涉案财物跨部门管理的背景、实践及困境超越

戴建青 张庆余



涉案财物跨部门管理的背景、实践及困境超越

戴建青 张庆余

当前，为做好执法活动中涉案财物管理工作，不少地方都开展了富有成效的改革和尝试。然而，有关涉案财物跨部门管理制度的构建仍面临着多头管理、利益驱动、职责不明等一系列现实困境，改革的难度很大。对此，需要进一步紧扣改革要求，坚定“党委领导、公安为主、部门协调、共同参与”的改革路径，通过坚持问题导向、目标引领和手段创新，以努力实现对各种难题的化解与超越。

涉案财物；跨部门管理；困境超越

当前，我国以刑事诉讼制度改革为核心的司法体制改革正在全面推进。公安改革作为司法体制改革的重要组成，相关的现代警务机制、警务效能建设、“放管服”改革、执法权力运行机制和人民警察管理制度也在同步进行，并取得了初步成效。但客观地说，作为执法环节重要内容的涉案财物管理仍然还有种种不规范现象，直接影响着办案诉讼程序的顺利进行以及公安机关执法公正形象和公信力的树立与维护。郭声琨同志明确提出“要主动拥抱大数据、人工智能新时代，推进警务机制改革与现代科技应用深度融合，创新社会治理方式”，这为我们进一步深化改革、不断加强和完善涉案财物统一有效管理指明了方向。

一、涉案财物跨部门管理的背景及要义

（一）现实背景

涉案财物的管理历来是一个棘手问题，即使是司法体制健全、法治化程度高的欧美国家，亦特别注重这方面的改革与完善。相关管理工作的规范化水平从根本上影响着执法部门办案诉讼程序能否顺利进行。党的十八大以来，中央明确要求“规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物的司法程序”。十九大报告进一步提出要“深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。随后，中央“两办”相继出台意见，指明司法改革的目标和思路。根据中央精神，公安部于2015 年对《公安机关涉案财物管理若干规定》（以下简称《规定》）进行了修订完善，提出了“实行公安机关内部的集中保管”“建立跨部门的涉案财物管理中心和跨部门的地方涉案财物集中管理信息平台”等措施。最高人民检察院也在同年2月发布的《关于深化检察改革的意见》中提出了“完善涉案财物处置法律制度，配合建立跨部门的地方涉案财物集中管理信息平台，集中管理职权内刑事诉讼涉案财物”的要求。据此，对涉案财物实施统一有效管理，既是落实依法治国战略部署、加强执法规范化建设的重大抉择，也是基于对当前我国社会发展阶段的现实考量和准确把握。①

（二）范畴界定

长期以来，我国涉案财物都由各级公安机关、法院、检察院、国安和司法部门自行保管。但案件实际管辖而言，刑事案件有的由检察机关侦查，有的则是由当事人自行起诉，还有的由国安部门侦办，所以涉案财物的管理模式也各不相同。在此，有以下两个相关概念需要厘清。

一是涉案财物的认定范围。在实践中，由于对法规理解的差异，不同执法部门界定的涉案财物范围常常会不尽相同，边界划定不尽一致。最高人民检察院《刑事诉讼涉案财物管理规定》和公安部《规定》中，均将与“案件”有关的其他财物都作为涉案财物的范围。因此，通常意义上，涉案财物应是指在刑事诉讼过程中，执法机关查封、扣押、冻结的与案件有关的财物及其孳息。②

二是涉案财物跨部门集中管理。本文论及的“跨部门集中管理”是相较原来分散管理而言的，也是基于执法活动中涉案财物管理所存在着的种种问题而提出的一条解决路径。

（三）重要意义

总体上看，加强涉案财物跨部门管理符合司法改革精神以及依法治国的客观要求。首先，这与我国宪法和相关法律的立法精神相契合。完善涉案财物管理制度就是保护涉案人员的合法正当利益，切合我国宪法以人为本及保护合法私产的刚性要求。宪法在最高程度上保障了涉案人的合法正当利益，一切法律的出发点都需要满足宪法的根本要求。③

其次，这体现了司法制衡要求。构建跨部门涉案财物集中管理制度与刑诉法“分工负责、互相配合、互相制约”的原则相一致。对涉案财物进行集中管理，实现资源的共享共用，需要各部门相互配合，同时也需对相关行为及其后果进行必要监督与制约。

再次，这符合高效公开的原则。跨部门涉案财物集中管理既体现了执法的高效、便捷原则，也可以避免执法实践中涉案财物在移送管理过程中出现滞留久、环节多、保管不当、交流障碍等问题，从而确保涉案财物的规范化管理以及高效履行诉讼程序，符合司法公开的原则精神。

最后，这反映了科学管理的要求。对不同财物实行科学、妥善管理，是执法部门财务管理主体应承担的基本职责。这既是保障涉案人合法财产权益的要求，也是现代司法制度精细化、完备化的体现。从管理角度看，涉案财物既有经济价值属性，又具有证据属性，在实践中有必要基于涉案财物的双重特性从保护涉案人合法利益角度科学设定管理规则。

二、涉案财物跨部门管理的实践探索

在国家统一涉案财物管理制度的前提下，强化跨部门集中管理，可以从源头上有效杜绝种种不规范问题的发生，推进执法办案工作规范化进程。尤其随着现代科技高速发展，“互联网+”“物联网”等手段也为实施跨部门集中管理奠定了技术基础。④近年来，不少地方研发了涉案财物信息系统来衔接不同阶段的诉讼程序，以确保涉案财物管理依法合规、信息传递安全高效。其中，四川、福建等地的涉案财物集中管理平台建设工作已初显成效，实现了对涉案财物流转程序等的全程实时监管；青海省西宁市则探索建立了跨部门涉案财物管理中心，初步形成了市县一体化管理体系；江苏南通的海安市也有类似举措。

目前各地涉案财物管理改革的主要模式可归纳为以下几种：一是内部集中管理。其的优点在于内部集中管理能有效整合资源，工作效率高；不足之处在于没有解决案件审理过程中跨部门涉案财物流转问题。二是公检法司财联合管理。其通过开发集中管理信息平台，实现了部门间信息共享以及网上流转，便于物件移送；不足之处在于未能有效解决涉案财物保值增值问题。三是以公安机关管理为主，少量物件移送。这虽然减少了实物流转量，但未从根本上解决涉案财物智能化管理问题，也未能有效解决涉案财物保值增值问题。由上可见，不同改革模式虽各有优劣，但都体现了涉案财物“集中管理、共享共治”的趋向，也表明了跨部门管理是今后改革的必然选择。

由于公检法都有可能成为涉案财物保管主体单位，且涉案财物都很可能在彼此之间流转，因此，实行涉案财物“跨部门集中管理”至少有以下三个方面的优点：一是有助于执法部门之间的合作协调。涉案财物跨部门管理，实现的是跨部门和部门间的互相配合与监督。通过建立跨部门信息管理平台，细化涉案财物分类并适当引入托管机制，实现“流单不流物”和物证保管链的无缝结合，可以构建起跨部门的集中管理机制，从而有助于加强各执法部门之间合作。二是有助于执法部门之间的信息共享。涉案财物不再仅因为诉讼进程而不断移转，而是集中在某一专门固定场所进行保管，并进行集中分类管理，由此将为办案单位共享共用资源提供便利。通过将涉案财物清单录入到信息平台，实现信息共享，从而避免了移送不及时、流转不顺畅等问题。同时，便捷的扫码查询方式也大大提高了工作效率。三是有助于运用和发挥技术优势。在“大数据”时代，信息化、智能化的涉案财物管理系统将充分展现出高效、准确的优势，将信息化技术广泛运用于涉案财物管理工作有助于执法部门更好地发挥信息技术优势。⑤

三、涉案财物跨部门管理的现实困境与超越

当前，在涉案财物管理制度不断探索完善的过程中，原有的部门阻碍问题依旧存在，并在客观上影响到依法治国战略的实施和社会治理能力现代化水平的提升。其具体表现以下几点。

第一，多头管理。公检法司财等单位在不同的诉讼阶段和环节分别管理涉案财物，分别承担相应的责任，这看似权责明确，但在实践中，涉案财物从扣押到最终的处理要辗转多次，历时较长，往往导致各单位仅仅关注移送与否，而忽视具体物证的保管。对于涉案财物出现的毁损、灭失以及后续维护等问题，难免出现相互推诿、扯皮的现象，使得涉案物品的妥善保管和及时处理难于落实到位。

第二，利益驱动。一些部门人员或基层单位受利益驱动，违反涉案财物管理制度和内部工作纪律，甚至还有少数工作人员知法犯法，置法律法规于不顾，侵害了涉案人的合法权益。这突出地表现在办案过程中扣押的机动车辆、通讯工具迟迟不予返还，私自占有使用，甚至还挪用涉案款物等等。这些问题的发生在一定程度损害了执法部门的形象。

第三，职责不明。近年来，尽管涉案财物管理的制度建设在不断强化，但受法制环境“先天不足”的影响，客观造成监管机制仍存在各种漏洞。涉案财物管理中各自为政、各行其是的情况仍较为普遍，没有形成一套规范完整的制度体系，缺乏统一有效的监管机制，纪检监察部门对一线单位和人员在涉案财物执法方面还没有发挥强有力的监督制约作用，发现和查纠问题的深度和力度都还显得不够，法纪问责手段的威慑力不大。

第四，标准不一。关于涉案财物范围的界定，公检法司多有不同的解释。《刑法》第六十四条所规定的“犯罪分子违法所得的一切财物”只是大致确定了涉案财物的范围。单就公安机关而言，“涉案财物”是较为广义的范畴，包括执法办案过程中收集、提取、查封、扣押的具有经济价值的财产和证据价值的各类物品以及文件等，但不包括代保管的物品。其他部门中，有的认为“涉案财物”就是刑事案件的物证，有的则认为仅是诉讼案件涉及的财物。认定标准的不统一，导致相关部门之间经常疲于协调应对。

上述问题的长期存在凸显了加强涉案财物跨部门管理的必要性和紧迫性。为此，必须遵循改革目标，紧扣改革要求，坚持问题导向、目标引领和手段创新，以期努力实现对各种难题的化解与超越。

首先，要搭建科学架构。坚持“一套制度、一个中心和一个平台”原则，通过兼顾各方需求的管理制度、“四个融合”的核心理念和多方联通的业务平台，建立一个依托公安机关管理的跨部门涉案财物管理中心。

一是健全完善管理制度体系。通过建立一套涵盖涉案财物流动全过程的制度体系，确立集约管理、管办分治、管处分离、程序法定等原则，规范涉案财物出入库及保管全过程，明确涉案财物在刑事诉讼、行政办案不同阶段的处置主体和处置责任及时间要求，强化涉案财物权利人和利害关系人的多重权利和救济保障，健全对涉案财物管理处置的监督和责任追究机制，形成全面规范、多方保障、同步信息的涉案财物管理机制。二是加快实现中心统一管理。当前，建立一个在党委领导下，以公安机关管理为主，检察院、法院、司法等部门共同参与的涉案财物管理中心比较符合中国当前国情。此模式可以使办案流程更为快捷、高效、畅通，突显以人为本的核心理念；可以实现管理模式与方法的融合，突显以大数据为支撑的精准管理，促进传统办案模式的改革创新；也可以实现执法资源的融合，突显信息技术在高质量资源配置中的关键作用；还能够实现办案能力的融合，突显执法办案人员知识与能力的高度融合，推动信息技术和执法业务一体化发展。三是构建互联互通业务平台。加快建立一个标准统一、接口配套的涉案财物基础数据信息管理平台，实现相关数据的跨部门、跨系统互联互通。统一涉案物品扣押清单名称、分类、代码、录入内容，在扣押、冻结案件所涉财产的前端实现基础数据的智能采集；实现多部门联动、多层级联网，着重解决涉案财物跨部门移交环节信息传送、共享与监督问题；在落实保密要求的基础上，突破部门间的协调的瓶颈、畅通“出口”，实现单据移、实物不移，让信息在不同环节共享，确保物品流转处置及时。四是及时落实支持保障措施。包括：实行分类明细，做到一物一档；实现条形码管理，满足便捷查找；支持仓库盘点，实现无缝衔接自动门禁检测，实现防盗报警；设置期限提示，实时自动提醒预警；对于危险品、珍稀动物等特殊类型的财物，尝试引入社会专业机构或专业人员托管管理，发挥专业力量作用，减少不必要损耗，实现财产保值增值等等。

其次，要遵循客观规律。笔者认为建立一个依托公安机关的涉案财物跨部门管理中心是当前较为现实可行的路径。

一是符合刑事诉讼活动程序和规律的需要。无论在行政案件还是一般的刑事案件中，公安机关都是管理涉案财物的主要部门。如果建设独立于公检法司之外的管理中心，显然会导致相关移送工作量增大，流转无效性耗费增多。二是符合涉案财物保管和保护的需要。涉案财产的处理涉及不同诉讼领域和不同的执法环节，情况复杂，难以使用单一的文件统一规范。建立跨部门财产的集中管理，实行收缴、管理、移送的规范运行，缴管分离，有利于保障执法的顺利实施，提高执法机关的权威性。三是符合涉案财物保密和安全的需要。如果建立独立于公检法司之外涉案财物管理中心，将在内部管理方面存在一定的风险。出于涉案财物的保密和安全性考量，显然由警务人员进行保管更符合国家政策规定，适合现实情况。四是符合最大程度节约执法资源的需要。公安机关是案件办理的主要部门，掌握了大量的涉案财物资源，多年来也建立了很多涉案财物保管场所。同时，公安机关也培养锻炼了一支人数可观的专业管理队伍。依托公安机关建设管理中心，合理增加相应编制和经费投入，是符合实际的最优选择。

最后，要紧扣改革目标。涉案财物管理的目标在于规范业务流程，明确管理要求，完善责任追究，健全救济制度。通过跨部门集中管理，可以有效解决部门利益驱动的影响，提高涉案财物管理精细化、规范化水平，努力实现公平正义的司法永恒追求。

一是有效遏制腐败。建立党委领导下涉案财物跨部门集中管理机制，能够充分发挥党委、纪委“两个主体”和“双重监督”的职能作用，有效遏制因受利益驱动而形成的“为钱办案、办案为钱”的执法腐败问题，有助于提升执法公信力。二是促进公正执法。规范涉案财物处置工作，对保证办案诉讼顺利进行、保障涉案人合法权利、确保执法公正具有重要意义。虽然国内刑法、刑事诉讼法对涉案财物处置都有相关规定，但社会对涉案财物处置的意见反响一直较大。通过实施跨部门管理，可以打破既有利益格局，充分保护涉案人合法权益，有利于树立执法威权。三是实现依法管理。由于保管主体的分散和信息流通的封闭，以及对涉案财产跨部门管理缺乏详细的规定，在一定程度上导致出现责任不清、监督缺失等问题，造成财产管理混乱。通过健全相应机制制度，促进执法人员确立依法依规管理的意识，有利于更准确、更规范地实施管理，更方便、更有效地开展监督，更公开、透明地保护合法权益。⑥

① 杨立新：《国家治理现代化与司法改革》，《法制与社会发展》2014年第5期。

② 谢小剑：《省以下地方法院、检察院人财物统一管理制度研究》，《理论与改革》2015年第1期。

③ 陈一丹：《司法改革下建立跨部门涉案财物集中管理信息平台研究》，《哈尔滨学院学报》2016年第11期。

④ 葛琳：《刑事涉案财物管理制度改革》，《国家检察官学院学报》2016年第6期。

⑤ 李玉华：《论独立统一涉案财物管理中心的建立》，《法制与社会发展》2016年第3期。

⑥ 韩大元、于文豪：《法院、检察院和公安机关的宪法关系》，《法学研究》2011年第3期。

Interdepartmental Management of Property Involved: Background, Practical Exploration and Surmounting Difficulties

DAI Jian-Qing ZHANG Qing-yu

Currently, some effective reforms and attempts have been made in many places to address issues involving property management in law enforcement activities. However, the establishment of the cross-departmental management system is still faced with a series of practical difficulties, such as multi-headed management, profit-driven orientation, and unclear responsibilities, which make the reform difficult in practice. In this regard, we need to further follow the reform requirements, firmly adhere to the reform path of “party committee leading, public security leading, department coordination and joint participation”, and strive to resolve and surmount various difficulties by adhering to the problem orientation, goal guidance and means innovation.

property involved; cross-departmental management; tackle the difficulties

D631

A

1672-1020(2018)05-0005-05

江苏高校优势学科建设工程资助项目（PAPD)。

2018-09-06

戴建青（1970-），男，江苏南京人，汉族，江苏警官学院财务处处长、审计师，南京，210031；张庆余（1970-），男，江苏镇江人，汉族，江苏警官学院财务处副处长、高级会计师。

[责任编辑：王 焱]