新公共管理理论与我国政府管理的现实选择

颜 金

（淮海工学院法律与公共管理学院，江苏连云港222005）

自上个世纪70年代起，新公共管理理论就受到了英美等西方国家政府管理者的关注，相关理论受到了采纳，理论界对新公共管理理论的关注也日益提高。新公共管理理论的提出具有深刻的社会经济背景，体现了传统政府管理体系的改革需要，同时也对我国政府的行政管理实践具有一定的借鉴意义。

一、新公共管理理论的产生、内涵和实践

（一）新公共管理理论的产生

新公共管理理论的产生具有深刻的社会经济背景。新公共管理理论是相对于韦伯所提出的科层制行政管理体系而言的现代公共行政管理理论的总和。由于其产生的历史相对较短，因此至今仍主要是一些零散的观点和主张，但是其核心诉求已经形成了明晰的趋势［1］。

首先，新公共管理理论来自于对传统科层制管理体制的批判。科层制管理体制是韦伯首先提出的，在工业革命所带来的深刻社会变更背景之下，韦伯提出政府管理制度应当体现出细致的分工和明确的等级化特征。行政管理工作的分工必须基于特定的公共职能，政府的不同组成部门在工作的内容和对象上是可以被清晰区分的，政府的管理活动必须受到法律的严格约束。韦伯的科层制管理理论直接导致了现代西方国家政府管理制度的非人格化特征。由于任何的政府部门和管理岗位都具有明确的职能，并且受到法律的严格约束，管理活动当中，人的主观因素所能够发挥的作用被大大降低。这种管理制度很好地适应了市场经济的法制化要求，并且体现了工业化时代对公共管理活动的分工深化的要求。但是由于科层制管理模式直接限制了管理者的活动空间，政府官僚体系僵化和低效化就难以避免。进入上个世纪50年代，信息革命逐步开始，现代社会的运行节奏大大提高，这使得政府的公共管理体系同时代的要求逐步脱节，在传统的科层制体系广受批评的背景下，新公共管理理论得以产生。

其次，新公共管理理论从20世纪70年代之后的经济学和管理学理论的变化当中，汲取了大量的养料。现代公共经济学当中的公共选择理论，重新审视了政府本身的行动目标和运行机制，提出了由于其绩效考核的非市场化，政府和公共部门倾向于占据更多的资源，而不是提供优质的公共产品和服务［2］。在匈牙利经济学家科尔内的观点当中，这种趋势被概括为“扩张冲动”。现代企业管理理论在经历了泰勒制科学管理的时代之后，也逐步提出了以质量和绩效为导向的观念。这些理论都极大程度上给新公共管理理论提供了学术观点上的支持。

（二）新公共管理理论的内涵和实践

新公共管理理论作为一种尚在发展中的学说，其理论体系依旧有待构建，但是目前其核心观点已经体现出了一定的总体性特征。

首先，新公共管理理论将公共管理的目标确定为更为高效地提供公共产品和服务。将工作的业绩和成效作为公共部门业绩的核心考核目标是新公共管理理论的核心特征。新公共管理理论认为公共产品和服务应当是高质量的，同时也应当更加具有效率，更短的时间和更为节约的公共支出规模是公共管理理论所关注的问题。著名的魏格纳法则揭示出了伴随社会经济的增长，政府公共开支逐步提升的趋势，并且指出政府的公共开支的增长速度远远高于经济的增长速度。公共支出所占用的巨大规模社会资源已成为西方社会的负担，为此，新公共管理理论的代表人物纷纷提出提升公共部门服务的经济效率的诉求。

其次，新公共管理理论强调实现公共服务的高效和高质量，应当借助市场和私人企业的力量。公共部门的私营化是新公共管理理论的鲜明特征。私人企业的技术、效率在新公共管理理论当中受到了高度的重视。将可以转交给私人企业的公共产品转交给私人企业来提供，不能够完全依赖私人部门的公共产品供给当中，私人资本的力量同样应当被引入，从而帮助公共部门提升自身的效率［3］。

最后，在实践环节，新公共管理理论已经得到了不同国家的采纳。英国和美国作为自由市场经济模式的主要代表，将新公共管理理论转化为政府的PPP项目和大规模私有实践。公共部门、私营企业在大型公共工程当中，进行了有效的合作，政府提出需求，提供部分资金，甚至部分的参股，而私营企业则负责大部分资金的筹措并负责运营，从而获得效益。与此同时，大量竞争行业的国有企业被逐步转化为私有企业，如英国的铁路、煤炭和钢铁等部门在撒切尔夫人的时代，逐步完成了私有化。新公共管理理论也直接影响到了俄罗斯和东欧前社会主义国家，其私有企业的蓬勃发展和大量国有经济部门的私有化已经基本完成。在英美等国家，新公共管理理论的成效更为显著，而进行大范围私有化之后，俄罗斯和东欧国家工业制造业的萎缩非常明显。

二、新公共管理理论对我国政府管理模式选择的借鉴意义

新公共管理理论对我国的政府管理具有多重的借鉴意义。在运作模式和绩效的考核方法上，新公共管理理论均能够给我国政府提供一定的启示［4］。

首先，提升公共产品和服务的质量应当成为我国政府管理的重要目标，公共产品和服务的质量以及成效可以转化为对我国政府考核的重要媒介。长期以来，在公共管理领域内，我国政府的考核机制往往被相关学者描述为“经济增长锦标赛”模式。以经济增速作为政府官员考核标准的模式，使我国各地区的经济增长具备了强大的政策基础，但是由于这种考核模式的参考变量过于单一，我国地方政府单纯将经济增长的绝对规模作为自身施政目标的现象长期存在。在此背景之下，经济增长的质量和效率被忽视，盲目进行大规模重复性投资建设的问题直接促成了我国目前重化工业领域的产能过剩，并且导致了我国地方政府的巨额债务负担。在此背景下，政府的核心职能并不是公共产品和服务的提供者，而是地方经济发展的推动者。能够带来总产值绝对数目的增长的项目被地方政府优先考虑和实施，这些项目对公共社会生活的影响，以及对社会公众公共需要的满足程度受到了忽视。引用新公共管理理论的某些内容，直接将公共产品的提供效果作为政府施政的考核标准，可以很好地扭转地方政府对基础设施和公共工程过度热衷的问题，经济增长的质量也将相应提升。

其次，加强在公共工程和公共项目当中私人资本的作用，能够帮助我国政府找到一条同时实现公共政策的效率和经济发展目标的方式。以英国的PPP模式为例，在大型公共基础设施的兴建过程当中，将项目的运营和筹资的主要工作转交给私人资本，将项目的监督和效果的考核职权划归政府，可以在保证民间资本的巨大收益的同时，获得高效率的公共项目运作机制。目前我国的制造业面临着非常严峻的局面，劳动密集型产业的廉价劳动力优势正在逐步丧失，资本密集型重化工业全面面临产能过剩问题，并且这一问题在近期内难以得到有效解决。在我国金融市场依旧不够发达，在高技术产业有待培育背景下，大量民间资本难以获得投资和增值的渠道。另一方面，我国的城市和乡村的基础设施需求依旧巨大，但是政府在经济下行压力加大的背景下，所能够动用的财力相对有限，大量公共债务的存在也正在给整个社会的金融体系带来巨大风险。将私人资本引入大型公共工程当中，可以帮助民营资本找到实现盈利的渠道，同时帮助政府降低财政负担，并且提升公共工程的效率。

西方新公共管理理论的实践也证明，在大型公共设施的建设过程中，发挥私人资本的力量必须依靠规范和明确的法律制度，而加强对私人资本权益的尊重和保障应当成为我国公共管理模式改革的重要前提。英国和美国是自由市场经济盛行的国家，在其自身的发展过程当中，形成了强大的签约精神和法律意识。政府和私人企业在合作的过程当中，具有相对平等的地位，私人资本的权益受到法律的保障，其行为也受到了广泛而严格的监督。政府和私人企业在合作过程中，严格遵守所签订的合同，政府不能因为自身的意愿在合同签订之后侵害私人企业的权益，私人企业也要受到政府的监督，从而保证所提供的公共产品的质量。一旦企业的权益没有得到法律的明确规范和保障，私人资本就对参与政府的大型公共工程缺乏信心和积极性。

三、新公共管理理论相对于我国政府管理的局限性

新公共管理理论产生的土壤为市场经济已经高度完备的西方国家，在原有的政府管理制度和社会经济、法律等上层建筑的诸多层面，我国同西方国家之间存在明显的差异。因此，新公共管理理论相对于我国的政府管理活动而言具有众多的局限。

首先，新公共管理理论是针对传统科层制管理模式的缺点而产生的。传统科层制管理制度的核心特征在于横向和纵向的分工，以及岗位的非人格化。但是在目前，我国的科层制管理模式依旧有待发展，公共行政领域的人格化现象依旧存在。我国是形成官僚制度较早的国家，自北宋以来，通过科举制度产生的专职化的文官系统已经逐步形成。但是由于我国在工业化和市场化发展方面的历史较短，公共行政领域的法制化和管理流程非人格化水平依旧有待提高。因此，我国的公共行政领域完全套用西方新公共管理理论的制度基础还不够充足，行政机构的领导者个人的主观意愿对整个机构的运作模式和发展方向的影响依旧相对巨大，公共管理过程中的规则化和制度化建设依旧有待提高［5］。在此背景下，盲目套用西方新公共管理理论当中的内容，盲目使用新公共管理理论的结论，难以取得应有的效果。新公共管理理论所要求的质量和成果为导向的考核机制，难以在真正意义上得以建立。

其次，我国社会的法制化，尤其是对政府行为进行约束的公法领域的立法建设依旧有待提升。这将极大地限制新公共管理理论所推崇的市场化模式和私人资本的作用空间。一旦私人资本对政府公共部门的行为缺乏信任，自身的利益难以得到法律上的明确保障，私人企业对投入巨额资金承担大量债务，从而参与公共工程的热情将相对有限。参与公共产品的兴建和维护，必然消耗巨额的资金，这在资金的沉没成本上将会对企业形成巨大的风险。同时单个企业往往难以完全负担兴建公共工程的巨额费用，无论项目进行是否顺利，企业都需要承担巨额财务费用。巨大的风险和费用必须伴随高额的收益，才能够吸引到民间资本的投入［6］。但是如果政府同企业之间的契约得不到严格的贯彻和落实，民间资本所面临的风险将是巨大的，这将直接导致民间资本不愿意参与到政府公共工程当中。事实上，我国目前国有企业混合所有制改革过程当中，民间资本参与度不高的现象，一定程度上便能够印证相关问题的存在性。

最后，我国政府和英美政府的施政目标具有较大差异。我国作为社会主义国家，政府负有相对于西方政府更多的义务和职能。保证我国社会经济发展的社会主义方向，坚持社会主义的根本制度，是我国政府行政的重要原则。这决定了我国政府不可能仅仅作为西方新公共管理理论框架之下的社会公共产品的提供者。事实上，真正意义上大范围实践新公共管理理论的英美政府，长期坚持自由市场经济的发展模式，整个社会的民间资本的力量和活跃度相对于我国而言都具有较大优势。市场和私人资本的发挥具有深刻的历史传统，盲目套用西方新自由主义经济理论和新公共管理理论的国家，在转轨的过程当中，均出现了比较严重的经济滑坡等问题。

四、结论

新公共管理理论来自于对传统科层制管理体制的批判，并且从20世纪70年代之后的经济学和管理学理论的变化当中，汲取了大量的养料。目前其核心观点已经体现出了将公共管理的目标确定为更为高效的提供公共产品同服务、借助市场和私人企业的力量的核心特征。在运作模式和绩效的考核方法上，新公共管理理论均能够给我国政府提供一定的启示，提升公共产品和服务的质量应当成为我国政府管理的重要目标，公共产品和服务的质量和成效可以转化为对我国政府考核的重要媒介。加强在公共工程和公共项目当中私人资本的作用，能够帮助我国政府找到一条同时实现公共政策的效率和经济发展目标的方式，加强对私人资本权益的尊重和保障应当成为我国公共管理模式改革的重要前提，但是新公共管理理论产生的土壤为市场经济已经高度完备的西方国家，在原有的政府管理制度和社会经济、法律等上层建筑的诸多层面，我国同西方国家之间存在显著的差异。因此，新公共管理理论相对于我国的政府管理活动而言具有众多的局限。

［1］杨博，谢光远.论“公共价值管理”：一种后新公共管理理论的超越与限度［J］.政治学研究，2014（6）：110-122.

［2］何颖.李思然.新公共管理理论方法论评析［J］.中国行政管理，2014（11）：66-72.

［3］曾保根.价值取向、理论基础、制度安排与研究方法——新公共服务与新公共管理的四维辨析［J］.上海行政学院学报，2010（2）：29-40.

［4］黄小勇.新公共管理理论及其借鉴意义［J］.中共中央党校学报，2004（3）：62-65.

［5］黎群.公共管理理论范式的嬗变：从官僚制到网络治理［J］.上海行政学院学报，2012（4）：34-42.

［6］李云晖.新公共管理理论对我国政府改革的启示［J］.人民论坛，2011（14）：40-41.