刑事法律援助制度有效性问题探讨

张 镝姜 鑫

（1.东北林业大学，黑龙江 哈尔滨 150040；2.西北政法大学，陕西 西安 710063）

2012年第十一届全国人民代表大会第五次会议对《刑事诉讼法》加以修订，其中第34条和第267条完善了刑事法律援助制度，该规定的有效实施不仅关乎该法完善，更影响刑事诉讼法律体制中司法公正及人权保障的实现。刑事法律援助制度在实施过程中仍存在诸多问题，进一步确保制度有效实施十分必要。2017年8月两院三部就值班律师制度发布《关于开展法律援助值班律师工作的意见》，阐述值班律师制度有关问题，使其更受关注[1]。西方发达国家的刑事辩护制度较发达，凡在刑事诉讼中涉及限制人身自由的强制措施或可能判处自由刑的嫌疑人及被告人均可获得律师辩护，包括自行聘请律师或法律援助律师的辩护。但无论自聘律师还是申请法律援助律师，均需经历选择、确定、办理手续过程，使嫌疑人、被告人在被逮捕或被起诉最初时段无律师为其提供法律服务。为解决此问题，值班律师制度应运而生[1]。美国刑事法律援助制度中的公设辩护人模式是由国家以政府公务员身份招募全职值班律师，值班律师制度的内在价值是为保障贫弱被追诉人在诉讼中获得律师帮助，从该角度而言，值班律师制度是公设辩护人模式的应有之意，在一定程度上对我国刑事法律援助有效性提供较为可行参考。公设辩护人模式，具有专业性、公力性、义务性、保障性及成本可控性优势，责任承担者不再是天然追求利益的社会律师，而是国家，有利于保障人权，对切实提高律师辩护质量和刑事诉讼程序运行效率产生较大影响。在荷兰的法律框架中，主要依据《荷兰法律援助法》《刑事诉讼法典》解决法律援助问题。《荷兰法律援助法》中包含大量民事、商事和刑事案件中有关法律援助内容[2]。我国现有立法规定申请刑事法律援助的首要条件是“经济困难”，由于实践中经济困难标准模糊，致使许多需要法律援助者因未通过审核而失去获得律师帮助的权利。公设辩护人模式有其优势所在，应从我国实际出发，取长补短，制定系统、完备的法律援助体系，从立法、司法双管齐下，完善我国刑事法律援助制度。

一、刑事法律援助制度有效性问题

（一）立法层面存在问题

1.刑事法律援助理念尚未得到有效落实。刑事法律援助最重要价值理念之一是控辩平衡。控辩平衡本质在于使犯罪嫌疑人、被告人获得法律有效保障，从而在行使权利时和公诉方平等对抗。但在实践中，由于法律意识淡薄，加之受传统“无讼”思想影响，人们一般不会选择诉讼方式解决问题。律师无法发挥其应有作用，即便提供法律援助服务，当事人也是处于被动接受状态。对符合法律援助条件的犯罪嫌疑人、被告人而言，聘请律师辩护需支付一定费用，若因经济困难无法支付费用便会架空委托辩护权。加之刑事法律援助案件特殊性，一方面，刑事诉讼事关犯罪嫌疑人、被告人财产权、自由权等实际权利；另一方面，在刑事诉讼机制中，犯罪嫌疑人、被告人处于控辩双方中弱势地位，不会主动提出法律援助申请，对刑事法律援助工作的重要性仍缺乏深刻认识，刑事法律援助制度的法治理念并未得到有效落实。

2.刑事法律援助制度立法体系尚不完善。法律制度是否健全的衡量标准是其所处法律体系是否完备。我国《宪法》明确规定：“公民在法律面前人人平等。”在刑事法律援助制度中，要使被追诉的犯罪分子平等获得律师有效辩护，有必要专门立法。我国法律并无专门法律援助立法，主要规定在《刑事诉讼法》和《法律援助条例》中，其他如《律师法》《未成年人保护法》等规定中仅有少量相关内容。相较而言，刑事法律援助立法体系尚不完善，缺乏系统性，较为零散，可操作性差。《法律援助条例》属于行政法规，效力位阶较低，与《刑事诉讼法》间难免会产生法律冲突，出现法律漏洞与空白，导致各地实践中矛盾凸显。刑事法律援助制度作为刑事诉讼立法体系的重要组成部分，与刑事诉讼体系相互融合、互相贯通，对当事人特别是犯罪嫌疑人、被告人辩护权的有效实现至关重要，因此有必要单独立法。

（二）司法层面存在问题

1.刑事法律援助适用对象范围过窄。我国《刑事诉讼法》规定应当适用刑事法律援助辩护制度者主要有：盲、聋、哑人、尚未完全丧失辨认或控制自己行为能力的精神病人及可能被判处无期徒刑、死刑且没有委托辩护的犯罪嫌疑人、被告人；可以适用刑事法律援助辩护的主要为因经济困难或其他原因未委托辩护人的犯罪嫌疑人、被告人。我国现行《刑法》规定可适用死刑的罪名并不多，加之国家对死刑刑罚的慎用态度，适用刑事法律援助的对象极少。关于量刑标准的规定，《刑法》中大部分罪名量刑标准是“十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑”，很多刑法学者将“十年以上有期徒刑”作为刑事法律援助的量刑标准。我国台湾地区规定刑事法律援助的量刑标准是“可能判处最低刑为三年以上的”[3]。日本规定刑事法律援助的量刑标准为“可能判处无期、死刑或者三年以上惩役或者禁锢的案件”[4]。笔者认为，以十年作为刑事法律援助的量刑标准具有合理性及可行性，一方面拓宽量刑范围；另一方面，加大对犯罪嫌疑人、被告人的人权保障力度。

2.律师素质和办案质量有待提高。在刑事诉讼中，被追诉人因欠缺相关法律知识及人身自由受到限制或剥夺，其辩护权能否有效行使在很大程度上依赖辩护律师[5]。律师事务所作为社会中介组织之一，在刑事法律援助辩护活动中具有重要作用，只有符合特定条件及标准的人员才有资格成为律师。因案件胜诉率要求、未收取律师费用或费用低廉等原因，导致部分律师在刑事法律援助辩护过程中简单应付。由于刑事法律援助制度有效性与刑事案件质量息息相关，部分律师素质不高导致刑事辩护质量低下。律师作为具有专业素养的职业群体，其在司法实践活动中与控方检察院受到同等对待，代表犯罪嫌疑人、被告人利益诉求，在法庭提出无罪或罪轻辩护意见，这些事实行为很大程度上会影响案件走向。在实践中，一些法院不重视刑事法律援助案件，往往简化诉讼程序，个别法院甚至出现以律师书面辩护意见代替出庭辩护现象[6]。

3.缺乏有效监管机制。法律援助负责在司法实践中仍不明确。法院通知法律援助机构指派辩护律师后，不会继续监督，作为中介的法律援助机构在实践中存在许多不规范情形，办案机关内部系统不协调等造成刑事法律援助辩护制度流于形式。律师辩护应如何开展，适用何种法律程序，权益如何保障等问题，均是当下监管机制面临的现实问题。

二、刑事法律援助制度有效性问题成因分析

（一）立法体系单一

与我国首部法律援助最高级别法规《司法部关于开展法律援助工作的通知》相比，《法律援助条例》具有明显进步[7]。但作为行政法规，其效力位阶仍较低；应修订或重构刑事法律援助制度立法体系，使《法律援助条例》与刑事法律援助制度的司法体系相统一、协调。《法律援助条例》缺乏系统性，加之我国法律援助事业起步较晚、发展滞后，制度设计可操作性不强，与公检法司机关的公权力相比，刑事法律援助律师权利在立法上仍需进一步完善，被追诉人的实际权益仍需进一步细化。

（二）辩护经费短缺

实践中律师处理刑事法律援助案件获得的补助有限，处理复杂案件时难免存在经费不足问题。在经费短缺情况下，律师积极性必然受到影响。2012年《刑事诉讼法》修订后，将律师介入法律援助辩护的时间提前至侦查及审查起诉阶段，在一定程度上能够及时保障犯罪嫌疑人合法权益，节省司法资源，但增加了辩护律师工作量。刑事法律援助律师的辩护对象往往是缺少经济收入且家庭困难的犯罪嫌疑人、被告人，辩护律师收入有限，司法实践要求实现有效刑事法律援助辩护不符合实际。刑事法律援助项目的支出，需与其实现的价值匹配，国家也需在经费方面加大支持力度。

三、刑事法律援助制度有效性实现路径

（一）立法层面

1.将公民有权获得刑事法律援助写入宪法。

《宪法》作为我国根本大法，其效力位阶最高，为公民基本权利的实现提供保障。《宪法》作为“公民权利的宣言书”，有必要将公民有权获得刑事法律援助的权利写进其中。目前我国《宪法》并未规定公民享有刑事法律援助辩护的权利，若将公民该项权利上升为宪法权利，以此为基础，刑事法律援助制度效能将会实现“质”的飞跃。惩罚犯罪与保障人权理念中，笔者更倾向于保障人权，在刑事诉讼人权保障体系中，犯罪嫌疑人、被告人合法权益的保护不可忽视。刑事诉讼中，不仅要赋予犯罪嫌疑人、被告人辩护权，在复杂案件中，被追诉人也需要法律帮助，以此维护实体真实与程序公正，使刑事法律援助获得实质有效性。

2.建立和完善刑事法律援助立法体系。从法律援助对象、标准、施行、保障到监督管理，均有必要制定高层级立法系统，使其更具规范化及强制性。如关于犯罪嫌疑人、被告人经济状况审查问题，我国在法律上已建立经济困难证明制度，但因公民收入核查涉及税务、不动产登记、银行等多部门，在缺乏完善征信系统情况下，执行中尚存在一些问题，立法应为解决此类问题提供依据[8]。部分犯罪嫌疑人、被告人因触犯法律，资金来源受限，在面临刑事处罚与民事处罚后可界定为经济严重困难。在刑事附带民事案件中，当被告人现有财产难以偿付被害人损失且承担罚金甚至是没收财产的刑罚，就会出现一个问题，被害人或索要巨额赔款或选择通过法定程序使被告人得到应有惩罚。为保护经济严重困难的犯罪嫌疑人权益可建立多元立体法律体系，细化刑事法律援助制度。

（二）司法层面

1.进一步扩大刑事法律援助适用范围。保障刑事犯罪嫌疑人、被告人的正当权益，使其享有同等权利是刑事法律援助制度的主要目的。2012年新《刑事诉讼法》扩大刑事法律援助制度适用范围。一方面根据现行《刑法》，实践中特殊主体如盲聋哑人、精神病人、未成年人等很少会被判处无期徒刑或死刑。另一方面如何界定经济困难，法律未明确统一标准，也无统一量化标准。一般而言，实践中依据最低生活保障标准，即基本物质生活费用，但有必要限定最基本生活费用标准，对刑事法律援助制度的适用对象亦需加以调整。学者有意将刑事法律援助制度的量刑标准下调为“可能判处十年以上有期徒刑的案件”。我国《刑法》中无期徒刑或死刑罪名极少，因此以十年作为量化标准，具有一定借鉴意义和可操作性。

2.引入公设辩护人制度。公设辩护人制度最早可追溯至欧美国家。在美国《刑事司法和犯罪学：概念和术语》中，公设辩护人是指“通过指派或者私人雇用为面临刑事指控个人的利益进行代理的律师。”[9]公设辩护人制度是以传统西方人权保障理念为基础形成，具有一定针对性与专业性，以保护犯罪嫌疑人、被告人正当权益和提高办案质量为目的的刑事法律援助模式，具有如下特征：

其一，专业性。此为公设辩护人最明显特征，这些律师接受过专业的职业技能培训，分工精细，又称为“公职律师”。该制度在欧美国家最先适用，提高了刑事法律援助辩护质量。相比之下，我国律师体系尚不健全，现行立法将所有律师均纳入法律援助队伍，使律师任务更加繁重，缺乏专业领域分工，在很大程度上影响辩护质量，虽具普遍性但缺乏独特性和实质上的有效性。

其二，公力性。国外公职律师从事刑事法律援助活动，实际上可归结为国家责任，在辩护同时会受到政府相关部门监管。这与我国律师辩护存在较大差异，其明显不同之处在于公职律师不像社会律师那样将法律援助辩护作为谋生手段，在一定程度上能够克服因追求经济利益导致刑事法律援助有效性较低问题。国家提供经济支持，律师能够专心从事刑事法律援助工作，必然会尽力维护受援人正当合法权益。

其三，义务性。公设辩护人制度实施主要由国家负责，即由国家作为刑事法律援助的后盾，因此公职律师义务强化。义务与权利相对应存在，通过法律援助保障犯罪嫌疑人、被告人合法权益，是国家责任下公职律师的重要义务。在国家支持下，公设辩护人自然会尽其应尽义务，也必然为无偿。在充分保障犯罪嫌疑人、被告人法律援助辩护有效性问题上，是较为合适的解决方案。

其四，保障性。公设辩护人制度经西方国家长期实践证明，具有较高可行性及可操作性。主要体现在保障性上。综合专业性、公力性和义务性，刑事法律援助辩护中公设辩护人的保障性特征更为凸显，律师辩护最终目的是保障犯罪嫌疑人、被告人平等享有权利，提高刑事法律援助案件处理的有效性，保障犯罪嫌疑人、被告人合法权益是诉讼活动重要内容，通过发挥辩护律师的职业素质与专业素养，提升刑事法律援助体系价值，达到节约司法资源效果。

其五，成本可控性。1964年安东尼·刘易斯（Anthony Lewis）指出，在人口稠密城市地区，最适合设置一个固定受雇律师为贫困被告人辩护的办公室，即公设辩护人办公室[10]。公设辩护人体系能集中资源、节制成本，且被告人仍有权获得代理。在此范围内，公设辩护人利用自身优势，会使刑事法律援助辩护业务更加细致化、高效化。在可控成本体制下，公设辩护人也会发挥其最大义务性。公设辩护人制度在运行过程中确保被告人获得同等质量的辩护服务，通过资源整合，确保个体辩护人代理独立性，达到节约司法成本、发挥刑事法律援助制度有效性目的。

3.建立完备的监管机制。引进一项法律制度自然要有一套监管机制配套，监督环节必不可少。目前，我国刑事法律援助辩护制度执行不当，有必要建立监管机制。

其一，建立职业律师培训机制。加强对职业律师的业务指导和专门培训，聘请有办案经验的律师针对性讲解案件，分享办案经验，也可组织业务交流与研讨。建立培训机制可在一定程度上弥补部分律师经验不足，提升其法律援助辩护技能。

其二，建立科学的质量评估体系。应细化服务质量评价指标，包括业务咨询、业务受理、辩护、监管等一系列配套标准。如律师刑事法律援助的阅卷次数、案件代理次数、犯罪嫌疑人、被告人反应及其亲属对律师的评价等均需达到可接受程度等。建立科学的质量评估体系，考核律师职业技能及其对刑事法律援助案件的理解，通过细化相关规定，完成对犯罪嫌疑人、被告人正当权益的保护，使之具体化、规范化。

其三，建立义务追查和程序性奖惩机制。刑事诉讼中控辩双方平等对抗，但实践中辩护律师相较于公检法人员处于相对弱势地位，在调查取证、收集证据等方面信息不对称，有必要在程序上建立制裁机制。在犯罪嫌疑人、被告人应接受法律援助而未安排法律援助、当事人提出申请而法律援助机构不予受理或受理后长时间不予答复、派出法律援助律师经验不足等情况下，相关行政司法部门应采取制裁措施加以保障。可对表现优秀的律师予以奖励，尽可能激发刑事法律援助人员办案积极性，进而提升刑事法律援助辩护有效性，促进刑事法律援助制度良性发展。