人防车位纠纷法律分析

胡亚琴

(浙江泽大律师事务所，浙江 杭州 310002)

一、人防车库的特点、人防车位(库)纠纷产生的原因

(一)人防车库的概念及特点

本文所称的人防车库，系为了战时可用于防空并保护人民生命和财产安全而建的工程，战时用于战备、平时用于停车的地下空间。《人民防空法》第二十二条规定“城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室”。一般小区都会配套建设防空地下室，有的小区由于受地质、地形以及建筑面积等因素影响，本应修建而不宜修建人防工程，经人防部门批准可以不修建但应缴纳易地建设费，由人防部门统一就近安排易地建设。*国家计委、财政部、国家国防动员委员会、建设部印发关于规范防空地下室易地建设收费的规定的通知，载于济南市人民防空办公室网站，http://www.jnrf.gov.cn/art/2016/11/9/art_27743_783748.html.

当今世界以“和平与发展”为时代主题，防空地下室的长期闲置造成资源巨大浪费，因此《人民防空法》第二十六条规定“国家鼓励平时利用人民防空工程为经济建设和人民生活服务。平时利用人民防空工程，不得影响其防空效能。”因此，实践中开发商会经相关部门批准将防空地下室设计、规划成地下车库，防空地下室平时作为车库用于停车、战时用于战备，平战结合、物尽其用。

(二)人防车位(库)纠纷产生的原因及类型

位于地下的人防车库，在缓解停车难中发挥了重要作用，但作为不可再生的稀缺资源，也不可避免地成为争议焦点。兼具人防功能的地下车库产权归谁所有，法律尚不明晰。实务中有三种观点，一种认为归国家所有；一种认为根据“谁投资，谁受益”原则归开发商所有；还有一种认为地下车库、车位系小区配套设施为业主服务，归业主共同所有。

实践中，开发商往往会在不明确告知“地下车库系人防工程”“人防地下车位法律权属不明”的情况下，与业主订立“地下车位买卖合同”将车位进行高价出售，业主误认为开发商拥有车位所有权，业主支付价款对应取得车位所有权，最终因车位无法办理产权证或无法二次转让导致纠纷发生。目前全国各地人防车位纠纷诉至法院的案由分别有：建筑物区分所有权纠纷、物权保护纠纷、合同纠纷、排除妨害纠纷、物业服务合同纠纷等。原告如果是业主委员会，诉求是争取地下车位权利归业主共同所有；原告如果是个别业主，诉求往往要求撤销地下车位买卖合同，理由是受到欺诈或重大误解；也有个别案件原告是开发商或物业公司，诉求是要求业主排除妨害或要求支付车位费用。上述纠纷的主要争议焦点系人防车位(库)的产权归属，开发商有无权限进行买卖或出租，开发商在出卖(租)过程中有无欺诈。

二、各地针对人防车位纠纷的处理方式

(一)江苏省对于人防车位纠纷的处理方式

在朱国宪与江苏滩涂星海置业有限公司租赁合同纠纷一案*江苏省丹阳市人民法院(2014)丹民初字第3644号一审民事判决书。江苏省镇江市中级人民法院(2015)镇民终字第00853号二审民事判决书。中，原被告签订车位租赁协议，约定使用期限20年，20年后可免费使用至2080年8月26日，车位使用费45000元。后原告以该协议违反《江苏省物业管理条例》“人防车位租赁期限不得超过三年”的规定主张协议无效，同时原告认为小区全体业主作为人防车位的产权人应享有投资者权益。该案经过一、二审判决，均驳回原告诉讼请求。一审判决较为详尽的论证了争议焦点，并得出以下结论：(1)小区人防工程所有权不属于业主。(2)商品房开发作为商业行为，被告将人防工程使用权另行处分也完全符合行业交易习惯且无悖相关行政部门的管理要求。被告依法取得的人防工程经营、收益权，应予保护。(3)人防车位不得出售，只能出租。《合同法》规定，租赁合同的期限最长不得超过20年。《合同法》作为《江苏省物业管理条例》的上位法，应优先适用于本案，原告主张租期最长为三年，未曾考虑法律的位阶效力。住宅小区车位使用费由市场自主调节，被告将人防车位通过租期20年，后续免租金的形式交付业主，45000元的车位租金标准适当。

(二)杭州市对于人防车位纠纷的处理方式

1.杭州市房地产开发集团有限公司(原告)与杭州市下城区东园高层公寓小区业主委员会(被告)物权保护纠纷一案*杭州市下城区人民法院(2015)杭下民初字第01333号一审民事判决书。杭州市中级人民法院(2015)浙杭民终字第3492号二审民事判决书。案情：原告买卖地下人防车位引发冲突，被告以人防车位应属业主所有、被告管理为由，将车位出租给业主并收取车费。原告要求返还人防车库使用权并返还非法收取的停车费。

法院判决：《人民防空法》没有界定人防工程的所有权归属，但明确了人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有，故原告以此主张其对东园高层公寓地下室人防工程享有使用管理和收益的权利，于法有据。在没有界定所有权的情况下，被告称东园高层公寓地下室人防工程车位属全体业主所有，但其不能举证证明地下车位计入公摊面积，现行法律法规也未明确人防工程属于业主所有，故对被告的该抗辩意见不予采纳。

该案开发商想一次性转让人防车位的使用权收取高额费用，但业主想要承租最终导致冲突，业委会直接侵占地下车库并出租，该案是杭州地下车位只售不租纠纷的一个缩影。本案最终处理方式也是杭州地区法院的普遍做法:(1)对于人防车库(位)归属问题描述都较为谨慎，一般不直接在判决书中确定人防车库(位)的归属问题。(2)法院以人防工程未计入公摊面积为由，或者以“业主不能举证证明地下车位计入公摊面积”, 认为业主不是人防工程的投资者，从而否认业主、业委会对人防工程享有权属或权利。

2.下城区亿城嘉园小区第一届业主委员会(原告)与浙江亿城置业有限公司(被告)物权保护纠纷一案*杭州市下城区人民法院(2015)杭下民初字第00765号一审民事判决书、杭州市中级人民法院(2015)浙杭民终字第3492号二审民事判决书。案情: 2008年10月杭州市公安局交通警察支队出具《公共及专用停车场竣工验收合格证书》，确认亿城嘉园停车位现设计为513个，而被告增设车位至700个。被告按《杭州市住宅区配套公建建设管理暂行规定》“住宅区停车泊位配置标准的10%应作为临时公共停车泊位，不得出租出售”的规定，按513*10%=51个车位交付业委会无偿使用。原告则认为应按700*10%=70个车位交付，应补足19个公共车位。

法院判决：除公安部门所要求配置的513个车位之外，开发商自主多开发的车位根据谁开发谁受益的原则，亦应归亿城公司所有，业委会要求按照实际的车位数的10%补足19个公共车位的意见缺乏法律依据，法院不予采信。一审法院确认被告对无偿移交给业委会的公共车位外的其余车位归被告(开发商)所有，但二审法院对此予以改判，认为亿城公司并未举证其依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十一条完成地下空间使用权的登记，故对所有权不予确认。

本案中，二审法院非常谨慎的在判决书中不予确认地下车位的所有权归属问题。但对于开发商增设车位依然是根据“谁开发、谁受益”原则认定所有增设车位归开发商占有、使用、收益。

(三)上海市对于人防车位纠纷的处理方式

在上海XX建设有限公司(原告)诉上海市浦东新区XX苑业主委员会(被告)车库纠纷一案*上海市第一中级人民法院(2011)沪一中民二(民)终字第867号民事判决书。中，上海市中级人民法院依据房产测绘中心出具《房屋土地权属调查报告书》明确表明系争车库的建筑面积未分摊进入公用建筑面积，故可证明系争地下车库非小区建筑物区分所有权的公共部分，未分摊到小区业主的购房款中，故原告作为对系争地下车库的投资者，对系争地下车库享有所有权。

三、现有法律、地方性规定及分析

(一)投资者对人防工程享有使用、管理、收益权限

《中华人民共和国人民防空法》第五条、《人民防空工程平时开发利用管理办法》第三条，都鼓励和平时期最大限度的开发利用人防工程，并且明确“人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有”，但是没有明确人防工程的权利归属，导致人防车库的归属不明。

(二)人防工程平时利用需要办理《人民防空工程平时使用证》

《人民防空工程平时开发利用管理办法》第九条“人民防空主管部门应当根据使用单位提交的备案资料，经审查合格后发给《人民防空工程平时使用证》”。也即人防地下车库的开放使用需要取得《人民防空工程平时使用证》，如果开发商没有取得平时使用证就进行人防车位买卖或出租，属于违法行为。

(三)可通过协议约定车位、车库归属

《中华人民共和国物权法》第七十四条第二款“建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库的归属，由当事人通过出售、附赠或者出租等方式约定。”笔者认为，该条适用的前提是车位、车库归属是明晰的，方才可以通过约定方式进行出售、附赠或者出租。但现行法律现状是人防地下车库、车位归属不明。

(四)各地对人防工程或人防车库的不同规定

《上海市民防工程建设和使用管理办法》(2015年5月22日修正并重新发布)第二十条规定“民防工程的投资者可以按照房地产管理的有关规定取得民防工程的所有权。民防工程的所有权登记，按照本市房地产登记的有关规定执行。”该规定明确投资者可以取得地下人防工程车库、车位的所有权，但此处并未明确规定投资者的具体对象，到底是开发商还是业主，值得探讨。但从前述上海法院判决可以看出法院倾向性认为投资者是开发商，也即人防车库属于开发商所有。

《重庆市国土房管局关于人防工程权属登记有关问题的通知》 (渝国土房管发【2009】51号)第一至第三条规定，*重庆市国土房管局关于人防工程权属登记有关问题的通知(渝国土房管发〔2009〕51号)，载于重庆市国土房管局信息公共网，http://www.cq.gov.cn/publicinfo/web/views/Show!detail.action?sid=4043968。确定了以下事项：(1)结建式人防工程的产权归投资人所有；(2)结建式人防工程的房地产项目，对人防工程一并登记，注明“用途属人防工程”；(3)人防地下车库，政府允许参照普通地下停车场的方式出售，且同意购房人对所购的兼有停车库功能的人防工程拥有产权。由此可以看出，重庆市对于地下人防车库的产权直接确定归投资人所有，且从文字表述中可以看出允许出售，那么初始产权倾向于归开发商。

《广州市人民防空管理规定》 (2014年2月1日修正施行)第二十五条规定“人民防空工程所有权归属的确定依据《中华人民共和国物权法》和有关法律、法规的规定，适用与建设用地使用权相一致的原则。人民防空工程可以依照有关规定办理产权登记。房地产登记部门应当根据建设工程规划报建和验收文件及其附图，在登记簿和附记栏注明人民防空工程。权利人对人民防空工程行使权利应当遵守相关法律、法规的规定，不得损坏人民防空工程，不得妨碍平战转换。”广州市规定可以对人防工程办理产权登记，但依旧没有明确人防工程的归属。

江西省人民防空办公室《关于进一步规范防空地下室平时使用和维护管理有关问题的通知》 (赣人防发【2012】5号)第一条规定的精神，*《关于进一步规范防空地下室平时使用和维护管理有关问题的通知》 (赣人防发【2012】5号)，载于上饶市人民政府信息公开平台，http://www.zgsr.gov.cn/srsxxgk/b/rfb/2015-04-27/32276.htm。禁止地人防车库进行买卖或长期出租使用权的名义变相买卖，只允许平时短期租赁，每次租赁合同期不得超过5年。

江苏省物业管理条例(2013年5月1日修正施行)第六十六条第二款“物业管理区域内依法配建的人民防空工程平时用作停车位的，应当向全体业主开放，出租的租赁期限不得超过三年，不得将停车位出售、附赠。”该规定与江西省人民防空办公室的规定有异曲同工之处，只允许短期租赁。

因现行法律规定不完善但现实生活中关于人防车库的纠纷不断，各地才会基于各种考虑出台针对人防工程(车库)的不同规定。这些地方性法规、规章或者相关意见、政策，虽然法律位阶较低甚至都不属于广义法律的范畴，但由于具有较强针对性，在审判实务中起到了举足轻重的作用。笔者认为，上述地方性规定对于处理人防车位纠纷具有较强的参考价值。

四、解决人防地下车库纠纷的相关建议

(一)地下车库投资者的判定应以“人防地下车位建设所需资金有无纳入建设项目开发成本”为标准

由于法律已经确定了“谁投资、谁受益”的基本原则，因此人防车库的占有、使用、收益等权利的享有者系投资者。实务中判断人防车位(库)投资者的方式大体按照以下逻辑思路展开：(1)开发商系人防车库的建设者，但不代表开发商系投资者。(2)国家针对人防车库没有直接投资，但存在减让土地出让金、减免有关税费等各种优惠政策，国家有间接投资。但能否因间接投资而获得人防地下车库所有权，有待商榷。(3)人防地下车库的前期建设费用是开发商垫付的。现行实务中判断最终投资者采用的标准是“公摊面积计算法”，即业主取得房屋所有权时，地下人防车位有无计入公摊面积。根据房产测量规范(中华人民共和国国家标准GB/T17986-2000)附录B.3.1规定，“作为人防工程的地下室都不计入共有建筑面积”，建设部关于印发《商品房销售面积计算及公用建筑面积分摊规则》(试行)的通知(建房[1995]517号)第九条第二款“作为人防工程的地下室也不计入公用建筑面积”。实务中由此判定，业主不是人防地下车库的投资者，开发商享有各项权能。

笔者认为，上述逻辑判断简单但不科学。理由如下：(1)人防地下车库有别于普通地下车库，人防车库建设过程中享受国家优惠政策减免了相关费用，这些减免是基于人防工程的公益性质。这些减免政策可视为国家对于人防工程的间接投入，最终受惠者应是全体业主而不应该是开发商。(2)人防车库作为人防设施或停车库是为全体业主服务的，具有公益属性。(3)判断开发商是否是人防工程的最终投资者，应依据人防地下车位建设所需资金有无纳入建设项目开发成本。对此，《国家计委、财政部、国家国防动员委员会、建设部印发关于规范防空地下室易地建设收费的规定的通知》第一条明确“防空地下室建设所需资金，纳入建设项目投资计划。建设费用据实列入建设项目开发成本”。也即业主购买的房价中已经分摊了人防工程建设费用，不能简单的以“业主取得房屋所有权时，地下人防车位有无计入公摊面积”为标准。(4)如果开发商认为，人防地下车位建设所需资金没有纳入建设项目开发成本，应由开发商进行举证。该项举证将涉及到公司财务、税收、审计等各项内容，不能简单以“有无计入公摊”为标准。

(二)地下人防车位允许短期租赁，但不允许买卖，为将来立法或修订留下空间

江西省人民防空办公室《关于进一步规范防空地下室平时使用和维护管理有关问题的通知》与《江苏省物业管理条例》(2013年5月1日修正施行)，都只允许投资者对地下人防车位进行短期租赁。这考虑到了人防车位在我国权属不清，考虑到将来人防法律修订会对人防工程权属问题作出安排，如果规定租赁时间太长不利于法律、法规衔接，所以对租赁期限进行限制。但是这些规定的法律效力及位阶均较低，在实务中并没有被广泛适用，这一点从江苏省的相关判决中可见一斑。例如，上海市与重庆市直接规定人防工程产权归投资者所有，违反了上位法规定，有超越权限立法之嫌，地方规定的效力遭受怀疑。江西省人民防空办公室《关于进一步规范防空地下室平时使用和维护管理有关问题的通知》第一条规定“任何单位和个人不得买卖或者以长期出租使用权的名义变相买卖防空地下室。在目前国家对防空地下室产权尚未明确的情况下，防空地下室平时使用只允许短期租赁，每次租赁合同期不得超过5年”。该规定一语点破目前人防地下车位交易乱象的实质——开发商以“租赁”为名行“买卖”之实，给市场交易安全留下重大隐患。

根据我国《合同法》第一百三十条对买卖合同的定义，买卖合同转移的是标的物所有权，那么开发商转移的就是车位所有权，但现行法律没有明确开发商对人防车位享有所有权，大部分地区对于人防车位无法进行不动产登记。因此开发商出售人防地下车库的合同名称会使用“租赁协议”或“使用权转让合同”。但合同期限又远远超过《合同法》第二百一十四条的规定，该条规定“租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效。”如果在法律未明确开发商拥有地下人防车位所有权的情况下就允许地下人防车位无限期租赁，那么超过二十年后的地下车位权利、义务又该如何保护都会成为将来实务中争议的焦点。《合同法》第二百二十四条第二款规定 “承租人未经出租人同意转租的，出租人可以解除合同”，大量业主在房屋所有权转让的时候会一并转让人防车位的相关权利，如果地下人防车位买卖合同、使用权买卖合同的实质被认定为是租赁合同，存在的隐患就是出租人即开发商能否以未经出租人同意转租为由解除人防车位买卖合同，再高价出卖(租)给其它业主。

人防车库首先是人防，其次才是车库，不管是何种功能都是为社会公共安全及全体业主服务的，而不是开发商的私有财产。各地可以制定临时性过渡政策“允许地下人防车位短期租赁，但不得买卖或变相买卖，并对租赁价格做出限制”。这既可以为将来国家法律立法确权或修订留下余地，同时也能缓解城市停车困难并打击开发商“只售不租”违法行为。

(三)明确开发商的告知义务，明确虚假宣传或故意不告知业主实情的法律责任

开发商会隐瞒地下车库系人防工程的事实，相关宣传及表述都使业主相信开发商对地下车位享有所有权，有的开发商甚至口头承诺将来能过户。大量业主相信开发商“将来可以登记或过户”的说法。最终无法过户或者偶尔得知系人防工程，导致业主极为不满引发纠纷。针对现实中开发商在出售车位时的各种虚假宣传或故意隐瞒，应明确开发商在出售人防车位时应尽的告知义务及法律责任。

(四)明确超出规划范围(增设车位)的权利归属

开发商为了逐利会在规划外建设车位，如前述杭州市下城区人民法院根据“谁开发，谁受益”的原则判决增设车位权利归开发商所有。笔者认为，规划外车位从本质上系违章建筑，违章建筑的投资者理应受到行政制裁，“任何人不能因违法行为而获得法律认可的利益”是原则 ，如果开发商因为违法行为而获利，则会促使更多开发商在规划外增设车位。笔者认为，规划外车位是否继续留存首先应由相关行政机关审批决定。在行政处罚后最终决定留存的情况下，可规定由开发商和业主共同享有相关权利。

综上，对于地下人防车库存在的问题，立法、司法及其他相关部门急需制定统一规范并对相关问题进行明确，以期恢复社会正常交易秩序、交易信心并保障国防安全。在国家法律尚未明确的情况下，各地可以在维护国防安全并保护处于市场弱势地位的业主基础上，参照江西省或江苏省的做法，为将来法律的修订留下空间。

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