监察体制改革背景下公职人员伦理立法问题

徐国利



监察体制改革背景下公职人员伦理立法问题

徐国利

完整的国家反腐败立法包括预防腐败的公职人员伦理法。我国应当加紧进行公职人员伦理立法，结束目前公职人员伦理规范碎片化状态，为监察委员会提供完整的执法依据。在立法进路上，可制定专门的《公职人员伦理法》，以便与监察委员会职责范围全面对接。考虑财产申报制度的特殊性，可单独制定《公职人员财产申报法》作为公职人员伦理立法的组成部分。

公职人员伦理立法；监察体制；反腐败

随着《中华人民共和国宪法修正案》和《中华人民共和国监察法》（以下简称《国家监察法》）在第十三届全国人民代表大会第一次会议上通过，集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制已基本确立。新的监察体制确立后，尚存在配套制度建设跟进问题。本文认为，配套制度建设的当务之急是进行公职人员伦理立法，尽快制定《公职人员伦理法》和《公职人员财产申报法》。

一、法治化反腐败需要公职人员伦理立法配套

《国家监察法》第1条清楚阐明制定监察法的目的是“为了深化监察体制改革，加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全面覆盖，深入开展反腐败工作，推进国家治理能力和治理体系现代化”。监察法被定位为“反腐败国家立法，是一部对国家监察工作起统领性和基础性作用的法律”①。但是，《国家监察法》仅是反腐败国家立法的一个重要组成部分，而非反腐败国家立法的全部或者完整意义上的反腐败立法。从国际上看，反腐败立法既有综合型的，也有实体型的和程序型的。②现有许多国家的反腐败立法，多采用综合型。如俄罗斯、白俄罗斯、乌克兰、哈萨克斯坦、马来西亚、越南、新加坡、赞比亚等国的反腐败法，既有反腐败组织与反腐败程序的规定，也有公职人员义务、违法与腐败行为认定以及应当受到的处分规定。

从国际上反腐败实践来看，预防腐败和惩治腐败并重、预防为先已然是普遍经验。对腐败行为的惩治诉诸于刑法对贪污、受贿等腐败行为进行严厉制裁；而预防则诉诸于伦理法对公职人员行为进行调控，通过伦理立法设定公职人员的从政、从业的道德义务，规范、引导公职人员的行为。公职人员伦理法被普遍认为是反腐败的前瞻性的基础性法律，是防治腐败的重要治本手段。有的学者甚至将公职人员伦理法中最主要的内容即防止利益冲突，视为预防腐败制度安排的逻辑起点。③实践中小贪滋生为巨贪，“正是由于缺乏防微杜渐的道德法的约束”④。因此，反腐败国家立法缺少公职人员伦理法是不完整的。目前世界各国虽然立法名称各异，但进行公职人员伦理立法已成为一种普遍趋势，如美国的《政府道德法》和《道德改革法》，韩国的《公职人员伦理法》，日本的《国家公务员伦理法》。迄今为止，包括英国、匈牙利、阿根廷、南非、尼泊尔、菲律宾、新西兰、坦桑尼亚在内的众多国家都制定了名为“道德规范”“道德法典”或“行为准则”“行为规范”的公务员或者公职人员伦理法，而俄罗斯、白俄罗斯、越南、爱沙尼亚、哈萨克斯坦、格鲁吉亚、加拿大等国家或者在《反腐败法》中或者在《利益冲突法》中制定了相应的公职人员伦理规范。

进行公职人员伦理立法，也是反腐败法治化的需要。监察体制改革的目的，不仅在于建立党领导下的集中统一、权威高效和监察对象全面覆盖的监察体制，而且旨在将反腐败纳入法治轨道。《国家监察法》出台本身，用留置取代“双规”，无不体现依法治国、依法监察的理念。根据法治原则，国家机关行使公权的原则是“法无授权不可为”。《国家监察法》赋予了监察委员会监督、调查和处置的职责权限，并规范了监察工作的程序，监察委员会可以依法展开监察工作。但监察委员会对监察对象的行为是否构成违纪违法的判断以及处置也应当有明确的法律依据，而这个依据应当是公职人员伦理法规范（包括有关公职人员的行为规范以及相应的惩戒规范）。目前，我国国家机关大多有较完备的立法作为其行使职权的依据，这些立法包括组织法、程序法和权力运作所依据的实体法。在审判领域，人民法院有《法院组织法》《法官法》和三大诉讼法作为其组织法和程序法依据，同时在三大诉讼领域，有相应的实体法作为人民法院审判的依据。在行政领域，既有《行政许可法》《行政处罚法》《行政强制法》作为行政机关行使职权的程序法和实体法依据（行政法规范具有程序法和实体法交织的特征），更有大量的实体法作为其行使职权的依据，如公安行政领域的《治安管理处罚法》和《道路交通安全法》，教育行政领域的《教育法》《高等教育法》，工商行政领域的《广告法》《反不正当竞争法》等。正是上述实体法的存在，才将审判权和行政权的运行纳入法治轨道。倘若缺乏这些实体法，仅有组织法和程序法，审判权和行政权运行仍将陷入自由裁量领域，公民权利不能得到有效保障。同理，监察委员会作为专门的反腐机构，其权力运行不仅要受《国家监察法》的约束，也要受公职人员伦理法之类的实体法约束，其对被调查对象行为是否构成违法违纪的判断和处置，只能以公职人员伦理法规范为依据。否则，监察委员会已经非常大的权力将进一步加大，实践中的反腐利剑可能会恣意挥舞，被监察对象的人权处于危险状态，这显然有违监察体制改革将反腐工作纳入法治轨道的初衷。

二、公职人员伦理立法现状难以适应监察委员会依法履职需要

我国目前没有专门的公职人员伦理法，相关伦理规范分散在法律、法规、规章、执政党党内法规、中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布的规范性文件以及其他国家机关和执政党机关（如最高人民法院、中纪委、中组部、海关总署、国家工商管理总局等）发布的规范性文件当中。这些碎片化的规范对约束公职人员特别是党员领导干部行为、防治腐败起到了重要作用，但存在诸多不足。

首先，财产申报制度未被法律确认。“财产申报是现代廉政建设尤其是公职人员从政道德建设的产物。……为政府公职人员确立了一项新的从政道德义务，对现代廉政立法产生了重要的影响，成为许多国家政府道德法的内容。”⑤在我国，早在1994年，第八届全国人大常委会即将《财产申报法》列入立法规划，此后中央和地方尝试着以党政机关规范性文件方式建构财产申报制度。中央层面，曾经先后出台了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》《关于领导干部报告个人重大事项的规定》《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定》《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》《关于领导干部报告个人有关事项的规定》《领导干部报告个人有关事项的规定》等规定。地方层面，2008年由新疆阿勒泰地区纪委、监察局和预防腐败办公室出台了《阿勒泰地区关于县（处）级领导干部财产申报的规定（试行）》，2013年出台的《珠海经济特区预防腐败条例》和《汕头经济特区预防腐败条例》则包含了财产申报的条款。但迄今为止，我国仍然不见有关公职人员财产申报的法律。

其次，缺少专门系统的防止利益冲突法。按照经济合作与发展组织（OECD）的界定，利益冲突指“公职人员的公共职责与其私人利益之间发生的冲突，其中公职人员的私人身份的利益不恰当地影响他们履行官方义务和责任”。利益冲突究其实质是公职人员以权谋私或假公济私，其具体形态有馈赠、兼职、公器私用、兜售官方信息和职位影响力等。各国公职人员伦理法也基本围绕利益冲突类型制定相应的防止冲突规范，以约束公职人员。由此，利益冲突法构成了公职人员伦理法的主要内容，如美国1992年的《行政部门雇员道德行为准则》几乎全部是有关防止利益冲突的规范。⑥我国防止利益冲突的规范呈众多、分散、凌乱的碎片化状态。如收礼、送礼方面的规范，分散在《中共中央关于禁止在对外活动中送礼、受礼的决定》《关于对党和国家机关工作人员在国内交往中收受的礼品实行登记制度的规定》《关于各级领导干部接受和赠送现金、有价证券和支付凭证的处分规定》等多个行政法规和国家规定中；禁止权力经商方面的规范，分散在《关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定》《关于进一步制止党政机关和党政干部经商办企业的规定》《关于省、地两级党委、政府主要领导干部配偶、子女个人经商办企业的具体规定（试行）》等多个规定中；其他一些防止利益冲突的规范，分散在《关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》《农村基层干部廉洁履行职责若干规定》等无数规定中。2009年中共十七届四中全会提出建立健全防止利益冲突制度后，国务院一些职能部门、最高人民法院以及地方政府出台了名为防止利益冲突的规定，如最高人民法院2012年的《关于人民法院落实廉政准则防止利益冲突的若干规定》、卫生部2011年的《关于卫生系统领导干部防止利益冲突的若干规定》、国家工商管理总局2012年的《机关工作人员防止利益冲突暂行规定》、2010年的《浙江省党员领导干部防止利益冲突暂行办法》，规定之多，令人目不暇接。

再次，已有的公职人员伦理规范自身存在不完善之处。其主要表现在以下方面：其一，财产申报制度虽经一再完善，申报主体和申报范围有所扩大，也强化了抽查核实制度，但未明确申报财产应否以及在多大程度上向社会公开，仅组织人事、纪检监察和检察机关有权查阅有关申报信息；对隐瞒不报或者漏报等行为的惩戒限于党纪处分，未上升到法律责任（包括行政法律责任和刑事责任）。其二，利益冲突规范存在盲点。公职人员能否从事与职位有关的有偿教学、讲座、著书等外部活动以及如何管理，行政人员能否参与其公正性受到公众质疑的特定公务等，相关制度基本阙如。法律有关行政机关公务员离职后就业的限制规定，仅出现在《法官法》《检察官法》和《国家监察法》中，仍未进法律。其三，公职人员道德管理手段不健全。国外公职人员伦理法中一些常见的道德管理手段，如参与涉及利益冲突的公务活动前的道德咨询、利益声明制度，涉及利益冲突的资产冻结、出售、盲目委托投资制度等，在我国现有规定中缺失。其四，一些规定特别是法律规定失之笼统，有些规定不明确。如《公务员法》和《行政机关公务员处分条例》规定，对公务员贪污、受贿、行贿、利用职务之便为自己或者他人谋取私利的行为应予惩戒，但对何为利用职务之便谋取私利没有具体规定。另如按现有相关规定，国内交往活动中禁止接受和赠送礼品，价值不大的礼品则不在禁止和登记之列，但何为“价值不大”没有标准。其五，有些制度安排不够周全。如现有规范仅规定省（部）级以及地（厅）级领导干部的配偶、子女不得在该领导干部管辖的业务范围内从事可能与公共利益发生冲突的经商办企业活动，对县级领导干部则没有要求。

最后，碎片化的公职人员伦理规范给适用带来困难。由于政出多门，各种规定适用的对象不同，有的适用于党员领导干部，有的适用于党员，对违法违纪的非党员、非领导干部则无法适用。众多规定之间难免重复、交叉，相互之间不协调甚至冲突。许多规定存在效力不清楚问题。如1993年《中共中央、国务院关于反腐败斗争近期抓好几项工作的决定》明确规定党政机关县处级以上领导干部不准买卖股票，但2001年中办、国办《关于党政机关工作人员个人证券投资行为若干规定》则规定党政机关工作人员可以买卖股票。对工作人员中是否包含县处级以上领导干部、1993年的相关规定是否继续有效等未加说明。另如最高人民法院、国务院职能部门的一些防止利益冲突的规定是根据或者参照2010年《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》制定的，但该《准则》被2015年《中国共产党廉洁自律准则》废止，根据该《准则》制定的一些下位规定是否继续有效也未说明。2012年6月，中共中央在党的历史上第一次部署对建国以来的党内法规和规范性文件分两个阶段进行清理，一批党内法规和规范性文件被废止和宣布失效，但清理工作并没有完成，许多规定是否有效，要看后来相关规定是否明确废止了之前的规定。如2010年的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》在第二阶段清理后仍然有效，但2017年即被《领导干部报告个人有关事项的规定》废止。另外，碎片化的伦理规范也不利于公职人员掌握，实践中许多官员或公职人员说不清哪些人应当申报财产，申报哪些财产，多少价值以下的礼物是可以收的，更不清楚有哪些规定在规范公职人员的哪些行为。

川矢乃阴险狡诈之人。他知道，对付身怀绝艺的中国人，不可以武相逼。他的计谋是屈意奉迎，以“德”攻心，麻痹对方。一旦秘方得手，即格杀之，以让此方在中国境内失传绝迹。

从履行职责角度上说，监察体制改革后监察委员会适用公职人员伦理规范面临认定监察对象违法违纪行为及进行处置时的适用法源问题。以往，纪检监察机关强调依法办案，对纪检监察机关适用的“法”有明确规定。按《中国共产党纪律检查委员会案件检查条例》规定，纪委在办案中“确定错误的性质和提出处理建议，均应以事实为根据，以党章、党纪和国家法律、法规为准绳”。按《监察机关调查处理政纪案件办法》规定，行政监察机关“调查处理政纪案件必须以事实为根据，以法律、法规和政策为准绳。”2018年5月，中央纪委和国家监察委出台了《公职人员政务处分暂行规定》。根据规定第2条“公职人员有违法违规行为应当承担法律责任的，在国家有关公职人员政务处分的法律出台前，监察机关可以根据被调查的公职人员的具体身份，依照相关法律、法规、国务院决定和规章对违法行为及其适用处分的规定，给予政务处分。”《暂行规定》没有确认党纪、政策的可适用性是对《国家监察法》第5条原则性规定的坚持，即“国家监察工作严格遵照宪法和法律，以事实为根据，以法律为准绳”。

《国家监察法》第5条中的“法律”有两种理解，一是指狭义的由全国人大及其常务委员会制定的法律，二是指广义的包括宪法、法律、法规、自治条例、单行条例、军事法规、军事规章和规章在内的“法”。究竟如何理解，可以结合《行政诉讼法》的规定来判断。《行政诉讼法》第5条规定“人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳”。但根据《行政诉讼法》第63条规定，人民法院审理行政案件以法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例为依据，参照规章。因此，《行政诉讼法》第5条是强调依法审判的宣示性原则规定，其“以法律为准绳”中的“法律”是广义上的。《国家监察法》第5条规定应当和《行政诉讼法》第5条类似，法律应当也是广义上的。但是，以广义的法律作为监察委员会办案的依据，党内法规和党政机关的规范性文件无适用空间，因为党内法规并非《立法法》规定的国家法，更遑论规范性文件。然而，如上文所述，大量的细则性的公职人员伦理规范恰恰是由党内法规和党政机关的规范性文件规定的。党内法规和党政机关的规范性文件一旦被排除在适用依据之外，必然给监察委员会办案带来困难。当然，基于实践理性和党内法规甚至规范性文件的实际效力，也由于监察委员会和党的纪律检查委员会合署办公并受党的领导，监察委员会可以沿用过去的做法，继续适用党内法规和党政机关的规范性文件，但势必冲淡监察委员会办案的法治化色彩。毕竟，监察委员会是宪法授权的与一府两院平行的国家机构，从法治的角度来说，其适用国家法律比适用党内法规甚至规范性文件更加名正言顺。如果监察委员会在认定监察对象违法违纪以及进行处置时以某个党政机关的规范性文件为依据，也会影响监察委员会的权威性，更为主要的是现有碎片化的伦理规范所造成的适用上的困难，并不因反腐力量资源的重构而有所缓解。

上述问题的存在，表明我国公职人员伦理立法现状已经不能适应监察委员会依法办案的需要，有必要整合现有碎片化的公职人员伦理规范，制定专门系统的公职人员伦理法。如果说这项立法任务在监察体制改革前尚可踟躇前行，那么，监察委员会的成立则直接催逼公职人员伦理法出台。从可行性角度上说，正如有学者指出“我国建立完备公职人员道德法律体系的立法基础已比较成熟，调研能力、法学理论、立法技术都已具备。”⑦目前我国大量的党内法规和规范性文件尽管存在碎片化等问题，但也提供了公职人员伦理立法的基本经验，加之借鉴国际上其他国家公职人员伦理立法的经验，可以说出台公职人员伦理法并不存在太大困难，立法正当其时。

三、公职人员伦理立法的进路

关于公职人员伦理立法，学界有不同看法和主张。蔡宝刚、杨淑霞、山文岑、陈立新、辛玉军等许多学者出于对公职人员道德滑坡的忧虑，也受国外普遍进行伦理立法的启发，主张制定统一的《公务员伦理法》。2009年中共中央十七届四中全会提出建立防止利益冲突制度后，包括聂资鲁、庄德水、龙太江、王银梅、崔会敏在内的众多学者明确主张制定专门的《防止利益冲突法》。龙太江甚至认为 “从我国的情况看，制定全面的公务员伦理法的条件尚不成熟，因此可考虑制定专门的利益冲突法”⑧。另有学者则从反腐败角度，或主张制定《反腐败法》，或主张制定《财产申报法》。

从国外立法来看，公职人员伦理法主要由财产申报法和利益冲突法构成，而立法方式则有分散立法、专门立法两种方式。分散立法即公职人员伦理法律规范分散在宪法、公务员法和刑法等法律法规中。专门立法即专门就公职人员的财产申报和利益冲突进行立法，但立法的名称有所不同。有的专门立法称为《公务员伦理法》或《政府道德法》，但包含了财产申报和利益冲突内容，如韩国《公职人员伦理法》、日本的《国家公务员伦理法》、菲律宾《公共官员和雇员品行与道德标准法》、美国的1978年《政府道德法》和《1989年道德改革法》即属于这一类型。有的将财产申报和利益冲突规范放在反腐败法中，如俄罗斯、越南、白俄罗斯、爱沙尼亚、哈萨克斯坦等国的《反腐败法》。；有的则将财产申报和利益冲突放在利益冲突法中加以规范，如加拿大1994年实施的《公职人员利益冲突与离职后行为法》，“不仅对财产申报提出要求，而且对诸如礼品馈赠、财产信托也提出了要求；不但对公职人员在职时的行为进行规范，而且还对其离职后的行为也进行了限制”⑨。

鉴于我国目前公职人员伦理立法碎片化的现状以及由此造成的适用困难问题，进行专门的立法应无异议，但我国公职人员伦理专门立法进路值得研究。本文认为，结合《国家监察法》的内容，我国宜分别制定《国家公职人员伦理法》和《国家公职人员财产申报法》。其主要基于以下理由。

其一，之所以制定《公职人员伦理法》而非《公务员伦理法》是监察委员会的监察对象所决定。根据《国家监察法》规定，监察委员会的监察对象并不局限于国家公务员，还包括法律法规授权组织和委托组织中从事公务的人员，国有企业管理人员，公办教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位从事管理的人员，基层群众性自治组织中从事管理的人员，以及其他依法履行公职的人员。如果制定《公务员伦理法》，则难以与《国家监察法》相协调，使监察委员会对公务员以外的监察对象行使职权必须依据其他法律。显然，在此没有必要分别制定公务员伦理法和其他公职人员伦理法。因为公务员和公务员以外的公职人员的职业均具有公共性，其应当遵守的伦理法规范应当是一致的，以往的财产申报制度尤其是防止利益冲突制度事实上也覆盖了大部分公职人员。

其二，利益冲突法是各国公职人员伦理法的最主要内容，国外大多数国家公职人员伦理法甚至不包含财产申报和利益冲突以外的内容。在我国，制定《公职人员利益冲突法》可以名正言顺地与《联合国反腐败公约》接轨，兑现建立利益冲突制度的义务，但利益冲突法存在调整范围有限的问题。从行政伦理角度看，公职人员的伦理包括职业道德、家庭伦理道德、社会公德和个人私生活品德等。在逻辑上，利益冲突法规范的仅仅是职业道德，并且主要是保证公职人员的廉洁从政从业的道德，其他伦理道德难以涵盖其中。然而，《国家监察法》不仅将公职人员的利益冲突行为纳入监察范围，也将公职人员违法、履行职责不力、失职失责和道德操守等行为纳入监察范围。这种宽口径的监察范围和我国现有法律法规对公职人员行为的规范是一致的。如《行政机关公务员处分条例》和《中国共产党纪律处分条例》不仅严禁以权谋私等利益冲突行为，也规定违反政治、组织纪律（如散布有损国家声誉的言论、从境外携带反动书刊入境、违反议事规则）应当受到处分。至于“道德操守”，尽管目前缺乏立法解释，但从以往我国公职人员的伦理规范的内容来看，道德操守包括公职人员应当遵守的家庭伦理道德、社会公德和个人私生活品德。《行政机关公务员处分条例》明确规定，行政机关公务员严重违反家庭伦理道德、社会公德和包养情人应当予以惩戒。《中国共产党纪律处分条例》更是将中共党员“与他人通奸”“观看淫秽影视书画”“遇到国家财产和人民群众生命财产受到严重威胁时，能救而不救”等行为纳入处分范围。无疑上述行为均在监察委员会的监察范围之内，但一部《利益冲突法》在逻辑上难以将上述行为纳入调整范围，只有《公职人员伦理法》才能最大限度地容纳公职人员所有行为规范，为监察委员会执法提供完整的依据。另外，从国际上看，目前制定《利益冲突法》的只有加拿大、格鲁吉亚和美国等少数国家。

其三，制定《反腐败法》可以较好地呼应《国家监察法》的反腐立法旨意。一方面，《反腐败法》和《利益冲突法》一样存在对公职人员行为调整范围有限的问题，如俄罗斯、哈萨克斯坦、爱沙尼亚等国的《反腐败法》抽去财产申报的内容，其实就是《利益冲突法》。另一方面，《反腐败法》可以涵盖许多内容，诸如反腐败组织机构及其权限和办案程序、金融实名制、举报人保护制、反腐败国际合作、廉政风险预警、廉政风险评估制度等均可纳入其中。我国实践中，《珠海经济特区预防腐败条例》和《汕头经济特区预防腐败条例》还将国家机关、国有企业、事业单位、人民团体的预防腐败措施纳入条例中。因此，如果我国在已有《国家监察法》的情况下再制定《反腐败法》，那么反腐败机构的组织法和程序法以及反腐败的国际合作等内容，因与《国家监察法》重叠已无规定必要，《反腐败法》的立法内容空间限于利益冲突管理和其他反腐败措施等。但这种宽口径的《反腐败法》难以突显公职人员廉洁从政从业的伦理规范，不利于公职人员掌握，仍然要另行制定《公职人员伦理法》来为监察委员会履行职责提供完整的依据。与其如此，不如以《公职人员伦理法》来全面规范公职人员的行为。如果其他反腐措施有必要立法，可以制定诸如《举报人保护法》一类的单行法律。

其四，财产申报是相对独立的制度。在逻辑上，公职人员财产申报和公职人员不得以权谋私或者公器私用等伦理规范是有区别的。伦理规范作为一种调节社会关系的规则，所追求的是道德主体行为上的“善”或者“应当”。当伦理规范上升为法律规范后，其对“善”或者“应当”诉诸于抽象的引导性规范。如《中国共产党廉洁自律准则》规定，党员应当“坚持尚俭戒奢，艰苦朴素，勤俭节约”，应当“坚持吃苦在前，享受在后，甘于奉献”等。大量的规范则转换为守住道德底线或者所谓的“义务道德”的行为禁止性规范，如原《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》即规定了中共党员领导干部8个“禁止”、52个“不准”。财产申报并非公职人员道德行为当然的“善”，因为公职人员如果能够守住不得以权谋私、不得公器私用的准则，做到廉洁自律，本无令其公开其财产的必要，毕竟公职人员也存在隐私权保护问题。财产申报实则是出于监督和查明巨额财产来源不明犯罪的需要，也是出于处理涉及利益冲突资产的需要。如果公职人员的财产超出其合法所得，即表明其存在腐败嫌疑。而涉及利益冲突的公务回避，也只有清楚其财产投资状况才能作出。因此，财产申报是规范公职人员行为的配套制度，单独立法有其合理性。国际上各国竞相仿制的将财产申报纳入公职人员伦理法的做法，实际上缺乏逻辑上的严密性。再则，财产申报涉及主体、范围、时间、审查、核实、公开、保管、主管机关、不报和虚报处理等诸多问题，并非几个条款就能解决，放进《公职人员伦理法》不仅逻辑上不顺，且挤占篇幅。美国《1989年道德改革法》就用一编（第二编）的篇幅对其进行规定，且篇幅为该法十一编之最。最后，《公职人员财产申报法》和《公职人员伦理法》分开立法有助于推进立法进程。财产申报法在1994年即列入立法规划，但二十余年未立，其中缘由复杂，表明立法难度大。而《公职人员伦理法》的内容因为现有法律法规和党政机关规定多有涉猎，只需在借鉴域外经验基础上加以整合、完善，立法难度不大。如果财产申报立法仍然困难重重，那么将其纳入《公职人员伦理法》，会拖了《公职人员伦理法》的后腿。

至于《公职人员伦理法》和《公职人员财产申报法》的立法内容和技术，需要专门研究。但在立法进路上，除由全国人大或者全国人大常委会制定《公职人员伦理法》外，可以由其他国家机关根据《公职人员伦理法》制定适合本部门公职人员的道德行为准则。在此，应当修改《立法法》，赋予国家监察委员会制定伦理法规的权力。事实上，监察委员会在某种意义上已是中国特色的公职人员道德管理机构，借鉴美国政府道德署的经验，国家监察委员会应当有权制定伦理法规。其他国家机关制定的公职人员道德行为准则，原则上应经国家监察委员会备案甚至批准，以防止破坏法制统一。

① 李建国：《关于<中华人民共和国监察法（草案）>的说明》，http://www.npc.gov.cn，2018-03-14.

② 杨鸿台：《〈国家反腐败法〉立法构想》，《法学》1998年第6期。

③ 崔会敏：《防止利益冲突：预防腐败制度安排的逻辑起点》，《云南行政学院学报》2012年第3期。

④ 蔡宝刚：《经由政府道德法反腐败的法理求解——美国经验与中国借鉴》，《政法论坛》2011年第4期。

⑤中央纪委法规室、监察部法规司：《国外防治腐败与公职人员财产申报法律选编》，中国方正出版社2012年版，第10-11页。

⑥徐国利：《美国〈行政部门雇员道德行为准则〉评析与启示》，《江苏行政学院学报》2018年第3期。

⑦熊缨：《国外公职人员行为及道德准则比较》，《中国行政管理》2018年第1期。

⑧龙太江、汪克章：《公务员利益冲突防治立法探析》，《广州大学学报》2012年第1期。

⑨刘明波：《中外财产申报制度述要——写在我国家庭财产报告制度实施之际》，中国方正出版社2001年版，第132页。

Discussion on the Ethical Legislation of Public Officials under the Background of the Reform of Supervision System

XU Guo-li

Complete national anti-corruption legislation should cover the ethics concerning public officials so as to prevent their corruption. China should step up legislation on public officials' ethics, ending the current fragment status of public official’ ethics norms meanwhile providing the supervisory commission with a complete basis for law enforcement. When coming to legislation, the special Law on the Ethics of Public Officials could be enacted to fully align with the duties and responsibilities of the supervisory commission. Considering the particularity of property declaration system, the Property Declaration Law for Public Officials could be formulated separately as an integral part of the ethical legislation for public officials.

ethical legislation for public officials; supervision system; anti-corruption

D922.114

A

1672-1020(2018)05-0022-07

2018-09-12

徐国利（1962-)，男，江西南昌人，汉族，南京大学政府管理学院副教授，法学博士，主要研究宪法、行政法，南京，210023。

[责任编辑：尹瑾]