论行政公益诉讼诉前程序

张 莹 胡 杰



论行政公益诉讼诉前程序

张 莹 胡 杰

行政公益诉讼诉前程序是检察机关向人民法院提起行政公益诉讼的前置性程序。行政公益诉讼诉前程序功能的充分发挥，既有助于节约司法资源，亦能激发行政机关自我纠错的自觉性，更能平衡行政机关与司法机关的关系。行政公益诉讼诉前程序可以通过树立程序优先的观念、确立规范权力的理念、明确行政机关自我纠正和依法履行职责的标准、保证公众有效有序参与等方面消解可能的负效应，从而满足规范性评价和正当性评价双重要求。

行政公益诉讼；权力机关；司法资源

一、行政公益诉讼诉前程序基本内涵

为了有效推进法治国家、法治社会、法治政府三位一体建设，2015年5月5日，中央全面深化改革领导小组第十二次会议审议通过了《检察机关提起公益诉讼试点方案》（以下简称试点方案），同年7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议作出了《关于授权最高检在部分地区开展公益诉讼试点工作决定》（以下简称授权决定），对公益诉讼的试点工作提供了规范确证。以此为背景，地方各级检察机关积极酝酿并着手推动行政公益诉讼的各项改革试点工作。据不完全统计，截止到2017年5月，检察机关共办理诉前程序6952件，其中，行政公益诉讼诉前程序案件6774件。由此可见，在此轮改革试点工作中，行政公益诉讼的比例占据了主要地位。与此同时，新修订的行政诉讼法对行政公益诉讼诉前程序规定的引入，为行政公益诉讼的理论研究和实践运行提供了有益的参照与遵循。

关于行政公益诉讼诉前程序，学者们尝试着给出了不同的定义，现行的法律文本也有过相关的说明。诚如学者所言，行政公益诉讼前置程序是指检察机关提起行政公益诉讼前督促有关行政机关依法履行职责的程序，检察机关根据公民、法人或其他组织的控告、举报，以及检察机关自行发现的行政公益诉讼案件线索，依法立案、调查取证、查明行政主体的违法事实后，要求行政主体在规定期限内作为或不作为，以维护国家和社会公共利益。该前置程序是检察机关提起行政公益诉讼前设置的一个程序，通过提出检察建议的形式督促有关行政主体依法履行职责。①基于此界定，我们分析如下。

（一）诉前程序是提起行政公益诉讼的审慎性程序

根据我国对行政行为监督体系化制度规定可见，有权监督行政违法行为的主要有行政机关内部监督如行政复议和审判机关对行政行为的合法性审查两种。后一种监督方式的成本还是效率都劣与前一种监督方式。因此，检察机关在提起行政公益诉讼前应主动尝试其他解决途径，如向有关行政机关发出检察建议，促使其积极履职，从而使公共利益得以恢复和保护，避免行政公益诉讼的发动。②这一方面检察机关通过诉前程序的结果，判断行政机关是否认真对待所犯错误之后再决定是否提起公益诉讼；另一方面体现了检察机关的监督检察职能和对违法失职行为必究的决心。

（二）检察机关行使行政公益诉讼权的限制性程序

诉前程序是提起诉讼的必备要件，是对检察机关公益诉讼实施权的限制。③权力分工是现代国家法治的基本目标，权力之间建立严格的分界线防止其中一方失衡而导致权力的滥用或行使懈怠。检察机关监督行政权的行使，通过诉前程序保证权力行使的正当性和限制性，坚持程序合法为基本原则。

（三）调整检察机关职权的优化性程序

检察机关享有的检察权是一种集合性权力，是一个权力束。④基于检察权的本质属性和检察权内部的传统分类（维护法治统一的职能和保护国家与社会公共利益的职能），检察权能进一步扩张⑤，被赋予提起行政公益诉讼的职能是个人本位主义向公本位主义的转化，这种变化是保护国家和社会公共利益的坚韧利器，诉前程序的优化性使得检察权的效能发挥得更好。因此，诉前程序是检察机关提起行政公益诉讼前必经的前置程序，正如曹建明检察长在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议上作《行政诉讼法》修改说明时所说：“在行政公益诉讼中，诉前程序是必经程序，检察机关通过提出检察建议督促行政机关依法履行职责，增强了行政机关依法行政的主动性和积极性。”⑥

笔者认为，对行政公益诉讼诉前程序和民事公益诉讼诉前程序两个概念进行比较分析，有助于廓清其间存在的差异，进而促进相关制度的完善。这两个概念之间的差异主要在三个方面：第一，两者的对象存在显著差别。行政公益诉讼诉前程序的对象是违法或不作为的行政机关，其主体是确定的，数量也是相对宽泛的。而民事公益诉讼诉前程序的对象限定于法律规定的机关或者有关组织，在数量上和确定性上较之于行政公益诉讼诉前程序都有较大的差距。如根据2015年颁布的新《环保法》第58条规定“对环境污染、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”。据不完全统计，我国满足上述条件的社会组织约有700个。第二，两种程序所涉及的内容各异。行政公益诉讼诉前程序的内容聚焦于督促相关行政机关纠正行政违法行为或依法履行职责。民事公益诉讼诉前程序的内容则指向如何为有权主体提起民事公益诉讼进行监督或提供便利。第三，两种程序的约束度存在差异。作为程序性措施，行政公益诉讼诉前程序的设置类似于一种强制性的程序规定，是整个诉讼活动得以顺利施展的必经程序。如果缺失了这一操作，后续的程序活动将陷入难以启动的困境。与此相比，民事公益诉讼诉前程序则具有较大的自由度，其在法律上的定位是一种非诉监督形式，类似于“行政指导”的概念。由于两种诉前程序在对象、内容、约束程度上的差异而导致实际效果不同，最终致使案件能够进入诉讼程序的比率也相差甚大。

需要特别指出的是，放眼全球，世界大多数国家对公益诉讼有所规定的都会对公益诉讼的行使施加一定的限制条件，这种限制既有实体层面的规定，也有程序方面的要求。如美国《清洁水法》规定，任何公民如果没有在起诉前60日将起诉通告联邦环保局，禁止公民根据《清洁水法》提起诉讼。⑦事实上，在美国，公民准备对损害公益的违法者提起诉讼前，须把起诉通知书提交给联邦环保局，并由联邦环保局作出是否起诉的决定。在此期限内，违法者可与公民进行合理商谈从而对违法行为进行纠偏和补正。大陆法系国家并不存在“行政公益诉讼”一词，相类似的概念有根据诉讼目的不同而划分的“客观之诉”。如德国的规范审查之诉、利他的团体之诉，其诉前程序主要指的是公民或组织可以直接提起公益诉讼，但是对其主体资格一般有严格的限制，并且要求公民或组织在提起环境公益诉讼前应当先提出行政救济，藉此保障行政机构地位的相对中立和超脱。而在日本，客观诉讼包括机关诉讼和民众诉讼。以住民诉讼为例，根据《地方自治法》第242条之2第1款的规定，日本的诉讼制度采取“监查请求前置主义”，即地方公共团体的住民对诉讼对象提起诉讼之前，必须在该行为发生之日或者结束之日起一年内向地方监查委员会提出监查请求，未经监查请求程序，不得直接提起住民之诉。⑧域外发展较为成熟的行政公益诉讼诉前程序，无论是在法理基础方面，还是在现实运用方面，对我国行政公益诉讼诉前程序的设计、优化和完善具有一定的借鉴作用，如何对这一程序制度进行合理的规制，是值得我们认真对待的学术议题。

二、行政公益诉讼诉前程序的价值意蕴

从价值层面对行政公益诉讼诉前程序进行考察并挖掘其可能的意蕴，关系到行政公益诉讼诉前程序的概念理性和实践理性。换言之，我们可以通过价值合理性的释析，从而为这一程序在实践中的运行创设规范依据和价值遵循。在笔者看来，对行政公益诉讼诉前程序的价值意蕴的阐释可以从如下三个方面加以论述。

（一）有助于平衡检察权、行政权和司法权的关系

从行政公益诉讼诉前程序的制度设计以及实践运行来看，其内涵的核心价值是通过在检察权、行政权和司法权之间进行权力的再分工，从而为三种权能之间的关系提供新的观察维度。正如学者所言，司法裁判具有终局性，无论是保护公益还是维护私益，司法裁判作为流程的最后和补充都体现了终局的权威性。诉前程序一定程度上防止行政公益诉讼的一步到位，防止烂诉的发生。检察权作为司法的一种，更多地承担着监督角色，不管是诉前程序还是提起行政公益诉讼，检察机关检查监督的性质和地位是没有变化的。反而，诉前程序这种“外部监督+自我纠错”的模式，能够有效地促进两大国家机关的沟通。⑨行政权的合理行使，既需要自我约束，也需要外力监督。尤其是在行政权异常强大的国度，司法权和检察权往往受到压制和胁迫。在建设法治中国的宏观语境下，如何对行政权进行合理定位和合法约束，是最为迫切也是最为现实的法治命题。基于此，行政公益诉讼诉前程序的设置为检察机关从外部监督行政权力的运行提供了积极的条件。需要指出的是，我们在强调检察机关的监督权能的同时，还应当考虑到两个关联的问题：一是谁来监督监督者，亦即对作为监督主体的检察机关的职权行为如何进行再监督；二是行政权能在处理公共行政事务中所积累的经验以及专业技能，往往是检察权能和司法权能所无法比拟的，如何平衡监督的正当性和行政职能的高效性是同样值得认真对待的问题。基于上述问题基调，笔者认为，检察权的介入作为外部监督，应当是处于次顺位且起补充效果的，其功能定位应当着眼于发挥拾遗补缺的作用。在公益诉讼领域，谦抑的检察权运用理念和机制，对于国家、社会的和谐稳定和良性运行，无疑具有莫大的益处。⑩申言之，诉前程序的设置实际上有效起到了“既发挥司法权对行政权的制约，又不至于以司法权破坏行政权的正当运行”⑪的作用。

（二）有助于提高行政机关自我约束和纠正的主动性

根据宪法和相关法律法规的规定，行政权力具有双重属性。一方面，遵循职权法定原则，各行政机关应当在法定范围内开展行政执法，其他部门不得代替行使行政权力，出现滥用或超越职权、失职、缺位、错位等问题，应当接受法律监督；另一方面，行政执法具有广泛性、复杂性，行政执法权包括行政处罚、行政强制、行政裁决、行政确认、行政许可、行政奖励、行政补偿、行政征用、行政征购、行政征收等。⑫行政权力涉及范围之广，专业性之强显而易见。根据新《行政诉讼法》规定的行政公益诉讼范围所涵盖的保护生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域，行政机关比之检察机关表现出科学性和政策性等特征，能够充分利用自身优势发挥保护公共利益的职责。行政公益诉讼诉前程序主要方式是检察机关在行政机关不作为或乱作为时提出检察建议，督促行政机关自我纠正。然而，随着国家不断对公权力的限制，社会公众对政府自信的迷失，行政权正在不断探索处理与公众权之间对峙的方法。合理的官民关系的建构，是当代中国政治实践和法律实践所面对的共同挑战。诉前程序的提出促进行政机关在行使职权时对自身行为的审视，而自我控制则是建设法治政府的重要支撑之一。自我控制理论是行政机关通过自身的纠错、监督，自觉地、主动地自我纠正、自我预防的有效体现，使得行政主体对其自身违法或不当行为可以自我发现、自我遏制、自我纠错。⑬通过诉前程序，行政机关得到发挥自身优势、弥补自身缺陷的契机，实际上给予了行政机关一个相对“体面的台阶”。“公地悲剧”的发生不断警醒国家对公共利益的保护，而最有效的保护和救济都来自于行政机关。如果将公益诉讼作为新型社会管理手段，在某种意义上是将一个“强势机关（行政机关）解决不了的纠纷转交给作为“弱势机关”的法院，不仅周期延长、成本增加，而且其实效性也很难让人产生乐观期待。⑭最后，以相对委婉的检察建议的方式要求行政机关自我纠正，减少了行政机关与检察机关之间的摩擦，进而有利于社会的良性运行和权力的合理界定。

（三）有助于通过案件分流的方式优化司法资源

提起行政公益诉讼的审慎性和提高检察机关提起行政公益诉讼效益的价值，决定了诉前程序的分流功能。⑮分流功能多见于民事纠纷解决机制中，如民事调解程序和民事简易程序，其重要的作用在于节约司法资源，实现审判资源效益发挥的最大化。行政公益诉讼诉前程序的审慎性要求检察机关在提起公益诉讼前穷尽解决手段，把行政机关履职问题解决在“摇篮”中，这也是保证诉讼程序作为维护社会公平正义的最后一道防线的必然要求。提高检察机关行政公益诉讼效益价值的基本要求就是以最少的检察监督成本换取对行政机关最优的监督效果。否则，诉讼成本最终会转化为社会成本，由国家财政负担，从而扩大国家机关参与国民收入再分配的比例，由此相应减少了社会公益配置的比例。⑯与诉讼程序的繁琐复杂相比，通过检察建议的诉前程序对侵犯国家和社会公共利益的行为进行救济，时间短，成本低，高效便捷。⑰公益诉讼因其名称所蕴含的特殊魅力而备受关注，且易于为公民和政府所认同和接受。但是，任何一种程序的延展都会面临周期、成本甚至对专业知识的较高要求，这种可能的弊端在实践考察中不应当被我们所忽视。总而言之，笔者认为，行政公益诉讼诉前程序的实施其意义不仅止于程序主义的积极功能，同时也为检察机关行政权能划定了基本的问题域：在行政公益诉讼的框架内，检察机关的职能应当聚焦于案件的合理解决，而非着眼于检察权能的扩大。

三、行政公益诉讼诉前程序的法治进路

行政公益诉讼诉前程序自试点启动以来，受到了广泛的关注和重视。这种重视和关注源自于两个层面：一方面，检察机关作为程序主体对该项程序制度所投入的热情以及付诸的努力，凡此种种，铸就了评价行政公益诉讼诉前程序的具体个案；另一方面，行政公益诉讼诉前程序因其概念的创制所蕴含的天然“正当性”，导致公民和社会的广泛关注。应当看到，任何一项制度或程序，或多或少都会存在一定的局限性和负效应。在我国，作为相对新生的制度程序，行政公益诉讼诉前程序同样难以完全摆脱上述困境。如何消解可能的负效应，从而确保高度匹配制度程序设立的原初目的，关系到行政公益诉讼诉前程序的制度构建以及实践运行能否满足规范性评价和正当性评价双重要求。笔者认为，解决的路径存在唯一正解，即通过法治的理念和制度对该程序予以规制与涵摄，具体思路如下。

（一）树立程序优先的观念

需要强调的是，诉前程序的设立初衷是为了给行政机关一个缓冲期，其并非预想通过司法途径解决问题。为了保障诉前程序中检察建议发挥成效，可以在诉前程序中附加一个向其他行政机关抄送告知的程序。与此同时，附加程序中的其他行政机关主要指失职行政机关的主管机关，包括同级人民政府和上级行政主管部门。失职机关在双重乃至三重的监督压力下能以更加积极的态度解决问题，上述主管机关也能对失职机关的工作进行指导从而更快速地解决问题，完善行政系统内问题处理机制。

关于附加程序，有两点需要特别指出：首先，附加程序有着严格的形式要件。附加程序以抄送的形式发出，其目的是告知其他行政机关其管辖的机关或部门存在的失职不当行为，内容为检察建议的原文。其次，附加程序的行使应当遵循时间要求。根据2018年3月2日两高共同颁发的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中规定“行政机关违法行使职权或不作为，致使国家利益或社会利益受到侵害的，检察机关应提出检察建议，督促其依法履行职责，行政机关应在两月内作出书面回复”，建议检察机关向失职行政机关作出检察建议的同时向其他行政机关抄送检察建议。同时发出不后延是为防止行政机关无故延缓处理而造成损失的扩大化，也进一步刺激行政机关加紧纠正错误挽回损失。换言之，通过方式的设定与时间的要求，将行政公益诉讼诉前程序予以程序化再建制，从而确保权力行使的“程序主义进路”，消解权力中的任意和任性要素。

（二）确立规范权力的理念

2009年《人民检察院检察建议工作规定（试行）》指出，检察建议是人民检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定，在履行法律监督职能过程中，结合执法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理、服务、预防和减少违法犯罪的一种重要方式。然而，我国并没有在任何基本法律中对检察建议作出详细规定，这使得检察建议缺乏应有的法律保障，也直接导致检察建议流于形式，不能与检察机关依法获得的其他监督权相提并论。

从我国大多数检察建议书来看，检察建议大多泛泛而谈缺乏具体操作方式，内容千篇一律并且往往都有既定的文本。检察建议过于宽泛，没有具体明确指出问题症结，致使行政机关在落实过程中吃不准要求，抓不住关键。⑱因而发出的检察建议行政机关多难以准确操作致使问题一拖再拖。检察建议的刚性不足是制度性的普遍问题。一些行政机关对于检察机关提出的检察建议仅作书面回复，并没有实质的行政行为。⑲还有一些行政机关对检察建议甚至不予回复，从而使得检察监督的效果微乎其微。⑳诉前程序的检察建议是督促行政机关解决涉及公共利益的案件，在我国凡是有关国家利益或者集体利益的情形往往显得举足轻重，涵盖利益广的诉前程序检察建议与检察机关的其他检察建议自然而然存在些许差别。行政公益诉讼诉前程序既已作出了法律规定，为了防止检察建议流于表面，可赋予检察建议一定的强制力。因此，立法机关应尽快将检察建议权纳入到检察机关法定职权范围内。诉前程序的检察建议是希望行政机关自我纠错。若期待行政机关能有如此自觉性，应在检察建议中要求行政机关必须能切实履行职责，可另加简单的惩治措施，如建议上级行政机关对不履职的行政机关负责人罚款、拘留等；也可以在通过互联网、媒体发布检察建议书督促行政机关积极履行职责，这种方式同时让大众对行政机关履行职责起着监督作用。[21]为使检察建议得到尊重和发挥应有的作用，检察机关还应获得相应的调查权。根据新修改的《行政诉讼法》规定，行政公益诉讼的案件来源于“人民检察院在履行职责中”，换言之，检察机关不得主动介入行政活动的全过程。然而在未进入诉讼前，行政机关所掌握的相关证据材料迫于自我保护的本能可能拒向检察机关提供，甚至部分利害关系人在种种原因的压力下隐瞒事实证据材料，由此导致检察机关无从查实案件具体情况，发出的检察建议自然而然缺乏针对性、科学性。无论是从检察机关自身职业操作的优化性，还是从公共利益止损的积极性考虑，必须赋予检察机关向行政机关和利害关系人的调查权，后者应积极配合检察机关的工作。

（三）明确行政机关自我纠正、依法履行职责的标准

试点实施至今，诉前程序的数量远高于行政公益诉讼，截止2016年底，办理公益诉讼诉前程序3883件，其中行政案件3763件。在检察机关办理的1047件行政公益诉讼诉前程序案件中，排除回复期内未回复的131件，行政机关纠正违法行为或履职的有814件，占诉前程序案件总数的88.9%。[22]截止2017年5月，各试点地区检察机关共办理诉前程序案件6952件，占全部公益案件的88%以上。其中，行政公益诉讼诉前程序案件6774件，除了未到一个月回复期的有 935件外，行政机关纠正违法或者主动履行职责的4358件，占75%。[23]根据试点期间关于行政公益诉讼诉前程序的数据统筹总结，仅从案件数量占比上判断行政机关在诉前程序中实际履职效果的好坏是不足为证的，而在《试点方案》《实施办法》以及新《行政诉讼法》和两高作出的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题解释》也都未明确规定“行政机关不依法履行职责”的具体标准，而对于“行政机关不依法履行职责”的界定往往也众口难调。

曾有学者表示，当遇到一个具体的行政公益诉讼案件，检察机关采取诉前程序后应从“相对人的违法行为是否已经停止”“行政机关是否已经穷尽法律手段”“行政机关有无法定理由拒绝履行法定职责的情况”等三个角度统筹考量。[24]但若深究行政公益诉讼诉前程序价值所在，以上三个角度还有待完善。那么如何确定行政机关自我纠正、依法履行职责的标准成为问题的中心。从宏观角度出发，可以公共利益是否仍受到侵害或者是否存在受到侵害的威胁来决定是否将诉前程序转入到诉讼程序中，也可以从另一个角度理解为行政机关对案件是否建立了长效的跟踪处理机制。实践中，行政机关有所作为后公共利益仍受损的情形并不少见。如吉林省白山市江源区中医院建设综合楼未建设污水处理设施且未经环保验收即投入使用，并将医疗废水仅消毒后排入院内渗井和院外渗坑，造成周边地下水和土壤污染。2015年11月18日，吉林省白山市江源区人民检察院向该区卫生和计划生育局发出检察建议，江源区卫生局和计划生育局与当月23日向中医院发出整改通知，并与17日后向区人民检察院作出回复。但该中医院接到通知后仍持续违法排放医疗废水导致社会公共利益一直处于受侵害状态。此时，不仅要看行政机关有没有及时向违法的单位或个人发出纠正违法行为的决定，还要看进一步采取措施的后续情况，而不是行政机关发出《责令限期改正违法行为通知书》后就完事了。[25]行政公益诉讼和诉前程序的设置根本宗旨就是为了防止公共利益受损和救济受损的公共利益，因此以其是否达到根本目的为判断的大标准。从微观角度出发，因现实情况变化难测，细化行政机关履职和纠错的标准稍显困难，但可以制定稍微精确化的框架结构来综合考虑。这类框架结构可以涵括如行政机关是否在回复期内回复、行政行为是否合理合法、公众满意度等。当然也可以针对行政机关是否依法履职引入听证制度，实践中的具体操作可参考相关行政法中关于听证制度的规定。

（四）保证公众的有效、有序参与

良好的法治氛围的建立对社会法治化正处于蓬勃发展的我国来说百利而无一害，法治社会为法治国家和法治政府的发展提供了丰沃的土壤。法治社会下的公众群体不仅需要拥有先进的法治思想，还需要获得多方位监督整个社会的能力和途径。行政公益诉讼诉前程序作为法治国家发展下的产物在构建之初便以公共利益为行动宗旨，其若是想在法治发展的浪潮下不落后必须借助公众监督的力量保持新鲜性。人大作为我国最高的国家权力机关代表人民行使国家权力，对行政机关和检察机关享有理所应当的监督权，检察机关应定期向人大及其常委会报告诉前程序开展情况，具体包括检察建议的回复与落实。人大及其常委会也可以向其提出问题并要求答复或者根据实际情况针对特定损害公益的问题组织相关委员会进行调查后要求检察机关与行政机关依法处理。检察机关除却向人大定期报告外，也可以直接向社会公众公布行政机关对检察建议的回复与落实情况除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私之外。公开行政机关回复与落实检查建议的情况，不但可以发挥社会监督的功能，也是检务公开的体现。[26]确保公众能直接或间接参与到行政公益诉讼诉前程序中，是对人民权利的尊重与保障，人民能够有更多机会的表达自身的法律诉求，也有助于诉前程序的检察建议发挥更大的效益。

① 田凯：《行政公益诉讼制度的前置程序》，《人民检察》2011年第9期。

② 汤维建：《检察机关提起公益诉讼试点相关问题解析》，《中国党政干部论坛》2015年第8期。

③ 刘辉：《检察机关提起公益诉讼诉前程序研究》，《中国检察官》2017年第3期。

④ 石少侠：《论我国检察权的性质——定位于法律监督权的检察权》，《法制与社会发展》2005年第3期。

⑤ 向泽选：《新时期检察改革的进路》，《中国法学》2013年第5期。

⑥ 王春业：《论检察机关提起行政公益诉讼的“诉前程序”》，《江汉大学学报（社会科学版）》2018年第3期。

⑦ 陶红英：《美国环境法中的公民诉讼制度》，《法学评论》1990年第6期。

⑧ 林莉红、马立群：《作为客观诉讼的行政公益诉讼》，《行政法学研究》2011年第4期。

⑨ 沈开举、邢昕：《检察机关提起行政公益诉讼诉前程序实证研究》，《行政法学研究》2017年第5期。

⑩ 汪莉：《六个方面完善检察机关提起民事公益诉讼诉前程序》，《检察日报》2017年3月20日第003版。

如今，包括外语学科在内的诸多学科，都特别重视从跨学科视角对特定国家深入研究，国别与区域研究正在高校和智库兴起。这为美国学概念的推介，为美国学在外语学科的建设发展，奠定了深厚的学术基础。

⑪姜涛：《检察机关提起行政诉讼制度：一个中国问题的思考》，《政法论坛》2015年第6期。

⑫程慧：《行政责任机制再认识》，《理论观察》2011年第4期。

⑬崔卓兰：《行政自治理论的再探讨》，《当代法学》2014年第1期。

⑭韩波：《公益诉讼制度的力量组合》，《当代法学》2013年第1期。

⑮张彬、张一博：《行政公益诉讼诉前程序基本理论探析》，《人民检察》2017年第4期。

⑯傅国云：《行政公益诉讼的法理与制度建构——一个法律监督的视角》，《浙江大学学报（人文社会科学版）》2007年第2期。

⑰薛志远、王敬波：《行政公益诉讼制度的新发展》，《法律适用》2016年第9期。

⑱姜瑞堂：《行政公益诉讼诉前程序浅析》，《江苏法制报》2018年3月5日第00C版。

⑲王立兵：《行政违法行为检察监督机制之构建——以湖南省怀化市行政违法行为检察监督实践为研究样本》，正义网，2016年3月。

⑳黄学贤：《行政公益诉讼回顾与展望——基于“一决定三解释”及试点期间相关案例和<行政诉讼法>修正案的分析》，《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2018年2期。

[21]张敏：《检察机关提起行政公益诉讼情况探析》，《经贸实践》2018年第9期。

[22]参见胡卫列、迟晓燕：《从试点情况看行政公益诉讼诉前程序》，《国家检察官学院学报》2017年第2期。

[23]谢文英：《继续充分发挥诉前程序的积极作用》，《检察日报》2017年6月28日第02版。

[24]冯庆俊、路漫：《如何在诉前程序中判断行政机关不履行法定职责》，《江苏法制报》2017年3月6日第00C版。

[25]王春业：《行政公益诉讼“诉前程序”检视》，《社会科学》2018年第6期。

[26]王红建：《行政公益诉讼：“做实”诉前程序的六个建议》，《南方周末》2017年7月27日第4期。

On the Prelitigation Procedure of Administrative Public Interest Litigation

ZHANG Ying HU Jie

The pre-litigation procedure of administrative public interest litigation is a pre-litigation procedure for procuratorial organs to bring administrative public interest litigation to the people’s court. The full play of the function of pre-litigation procedure in administrative public interest litigation not only helps to save judicial resources, but also stimulates the consciousness of self-correction of administrative organs, and more balances the relationship between administrative organs and judicial organs. The pre-litigation procedure of administrative public interest litigation can eliminate the possible negative effects by establishing the concept of procedure priority, the concept of normative power, defining the standards of self-correction of administrative organs and performing their duties according to law, and ensuring the effective and orderly participation of the public, so as to meet the dual requirements of normative evaluation and legitimate evaluation.

administrative public interest litigation; organs of power; judicial resources

D925.18

A

1672-1020(2018)05-0037-07

国家社科基金青年项目“法律上的容忍义务研究”（2015CFX010）、河海大学中央高校基本科研业务费项目（2017B18914）的阶段性成果。

2018-08-20

张莹（1993-），女，南京人，汉族，河海大学法学院2016级宪法学与行政法学专业硕士研究生；胡杰（1985-），男，江苏盐城人，汉族，河海大学法学院副教授，法学博士，南京，210098。

[责任编辑：尹瑾]