治理模式难以适应各民族跨区域流动所带来的新变化。就大连市而言，主要存在三方面问题：一是现行民族工作机制需进一步完善。民族工作部门缺少足够经费，办公条件落后，很多正常工作难以开展，民族工作部门职能较弱，协调能力不足，除民族成分审核职能以外，其余职能多是配合和参与，难以及时有效回应少数民族流动人员诉求。二是民族工作队伍建设不到位。特别是基层民族工作机构设置与工作需要不相适应。各区市县民族工作部门多与民政局合署办公，其职能往往归在社会事业管理部门。三是民族政策法规宣传教育需进一步加强。主要是对各级党政领导干部和行政执法人员宣传培训不够，实际工作中还存在不重视民族问题和民族工作、伤害或侵犯少数民族流动人员感情或合法权益的现象。

3.微观个体层面

少数民族流动人口个体特征也会对其社会融入产生影响。诸如受教育程度、职业阶层以及居住时间都与其社会融入程度呈正相关。通过访谈也可以看出，一些拥有丰富人力资本的少数民族流动人口，能够更容易融入城市社会。而那些拥有资源较少，竞争能力较差的少数民族流动人口社会融入明显受到一定程度阻碍。由于受教育程度偏低，少数民族流动人口的法治和市场观念也比较淡薄，进而给城市社会治理和民族工作带来一些难题。

四、对策建议

1.提高认识，更新观念，创新城市民族工作机制

政府在城市民族事务治理中处于主导地位，承担着少数民族基本公共服务供给和民族事务管理职能。因此，做好少数民族流动人口工作，关键要强化政府部门在社会治理共同体中的“元治理”作用[1]。

(1)注重发挥民族工作联席会议机制功效。民族事务涉及多个部门。民族工作部门虽是民族事务主管部门，但不是民族事务治理的唯一主体，医疗卫生、计划生育、劳动保障、清真饮食、工商执法等事务都涉及多个行业主管部门，民族事务治理主体多元化是大势所趋。应坚持定期或重要时期组织统战、公安、安全、工商、城管、信访等部门召开联席会议，通报工作情况，研判工作形势，形成工作合力，健全和完善涉及民族因素的突发事件处置机制，共同做好少数民族流动人口工作。

(2)加强与流出地政府联动对接机制。做好少数民族流动人口服务管理工作，不仅需要流入地城市强化属地管理，还需要流出地政府积极配合，加强少数民族流动人口的“上游管理”和“跟踪服务”。应进一步完善与外来少数民族群众集中的输出地定期沟通协调机制，加强与其他城市民族工作的交流与合作，逐渐完善政府联动对接机制。一要完善两地日常沟通和重要信息通报制度，及时互通在连少数民族流动人口数量、职业、区域分布等情况。二要完善协调联动和重大问题合作制度，协调本地区有关部门为在连少数民族流动人口提供必要服务和适当便利。三要完善权益维护机制，共同保障在连少数民族流动人口各项权益。

(3)构建民族团结宣传教育长效机制。开展民族政策法规宣传教育，是正确解决和妥善处理少数民族流动人口问题的前提和保证。针对大连市城市民族工作特点和工作实际，应着力构建民族团结宣传教育长效机制，开展常态化的民族团结宣传教育。一要强化社会面的宣传普及，大力进行民族政策法规和民族常识的宣传教育。特别是要在每年民族团结宣传月期间，利用各种媒体进行民族政策法规和民族知识的集中宣传。二要实施滴灌式精准教育，有针对性地面向不同群体特别是党政领导干部和行政执法人员开展民族政策教育。可以通过定期举办线上线下培训班，在党校、行政学院和社会主义学院主体班中增设民族理论课程，提高公务员的民族理论与政策水平。三要坚决纠正和杜绝对少数民族流动人口的歧视和伤害民族感情的言行，对蓄意挑拨民族关系、破坏民族团结的行为要坚决依法严惩。

2.完善就业扶持政策，积极做好少数民族流动人口就业服务工作

就业是少数民族流动人口在流入地城市需要解决的最主要问题，也是他们实现社会融入的根本所在。少数民族流动人口只有解决就业问题，才有可能在城市生存。由于经济实力、区位优势等积极要素，大连市在吸纳少数民族流动人口就业方面具有一定优势。但近年来受经济下行压力影响，经济增长速度和产业结构进入调整期，劳动力市场需求增长略显乏力。这更需要政府有关部门采取多种措施，整合就业资源，完善就业政策，积极做好少数民族流动人口就业服务工作。

(1)规范就业市场秩序，营造良好的就业环境。政府有关部门应坚持平等就业原则，制定或完善少数民族流动人口就业政策，规范劳动力市场有序运行，创建公平的就业准入和服务制度，为少数民族流动人口营造良好的就业环境。一要完善城市劳动力市场信息数据库，为少数民族流动人口及时提供用工信息。二要加强执法力度，依法严厉查处用人单位损害少数民族员工利益的违法行为。三要健全就业维权举报机制，对少数民族流动人口涉及拖欠工资、工伤赔偿等问题的举报投诉案件要及时调查处理。

(2)提升少数民族流动人口就业能力。由于少数民族流动人口自身受教育程度偏低，进入城市后接受正规职业教育的机会也比较少，使得他们在城市劳动力市场中明显缺乏竞争力。以大连市为例，虽然技术工人缺口数达十多万人，但是少数民族流动人口就业难问题又十分突出。为缓解就业难和技工荒并存矛盾，帮助少数民族流动人口提升就业能力，一方面，要根据企业用工和人力资源市场需求，以及少数民族劳动力的自身特点，充分利用好城市教育资源，有针对性地开展职业技能培训，增强少数民族流动人口在劳动力市场的竞争力；另一方面，政府部门还可以考虑通过向社会购买服务的方式，积极开展与非官方、志愿性的社会组织合作，鼓励和支持有条件的企业对员工开展各种形式的培训。

(3)保障少数民族流动人口各项社会权益。少数民族流动人口享有基本公共服务以及社会保障权益。但是在现实生活中，一些从事个体经营或临时性工作的少数民族流动人口，由于工作性质和户籍问题，使得他们不仅与城镇居民在工资待遇、奖金分配、职业培训和休假等方面存在很大差距，而且缺乏相应的社会保障。一旦面临择业困难或失业，有很大可能会陷入生存困境。因此，政府部门在促进少数民族流动人口就业过程中，应做好相关保障工作。通过完善相关政策体系，尽可能使他们能够享受到与城市居民同等的社会保障权益。

3.拓展少数民族流动人口社会支持网络，增强其社会融入能力

长期以来，城市民族工作的管理模式多以政府主导的一元化社会管理为主，“自上而下”的管理模式过于强调政府责任，政府几乎承担全部的服务管理职责，而过多过杂的社会管理任务与服务内容又远远超出政府能够承担的界限[2]。实践表明，缺乏市场和社会力量参与，仅依赖政府管理的民族事务治理模式，效果并不理想。所以做好少数民族流动人口社会融入工作也要注重政府与社会之间、政府与非营利组织之间的多主体、跨部门联动。

(1)注重发挥少数民族社团作用。少数民族流动人口因风俗习惯、宗教信仰和民族文化等因素影响，更倾向于和本民族成员交往。因此，基于共同的民族归属和心理认同，少数民族社团在联系各民族群众、调节民族关系、促进民族团结、加强各民族内部凝聚力和维护少数民族权益等方面具有其它社会组织所不具备的特殊优势。2015年2月，大连市出台《关于加强和改进新形势下民族工作的实施意见》，其中明确提出要“充分发挥民族社团作用，帮助外来少数民族群众在我市务工经商、求学、就业。”这为民族社团参与少数民族流动人口服务管理工作、推进民族工作社会化提供了政策遵循。

(2)做好少数民族流动人口法律援助工作。调研中也了解到，近年来大连市上访案例中，真正涉及民族问题的并不多，大部分属于一般民事、劳资纠纷和治安等问题。这就需要充分发挥律师等职业法律工作者的作用，必要时采取法律援助等方式，在给少数民族流动人口提供司法便利的同时，帮助其走司法程序或采用人民调解等方式进行解决。

(3)创新社会治理机制，积极为少数民族流动人口提供全面社会服务。近年来，大连市在推进城市社会治理创新方面进行了积极探索。“365”工作体系便是全国创新社会治理工作的成功典范。这一工作体系的一个突出亮点便是把城市民族工作与为民服务品牌有机结合，“做少数民族群众需要的事，做事让少数民族群众满意”贯穿于该工作体系全过程。截至目前，“365”工作体系已经构建了区、街道、社区、网格三级管理四级联动的体系架构，并设有24小时少数民族服务和维权热线，积极为少数民族流动人口提供全面的社会服务。今后，应进一步创新社会治理机制，不断完善365工作体系。特别是要以公益项目为载体，有效整合社会资源，鼓励引导社会组织参与城市治理，探索实行项目化运作，补足政府服务“短板”。

4.注重发挥社区功能，推动建立相互嵌入的社会结构和社区环境

社区作为城市民族事务治理最基层的“自组织”单元，不仅是少数民族流动人口居住和生活的主要空间，同时也是城市治理的基本单位和基础平台。2011年国家民委、民政部发布《关于加强新形势下社区民族工作的意见》标志着城市民族事务开始纳入到社区工作。2014年中央民族工作会议亦指出，城市民族工作要把着力点放在社区,推动建立相互嵌入式的社会结构和社区环境， 让少数民族流动人口更好融入城市社会[3]。大连市城市化水平较高，社区发育与自治能力比较完善，应注重发挥社区功能，推动建立相互嵌入的社会结构和社区环境。

(1)建立少数民族流动人口基础信息数据库。及时掌握社区内少数民族流动人口基础信息，实现对少数民族流动人口和户籍人口的同步管理，是做好社区民族工作的前提和基础。2011年大连市下发《关于加强少数民族流动人员服务管理工作的意见》，将城市社区民族工作纳入网络建设，要求形成社区管理档案，并与民委、教育、公安等部门实现信息共享，共同管理。因此，城市社区应主动建立少数民族流动人口档案，准确了解居住在本辖区的少数民族流动人口的结构特征和动态情况，为规范管理少数民族流动人口提供科学有效的数据支撑。

(2)依托“365”市民服务工作体系，实施网格化管理。目前，大连市“365”工作体系在街道建有

市民中心，在社区设有工作站，划分一级网格、二级网格，实行网格化管理，实现管理与服务全面覆盖。构建网格化管理模式，关键在于明确与协调责任主体，整合好社区内各种社会力量，从而激活社区组织的社会化功能。社区工作人员或网格员要及时准确了解辖区常驻和外来少数民族流动人员的基本情况，主动巡视、主动走访、主动帮教，及时发现和处理各种问题，有效回应少数民族流动人口服务需求。

(3)推进完善社区与居民双向服务机制。一方面，要鼓励和引导少数民族流动人口主动参与社区活动，积极投入基层少数民族服务站和社区志愿服务工作。通过参加这类活动，可以推动不同民族居民间相互了解，增强认同，打破彼此心理隔阂，有效避免和减少涉及少数民族流动人口社会矛盾和纠纷事件的发生；另一方面，政府部门要把工作重心向基层倾斜，以社区为切入点，在资金、人员等方面加大支持力度，为社区内少数民族流动人口提供必要的服务与保障，增强他们的社区意识，培育其社区认同感和归属感。

[1] 方堃.城市民族事务治理社会化问题研究[M].北京：人民出版社，2016:247.

[2] 韩俊强.推动少数民族流动人口城市融入需要创新社会治理[N].中国民族报， 2016-08-19(5).

[3] 中央民族工作会议暨国务院第六次全国民族团结进步表彰大会在北京举行[N]. 人民日报，2014-09-30(1).