人民陪审员参与行政审判的调查与省思——以H省C市9个基层法院的实践为素材

张坤世，李 尧

(1.湖南省高级人民法院，湖南 长沙 410001；2.湘潭大学法学院，湖南 湘潭 411105)

实效性是制度的本质属性，制度只有确保实施才能充分发挥其功能。随着公民对民主、正义的呼声日渐高涨，人民陪审制度成为社会各界关注的热点，立法与司法对其的改革也随之水涨船高。由此，关于人民陪审制度的法律、法规以及司法解释呈现出百花齐放的势态，要求很多也很高。2015年4月24日最高人民法院、司法部发布了《人民陪审员制度改革试点方案》(以下简称《试点方案》)，并于2015年5月20日发布《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》(以下简称《实施办法》)的通知，强力推进该工作。在此过程中，人民陪审员参与刑事、民事以及行政案件的审判已成为新常态。然而，相对于刑事、民事而言，人民陪审员之于行政审判的问题，却少有人关注和研究。为此，2017年八九月间，我们选取H省C市所辖的9个区县市，通过数据统计、问卷调查等方法，对人民陪审制在行政审判中的实践状况进行了分析研究。*本次调查共向H省C市所辖的9个区县市法院行政审判法官、参与行政审判的人民陪审员、行政案件当事人发放调查问卷200份，收回183份。力求通过对样本的研究，发现实务运行中的问题，并开辟出与我国当下行政诉讼模式相契合的精细化人民陪审员制度。

一、人民陪审员参与行政审判的实际状况

(一)关于适用比率

陪审适用比率指的是人民群众在司法领域以陪审员的身份参与审判活动的适用率问题。高适用率充分体现司法的民主功能，可以更集中地通达民情，反映民意，凝聚民心是广泛的民众参与，是形式上司法民主的体现，普通群众协助司法、见证司法、掌理司法，在更大程度上实现人民民主。《实施办法》第十二条规定了陪审制度的选择适用,此外还规定了三种类型的案件原则上应当适用，由此可见，立法者对于适用人民陪审制度是一种积极鼓励的态度。由表①可以看出，H省C市行政诉讼案件的数量一直居高不下，参审适用率接近90%。2014年行政诉讼案件收案1046件，结案857件，人民陪审员参审适用率为88.1%；2015年行政诉讼案件高达1904件，人民陪审员参审案件的数量为1518件，参审适用率为89.3%；截至2016年11月，行政诉讼案件数量为1591件，人民陪审员参审案件数量为1181件，适用比率为89.1%。

表①：C市9个基层法院一审行政案件陪审员适用比率

(二)关于适用陪审员的案件类型

近年来，立法者不断扩大、细化陪审适用案件的类型，从开始的社会影响重大，到2009年《最高人民法院关于人民陪审员参与审判活动若干问题的决定》对社会影响重大案件的细化，又到《实施办法》对于一审普通案件的选择适用，以及新增案件类型：“涉及征地拆迁、环境保护、食品药品安全的重大案件”，这其中蕴含了立法者让公众更多得参与到国家事务的管理中去，加强司法的透明度，提高司法民主性的希望。而《行政诉讼法》规定，对于社会影响重大、案件复杂的一审行政诉讼案件由中级法院审理，基层法院案件相对比较简单，但是由表②可以看出，基层法院对于适用陪审的案件类型呈现出不加区别全面适用的现象，C市9个基层法院，“认为行政案件均符合条件，完全不加选择，全面适用人民陪审员的”有7个法院，“有时有所选择”2个法院。

表②：一审行政案件适用陪审员的案件类型

(三)关于邀请陪审员参审的主要目的

陪审员参与行政审判，其直接目的是体现司法民主，最终价值实现司法公正。《试点方案》在其改革目标中指出：要通过改革人民陪审员制度，推进司法民主，促进司法公正，保障人民群众有序参与司法，提升人民陪审员制度公信度和司法公信力，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。表③可以看出，有57.14%的行政法官认为适用人民陪审制的首要的原因是为了缓解“案多人少”的压力；5.71%的行政法官认为是为了司法民主的实现；11.43%的法官认为是为了使裁判结果更加公正；有14.29%的法官认为是为了提升司法公信力。

表③：适用陪审员的首要原因统计

(四)关于参审案件的陪审员来源

人民陪审制的一个重要的价值便是利用公众多元化的生活经验、常识、不同的职业背景，在不同的案件中为司法审判提供所需要的非法律知识和实践经验，来弥补法官长期形成的专业化思维模式，保证案件裁判结果的公平公正。因此，固定陪审员参审会导致代表性不足，缩小民主的范围。为此，立法者不仅在选任上实现多元化，而且强调健全随机抽取机制，防止固定化。由表⑤看出，在所有参审人民陪审员身份中，党政机关、事业单位等政府职能身份的人民陪审员占大多数。在2014-2016年期间，适用人民陪审员审理的行政案件一共有3454件，而具有党政机关身份的陪审员参与案件数量为1793件，占总案件数量的51.91%；具有事业单位身份的陪审员参与案件数量为937件，占总案件数量的27.13%；私企、个体身份的陪审员仅有216件，仅占总案件数量的6.25%。

(五)关于庭前阅卷权的实现

庭前阅卷是审判活动必不可少的环节。第一，庭前阅卷有利于人民陪审员迅速进入审判状态，在庭审中有的放矢，集中核实不明确的证据以及解决案件的争议点；第二，庭前阅卷节省了法官的现场释明时间，有利于提高司法效率。为此，《试点方案》规定：健全人民陪审员提前阅卷机制，人民法院应当在开庭前安排人民陪审员阅卷，为人民陪审员查阅案卷、参加审判活动提供便利。由表⑤看出，人民陪审员的庭前阅卷环节的落实仍然有待提高。全面阅卷的案件数量为859件，占总案件数量的24.87%；庭前简单阅卷的数量最多，有2231件，占总案件数量的64.59%；庭前未阅卷的案件数量为365件，占案件总数量的10.57%。

(六)关于庭审、合议环节中的表现

人民陪审员在庭审、合议环节的表现是其是否实质参与行政审判的重要指标。由表⑥、表⑦看出，2014年—2016年，人民陪审员在庭审中表现积极(有一次以上发问)的案件总的数量为1518件，其平均比率为45.69%；在合议中较为认真、能独立发表自己的意见的案件总数量为1602件，其平均比率为46.38%。单从数据来看，虽然陪审员在行政审判中的积极性有待提高，但是比预想中的情况要好很多。具体的失效情况从两个表格中无法得出结论，还需要进一步研究。*两个表格仅仅是庭审发问情况以及是否认真参审的调查数据，其实效性问题还涉及多方面的因素，比如：庭审积极性的界定、合议中陪审员的意见采纳情况等等。

(七)关于对陪审功能作用发挥的认知

调查表明，行政审判法官、人民陪审员、当事人对陪审功能的作用发挥认知不一致。由表⑧看出，行政审判法官对于人民陪审员功能的发挥持比较谦和的态度，有3.33%的法官认为完全实现，86.67%的法官认为部分实现，有10%的法官认为不好评价。相比较之下，人民陪审员自身与当事人对于功能的发挥的态度则比较积极：52.98%的陪审员认为自己的功能已经完全实现，40.54%的陪审员认为部分实现；有32.26%的当事人认为陪审员的功能已经完全实现，56.71%的当事人认为部分实现。

表④：参审案件中陪审员来源情况调查表

表⑤：人民陪审员参与庭前阅卷情况统计

表⑥：陪审员在庭审环节的表现情况统计

表⑦：陪审员在合议环节的表现情况统计

表⑧：陪审员功能发挥情况统计

二、人民陪审员参与行政审判存在的问题及成因

(一)角色定位

上述数据说明，案件当事人、行政法官和人民陪审员自身对人民陪审员在行政审判中的角色定位不同：

1.“精英化”是法官的理想要求。通过对人民陪审员庭审表现情况的调查，有93.33%的法官认为人民陪审员在庭审中能够认真聆听、积极记录，但是法官仍认为陪审员在庭审过程中表现的不够积极，2014年—2016年所有陪审员参审的案件中，法官认为陪审员表现积极的案件仅仅占45.64%。通过两个数据的对比我们可以发现，陪审员的“认真听审、偶尔发言”并不能满足法官对于人民陪审员的要求，法官希望陪审员能够为自己分担实质性的审判工作，做“站在法官身后的陪审员”。显然，法官对于人民陪审员是一种“精英化”“专业化”的要求。

2.“能力最大化”是陪审员的自我评价。通过本次调查访谈我们了解到，人民陪审员认为自己在行政审判过程中已经发挥了自己最大能力，他们认为，行政审判的专业化、复杂化是大家有目共睹的，面对以行政行为的合法性审查为主要目标的审判，自己所能做的就是对于基本事实的认定，依据自己的所知、所感做出合乎“良心”“公道”的判断，在审判活动中努力扮演好自己的角色。至于证据规则以及各类法律法规的适用问题，对于法官来说都是不容易确定的，对于仅靠几天基础知识培训的人民陪审员来说，难度就不言而喻了。

3.“公众参与、替民说话”是当事人要求的朴实写照。行政审判的双方当事人具有特殊性，在这种情况下，原告一方认为人民陪审员是“自己人”，能够对自己的处境感同身受，所以希望人民陪审员在审判中能够帮助自己还原案件的本真、重现案件事实。贝卡利亚曾指出：“每个人都应该由同他地位同等的人来裁判，这是最有益的法律”。虽然当事人并不懂这种“同类审判”的说法，但是，由于人民陪审员参与，当事人更愿意去相信案件的公正性。所以，当事人对人民陪审员的要求首先是一种心理上的“安全感”和信任感，其次是能够帮助自己还原案件事实。

上述情况说明，由于角色定位的不清晰导致社会各界对人民陪审员的要求迥异。在行政诉讼中,立法对人民陪审员的工作职责没有清晰的定位,对于人民陪审员在各个环节应该做什么，做的程度是什么，所要求达到的效果是什么并没有明确的规定。虽然《试点方案》规定，要保障人民陪审员的庭前阅卷的权利、庭审调查、协调的权利以及合议中的对事实认定的权利，但是这些规定对于解决制度异化的问题实效甚微。这种权利义务的规定仅仅明确了“应该做什么”，而缺乏一种评价机制，从而导致了法官、人民陪审员、当事人及人民大众对人民陪审员的要求与制度的设计初衷不一致。目前，不少学者(包括大量法官)认为，要充分发挥人民陪审员的功能作用，当务之急，就是要解决好“陪而不审”、“合而不议”等问题，增加实质参审能力。但这种建议是否符合制度设计的初衷是有疑问的。

(二)参审原因

上述数据表明，人民陪审员参与行政审判的一个重要原因是为解决案多人少的办案压力，为组成合议庭的需要，出现了“合议庭依赖”。所谓“合议庭依赖”是指法官在审理行政案件时不加区别的适用合议庭模式。

1.“合议庭依赖”的原因分析。首先，产生合议庭依赖的外在的原因是行政诉讼的高度专业性。行政诉讼在三大诉讼中专业性最强、案件处理程序最复杂，既涉及到行政机关行政行为的合法性认定问题，又涉及到当事人的事实证据认定。法官擅长的是法律专业知识，而对于行政管理仍然属于“门外汉”(面对强大的行政权以及长期从事行政管理工作的行政执法者，不少行政法官底气不足)，所以面对自己不擅长的领域，难免会底气不足。其次，其内在原因是法官自身的素养不够。由于行政审判专业较强，相当多的法官不敢独任审判，认为“三个臭皮匠顶一个诸葛亮”，还是依赖合议庭，简易程序并没有得到广泛适用。

2. 陪审员适用的“繁荣”。法官对合议庭的依赖使法院的审判资源紧张，让原本就不宽裕的行政庭造成“人手短缺”的现象。法官为了解决人手不足、缓解办案压力，只能把目光转向人民陪审员。据统计，H省C市9个基层人民法院的行政庭法官数量为35人，人民陪审员的数量为2276人，人民陪审员的数量是法官的65倍，让人民陪审员参与行政审判是法官的必然选择。因此，人民陪审员与法官组成的合议庭模式大受法官欢迎，人民陪审制度被大范围的应用于行政审判中，在H省C市9个基层法院中，陪审员适用率甚至高达90%(表①)。

法官为发挥集体智慧与整体功能、弥补个人能力与行政知识的不足而对组成合议庭尤为偏爱，但是面对法官人手不足的现实情况，法官只能退而求其次，让人民陪审员参审来解决专业化与人手短缺的矛盾。在此种情境下，法官对于陪审员的专业化要求也就显而易见了。

(三)人员偏好

通过调查可以看出，行政案件的数量处于居高不下的状态，*据统计，2014年15万件，2015年全国受理各类行政案件24万件，同比上升60.97%；审结2014年13万件，2015年19万件，同比上升51.8%在“案多人少”的压力下，法院对法官的结案质量、效率提出了严苛的要求，另外，法官对于组建合议庭有明显的偏向性，为了能够及时的案结事了，法官对那些能够及时参见庭审、合议的陪审员尤为偏爱。

法院为了人民陪审员在开庭时能够及时到庭，采取的方法通常是“配额制”，即每个法官配备固定的人民陪审员，为了审判的“便捷”，那些能及时到庭的陪审员便成了“专职陪审员”。据统计，2014年-2016年的所有人民陪审员的参审案件中，具有党政机关身份的陪审员达到51.9%(表④)，经过了解发现，这其中经常参审的陪审员仅仅是其中的几位，甚至有的陪审员的参审案件数量仍为0。合议庭固化模式违背了陪审员制度司法民主、司法公正的设计初衷，据了解，在实践中往往出现“案件还没到法院，当事人已经找上法官的门了”的现象，容易导致“关系案”、“人情案”等司法不公的现象。

(四)参审实效

1.行政领域知识不足，削弱了话语权。通过与行政法官的访谈我们了解到，法官对陪审员的要求是一种精英路线，希望其能够在审判中为自己“分忧解难”，法官尤其希望具有专业知识的陪审员参与案件的审理。有些行政法官更是热衷于设立专业陪审员，力求这些专业陪审员能够利用自己的专业知识来弥补自己在行政领域的不足，这显然是与“平民化”的制度设计相背离。立法者对专业问题的解决设立了专家辅助人，而人民陪审员制度所要求的是一种大众的智慧，为了方便行事把二者合二为一显然不符合设计目的。而法官对人民陪审员的行政专业知识的要求，则减弱了不具有专业知识的陪审员在合议中的话语权。

2.专业程度低，成为法官的“陪衬员”。人民陪审员在合议中往往能够对事实的认定发表自己的意见，据统计，有86.67%的行政法官认为人民陪审员能对事实的认定提出自己的意见 ，但是只有46.38%的法官认为人民陪审员在合议中的表现较为积极(表⑧)，通过数据的对比分析我们可以发现，人民陪审员在合议中的表现并无法达到法官“专业化”要求。这种落差使陪审员信心不足，面对审判经验丰富的行政法官更是不愿甚至是不敢发表自己的意见，合议意见往往是对法官意见的附和或者是翻版。

三、充分发挥人民陪审员在行政审判中之功用的建议

实证分析表明，“陪而不审”“合而不议”等问题源于法官对人民陪审员的过高期待，这意味着人民陪审制度在运行中已经偏离了设立目的，陪审员角色定位不清晰是人民陪审制度不能贯彻实施、发挥司法功能的根本原因。为了从根源上解决这些问题，必须给人民陪审员一个清晰的定位，明确其在各个阶段权利义务的同时，还应规定人民陪审员在各个阶段应该做到什么程度、达到什么效果，确立一个符合制度要求的评价机制。

(一)总体角色定位

人民陪审员制度是大众智慧在司法领域的体现，通过将大众的经验、常识引入行政审判，弥补法官由于职业性思维所导致的事实认定偏颇，正如哈罗德·伯曼在《美国法律讲话》中所述“法官误认一切的人都像他们一样的合逻辑，而陪审员则往往比较更明了普通人的昏乱和谬误”。因此，“平民化”的人民陪审制度才是立法者想要达到的一个良好司法状态。

人民陪审员大都有自己的本职工作，陪审员只是第二身份，他们只能在本职工作完成后才能开展其“兼职”工作。要求人民陪审员能够像专业法官一样完全掌握案情有很大难度甚至是不可能的，他们没有精力也没有能力去做属于法官的专职工作。所以陪审员不需要界定争议、认定证据以及考虑法律使用问题，只要能够在庭前能够了解案件的事实，庭中认真庭审、厘清案件事实的脉络，庭后就事实认定积极独立发表自己意见即为做好了自己本职工作。

(二)庭前阅卷阶段

庭前阅卷是人民陪审员对案件的第一次接触，是提前了解案情的一个重要手段，因此《试点方案》规定要健全人民陪审员提前阅卷机制，人民法院应当在开庭前安排人民陪审员阅卷。此外，《实施办法》第十八条明确规定了人民陪审员的庭前阅卷的权利：人民法院应当在开庭前，将相关权利和义务告知人民陪审员，并为其阅卷提供便利条件。新的规定对庭前阅卷做了明确的规定，要求人民陪审员在开庭前提前阅卷。但是“阅”的程度如何呢？是大体浏览还是仔细研究做到与法官一样对案件全面掌握呢?这就导致了不同群体对于“度”的理解不同。

如果人民陪审员对案情全然不了解，往往根据当事人一方的陈述而先入为主；如果对案件进行全面分析，则是同法官“抢饭碗”。庭前阅卷的主要设计目的就是为了让陪审员在庭审的过程中能够对当事人所提及的事实问题有自己的评判，防止出现边开庭边了解案情的现象。所以庭前阅卷只要使人民陪审员能在庭审中对事实问题积极展开思考，就达到了设计想要实现的效果，对案件不能浅尝辄止也毋庸过于深入研究。

(三)庭中审判阶段

《实施办法》已经明确规定了人民陪审员具有参加案件调查与调解的权利，还规定了人民陪审员可以在休庭时组织双方当事人进行调解。但是，在行政诉讼中案件调查的内容是什么、具体形式是怎样？在行政诉讼调解制度尚未建立时，人民陪审员是否可以参加案件的协调工作呢？

1.细化案件调查的规定。从调查内容来看，庭审中的案件调查包括对证据的合法性调查、行政行为的合法性调查、当事人双方的事实调查等，“参加案件的调查”对于陪审员来说太过于概括。制度应该明确人民陪审员在庭审中的调查重点是案件的事实问题，其余问题则是法官的工作任务。从其调查形式来说，法官享有审判过程的指挥权，控制着整个审理的流程，而人民陪审员所能做的就是认真听审，积极记录，对不明确的事实问题进行发问。人民陪审制度所要求的就是大众智慧在司法领域的体现，调查事实、积极听审、偶尔发问已经是大众化的人民陪审员所能做到的最好的陪审状态，要求陪审员对其它问题进行调查既不符合人民陪审员的能力要求，也与制度要求相背离。所以只要人民陪审员能够在庭审中积极记录当事人所提及的案件的事实问题，把案件的事实还原，为庭后合议做好准备，即为较出色的完成了庭审任务。

2.发挥陪审员在协调中的作用。在司法实践中法院存在一种和谐化的案件处理方式——协调。在协调中人民陪审员可以充分发挥“大众化”、“亲民化”的优势，来使案件的结果更具可接受性，达到当事人内心的确认。有些学者认为，人民陪审员参与协调工作使该制度发生了“功能异化”，其实不然，法官在协调中往往要考量双方的利益，既要考虑行政机关的压力，又要保障原告的权利，耗时费力，其工作量要高于实质性的审判。在这种非正式的、没有程序保障的案件处理方式下，人民陪审员的参与似乎更有必要。一方面，陪审员参与协调增加了司法活动的透明度，扩大司法决策的知情范围，增加公民对司法活动的了解程度，防止案件在协调中默默了事；另一方面，在人民陪审员的监督下，可以增强法官的责任心，督促法官高效公正的处理案件，防止法官“暗箱操作”。

(四)庭后合议阶段

合议阶段往往是审判活动的核心环节，在这一阶段法官与陪审员实现真正意义上的交流辩论。在《实施办法》发布之前，法官与人民陪审员“同职同权”，恰恰是这种笼统的权利分配，限制了人民陪审员功能的发挥，因此，现行的《实施办法》对于人民陪审员应该做什么作了较为详尽的规定。

人民陪审员“应该做什么”的问题现行立法已经初步解决，虽然有些学者对于法官与陪审员共同认定案件事实提出质疑，认为二者共同认定案件事实的规定可能会再次导致陪审员的依附心理，认为应由人民陪审员单独认定案件事实。但由人民陪审员单独认定案件事实实乃困难，目前只能循序渐进，利用人民陪审员的大众智慧，与法官共同还原案件的本真。当然，基于行政诉讼案件的特点(行政案件的事实相对简单，而法律适用较为复杂)，这一问题的严重性没那么大，似可大胆尝试。

从行政审判的情况看，合议中人民陪审员大都能够就事实认定发表意见，这也进一步佐证了有学者指出的“陪而不审”“合而不议”的可信度问题，只是重点问题在于法官对其意见的处理办法。所以陪审员的意见发表要达到何种程度，仍需要进行详细的规定。现行体制下，人民陪审员往往都是发表完意见就等于完成了合议任务，这一阶段，不仅要求人民陪审员就事实认定发表意见，还要求对与自己不一致的意见进行交流，明确哪种意见才符合案件事实。“意见发表+辩论=案件事实”的设计才是人民陪审员在这一环节要达成的目标。

综上，人民陪审员制度可以分为两个部分来理解：第一，制度的定位是“人民”。人民所体现的就是该制度的民主性，是将民众的智慧融入到司法审判中去。第二，人民陪审员的主要任务在于“陪”，而非在于“审”。审理行政案件是行政法官的专职工作，而人民陪审员只需要提供经验常识、体现民意即可，而不宜过多强调对案件进行实质性参审。

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