基于制度变迁理论的大连市出租车行业治理研究

乔 祺 , 孙彦宝

(辽宁师范大学 管理学院，辽宁 大连 116029)

出租汽车是城市综合交通运输体系的组成部分，是城市公共交通的补充，为社会公众提供个性化运营服务。这一市场定位,明确了中国出租汽车为城市公共交通提供服务的公共物品性质。长久以来，出租车行业存在的“黑车”、“宰客”、“挑客”等诸多问题也一直广受诟病,特别是近两年网约车、专车、顺风车的发展，使得传统出租车行业内外矛盾更加显化激化，对此原因的分析，各路学者见仁见智。新制度经济学制度变迁理论认为，制度是一种社会博弈规则，是人们所创造的用以限制人们相互交往行为的框架。制度变迁是制度的替代、转换与交易过程。本文基于制度变迁理论，通过对大连出租车行业制度安排、制度变迁进行历时分析，指出行业制度构建失灵的深层次原因，以期为中国出租车行业深化制度改革提供借鉴与参考。

一、大连市出租车行业治理制度变迁概况

自上世纪80年代以来，大连市出租车行业的制度变迁大致经历了制度的从无到有，新制度对旧制度的替代，以及对现存制度的再创新等过程。20世纪90年代，大连市政府管理部门为规范出租车行业的运营管理，1997年颁布实施了《大连市客运出租汽车管理条例》,主要对出租车的管理与监督、经营资质管理、营运服务以及奖励与处罚等方面进行了规范，其目的是控制本市客运出租汽车行业管理，提高出租汽车服务质量，保障乘客和经营者及其从业人员的合法权益；伴随着经济社会不断快速向前发展，出租车行业出现了一些新情况和新问题，利益主体间不断进行博弈，推动了制度的进一步发展变迁。2010年大连颁布了新《大连市客运出租汽车管理条例》，在制度构建方面有了很大的突破，比如规定了“营运号牌使用是有期限的”，对经营者的行为首次以“协议”的形式进行了约束等。2015年大连又颁布了《大连市关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的实施意见》，规定了出租汽车经营权有期和无偿使用制度，对新增出租汽车经营权一律实行无偿使用，经营期限5年，并不得变更经营主体。《实施意见》的出台在一定程度上打破了原来的利益格局，使个体出租车司机有机会进入出租车行业参与竞争，缓解了行业内的矛盾。2016年大连市政府颁布了《大连市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则》，随以顺应互联网+本行业快速发展[1]。

从大连市出租车行业的发展历程可以看出，大连市出租车行业的制度变迁以强制性制度变迁为主，诱致性制度变迁为辅，是一种渐进式的制度变革。制度变迁的主体政府部门把持着行业制度演化的话语权，因此，出租车行业的制度变迁和政府管制政策的演变密不可分。

二、大连市出租车行业制度变迁的诱因分析

根据制度变迁理论，大连市出租车行业制度变迁的诱因可概括为：规模经济的诱惑、外部性的存在、风险的转嫁和交易费用的变动。

1.规模经济的诱惑

与出租车个体经营模式相比，“公司所有，承包经营”的公司经营模式具备明显的规模经济优势。大连市政府2015年颁布的《实施意见》中明确指出：引导巡游车规模化、集约化经营。鼓励具备管理能力的出租车企业通过兼并等方式，主动整合中小出租车企业和个体经营者车辆，按照现代企业制度实行公司化经营 。这种现代企业经营制度的提出可以说是出租车行业治理的一次重大制度创新，打破了原有出租车行业“挂靠制”和“承包租赁制”的利益分配格局，使出租车公司和驾驶员共担经营风险，共享规模经济利益。出租车行业新的制度安排实现了外部利润内在化，并成为行业制度变迁的诱因之一[2-4]。

2．外部性的存在

出租车行业一般被认为是负的外部性，即数量过多会造成道路堵塞，尾气排放造成空气污染等。当然同时又具有正的外部性。因此，为了抑制负外部性，提升正外部性，政府会通过制度变迁的形式使外部性内在化。例如，2014年颁布的《辽宁省大气污染防治行动计划实施方案》中明确规定，新增和更新的城市公交车、环卫车辆应全部使用清洁能源汽车，出租车应全部采用双燃料。这一制度的实施有效抑制了出租车行业的负外部性，并且“油改气”还降低了一大块运营成本，带来了一定的正外部性。

3．风险的转嫁

大连市政府颁布的原《条例》中规定，出租汽车的营运号牌必须通过拍卖或其他有偿方式取得。这使得营运牌照成为了一种稀缺资源，并掌握在少数出租车公司手中，出租车公司利用这一“稀缺资源”获取高额垄断利润；而出租车司机由于受政府准入制度的影响，只能通过出租车公司进行承包经营，需要缴纳高额的承包费用[5-7]。这种承包经营模式实质上就是出租车公司将其经营风险转嫁给出租车司机的过程，这大大削弱了出租车司机的利益，引发了行业间的激烈矛盾。因此，风险的转嫁在某种程度上来说也是制度变迁的诱致性因素之一。

4．交易费用的变动

大连出租车行业存在的交易成本主要体现在两个方面，一是政府管制制度存在的交易成本，二是出租车运营所产生的交易成本。大连市政府对出租车行业实行的准入制度，在一定程度上规范了出租车行业的运营服务，同时也限制了出租车的数量，由于出租车供需的不平衡，让“黑车”有机可乘，给政府部门带来高昂的治理成本。出租车的运营成本主要在出租车司机和出租车公司中产生，并且大多数出租车公司将运营成本转嫁给了出租车司机，出租车司机承担了高额费用，造成了行业利益分配的不公。出租车行业的政府管制和市场运作所产生的交易费用变动，引起行业内潜在利润的产生，成为出租车行业制度变迁的诱因之一。

三、大连市出租车行业制度构建失灵的原因分析

1．缺乏有效行动团体

制度变迁理论认为，推动制度变迁的主体是社会行动团体，包括“初级行动团体”和“次级行动团体”。从大连市出租车行业的制度变迁来看，初级行动团体为政府部门，次级行动团体是出租车公司。政府部门对出租车的准入、数量和价格等进行宏观管制，根据市场反馈的信息进行相关决策。但受主体自身有限理性的影响，加上信息不对称，使管制制度难以实现预期制度效益，而出现了“政府失灵”现象[8]。实践证明，政府管制模式下因缺乏有效行动团体难以实现出租车行业有效治理。

2．制度收益水平较低

制度变迁的诱致因素在于主体期望获取最大的潜在利润。只有当通过制度创新可能获取的潜在利润大于为获取这种利润而支付的成本时，制度创新才可能发生。政府部门作为出租车行业制度变迁的主体，在对出租车行业的制度安排中承担着一定的制度成本。包括监督成本、组织成本、维持成本，以及一些隐性成本等，这些制度成本在某种程度上降低了预期制度收益，从而阻碍了制度变迁的速度。

3．制度创新能力不足

制度均衡能否被打破，还在很大程度上取决于利益变迁主体能否形成有效的组织，是否具有变革制度所必需的技术、知识和学习能力，即所谓的制度创新能力。在大连市出租车行业的制度变迁过程中，制度变迁的主体政府部门在制定各种行业规则时，由于受知识、技术、信息等方面的制约，使所制定的制度缺乏创新性，而不能适应本行业的发展。产生制度变迁和制度创新中时滞的主要原因是制度变迁中的利益摩擦和阻滞因素。大连市出租车行业制度变迁中，出租车的利益主体之间不断进行博弈，各自追求自身利益最大化，而导致社会总效益下降，因此制度的供给缺乏创新能力。

4．路径依赖的制约

从大连市出租车行业制度变迁的过程来看，长期的治理模式为政府管制，政府部门对出租车的准入、数量、价格及经营权等进行严格的管制，政府部门的职能权限过大，导致在资源配置中不能充分发挥市场的作用，因此，这种长期管制模式(路径)，阻碍了出租车行业制度创新的能力。制度变迁中路径依赖形成的深层次原因是利益因素。在大连市出租车行业发展过程中，这种利益因素主要体现在长期采用的承包经营模式中，出租车公司与司机的利益分配不均衡，司机承担高额费用，而出租车公司却凭借垄断经营权获取高额的利润。因此，在这种经营模式中，获取既得利益集团的出租车公司对这种制度(或路径)有着强烈的需求，他们甚至为巩固现有模式，而阻碍制度的进一步变革[9-10]。

四、大连市出租车行业治理改革建议

1．形成有效行动团体，制定具有适应效率的制度变迁方案

社会行动团体是制度变迁的主体，初级行动团体作为制度变迁的创新者、推动者，次级行动团体作为制度变迁的实施者，二者应该相互配合，形成有效的行动团体，从而制定具有适应效率的制度变迁方案。现在大连市出租车行业的改革，主要是政府主导的强制性制度变革，政府的职能是社会公共服务和监督，很难在市场经济中发挥“企业家精神”。因此，政府应该转变角色，改政府管制为政府监督与服务，充分发挥市场的主导性作用。应鼓励发展公司制，让具备管理能力的出租车企业通过兼并等方式，主动整合中小出租车企业和个体经营者车辆，按照现代企业制度实行公司化经营。鼓励个体经营者通过共同组建公司或采取入股形式加入出租车企业，实行组织化管理和经营，进一步强化管理服务，增强抗风险能力，提高运营效果。

2．降低制度成本，提高制度效率

制度的运行是有成本的。大连出租车行业制度变迁过程中，首先可以从降低政府的监督成本入手。一是建立健全政府监督体系。运用互联网、大数据、云计算等技术，建立出租汽车服务质量评价体系，对出租车日常运营服务、违法违规行为、乘客服务评价等信息进行记录，并将其纳入大连市公共信用信息服务平台，作为大连出租车准入、退出机制的重要依据。二是创新监管方式，推行政府与社会联合监管制度。应简化许可程序，推行网上办公，加强政务公开，实现出租汽车信息共享，进而提高行业监管透明度。建立政府牵头、社会参与的联合监督机制，充分发挥行业工会、协会的协同监督作用，促进出租车行业服务品质不断提升。此外，对于出租车公司和司机承担的制度成本不平等问题，可通过出租车公司、行业协会、出租车司机和工会组织四方平等协商，共同确定出租车承包费和日收班费标准，并根据经营成本、运价变化等因素实行动态调整，利用互联网技术更好地构建企业和驾驶员运营风险共担、利益合理分配的经营模式。

3．优化制度环境，加强制度创新能力

为保证出租车行业的制度创新能力，实现出租车行业的健康发展,良好的制度环境是其保障。一方面政府要加强出租车配套服务设施建设，完善服务质量信息管理体系。合理规划市区内出租车乘降站、天然气加气站、综合服务区等基础设施建设。另一方面，必须建立健全法律、法规体系。依法加强出租车行业管理，依据相关法律条文，结合大连市出租车行业实际情况，修订《大连市客运出租汽车管理条例》，完善出租车经营服务质量考核办法，在深化出租车行业改革工作中做到有法可依、有章可循。此外，良好的制度环境建设也需要充分发挥行业工会、协会的作用。

4．正视路径依赖对制度变迁的影响

政府管制模式已成为大连出租车行业治理的一种路径依赖模式，并且长期的改革措施都是在此制度基础上的“修修补补”，根本解决不了大连出租车行业目前所面临的深层次问题。因此，在大连出租车行业深化改革过程中，政府应进一步解放思想，简政放权，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。对于制度变迁中路径依赖形成的深层次原因——利益因素，应该从改革出租车经营权管理制度入手，出租车经营权实行有期和无偿使用，并根据出租车服务质量信誉考核系统完善经营权准入、退出监管机制。改革出租车承包经营模式，鼓励出租车企业按照现代企业制度实行公司化经营，处理好企业、驾驶员和乘客三者间的利益关系。出租车公司应依法与驾驶员签订劳动合同或经营合同，明确双方权、责、利关系，切实保护驾驶员合法权益。

[1] 陈晓玲.杭州出租车管理的制度成本分析[J].重庆交通大学学报(社会科学版)，2013(5)：12-14.

[2] 邓岩.基于制度均衡视角的中国农村金融制度变迁与创新研究[D].济南:山东农业大学，2009:3-8.

[3] 方亮.北京市出租车行业治理的对策建议[D].湘潭：湘潭大学，2016：7-10.

[4] 李玉娟.出租车行业经营模式与管理制度存在的弊端及其治理见解[J].现代财经，2010(8):28-31.

[5] 卢现祥.西方新制度经济学[M].修订版. 北京：中国发展出版社，2003：98-102.

[6] 李欣.加拿大历史上统一招生考试的兴废及启示——基于制度变迁理论的分析[J].清华大学教育研究，2015(3)：2-4.

[7] 宋宏飞.大连市出租汽车经营管理研究[D].大连：连海事大学，2011：9-11.

[8] 袁凡.从制度变迁角度探讨出租车经营权转让制度改革的模式[D].武汉：华中科技大学，2008：11-13.

[9] 田定远.出租车行业制度变迁及利益主体绩效变化研究——基于博弈视角[D].杭州：浙江工商大学，2011：7-8.

[10] 吴远翔.基于新制度经济学理论的当代中国城市设计制度研究[D].哈尔滨：哈尔滨工业大学，2009：3-5.