“一带一路”实施中中国决策机制的优化研究

(四川省社会科学院 四川 成都 610071)

引 言

“一带一路”是“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的全称，由中国国家主席习近平在2013年9月和10月出访中亚和东南亚国家期间先后提出。党的十八大以后，党中央着眼于我国“十三五”以及更加长期的发展规划，做出“一带一路”发展与京津冀协同发展、长江经济带发展三个重大战略决策，将其逐渐上升到国家战略的高度。

在此背景下，中国在世界政治、经济、文化等各个领域的影响力将不断突显，随之而来的是涉外事务日益增加、相关部门不断增多、主导领域显著扩大，如何正确处理与“一带一路”沿线国家开展外交事务时出现的问题和困难是我国外交决策机制当下面临的重大挑战。首先“一带一路”处于国家战略层面，以高层精英和政府合作为主，但沿线国家主体多是西方资本主义选举政治，政权交替扑朔迷离导致国家政策的不确定。其次，部分沿线国家政局不稳，国内矛盾尖锐，西亚中东一些国家战火弥漫，因此也增加了“一带一路”外交战略实施的阻力和困难，对我国外交决策机制中党政军各部门之间的信息沟通和联合行动提出了更高水平的要求。中国外交面临的当务之急，是改进现行外交决策机制的缺陷，提高决策形成的科学性和准确性，适应中国推进新型大国外交和民族复兴的需要，为“一带一路”等发展战略的实施保驾护航，推动“一带一路”建设迈上新台阶。

一、当前中国外交决策机制的特点

(一)决策过程垂直纵向流动

在中国外交的决策过程中，运行的程序和方式总体上呈现出垂直性的特点，新时期各部门间的互动增加，参与决策的机制和人员更加广泛。首先党中央特别是主要领导人处于支配地位，掌握着中国外交的最终决策权，中共中央政治局及其常委会就是最终的决策机构。下级党政军各部门和部门内部各机构通过集体协商，达成共识后做出集体决策。在政府系统中国务院是最高外交决策机构，外交部是主要负责涉外事务的机构，其他各个部委同时在各自领域的国际事务中发挥着重要作用。中国的政治组织形式和决策方式是民主集中制，改革开放以后，随着参与外交决策的机构越来越多，决策过程更多吸取专家意见，决策行为体日益多元化，增加了外交决策过程的横向流动，有利于提高决策的正确性。

(二)公共社会因素对外交决策过程具有重要影响

当今时代政府信息公开化，民众的言论行为自由扩大，网络世界下政治新闻和政府决策的传播范围和传播速度大大增强，因而公共社会对于相比建国初期极为密闭的外交决策的影响大幅度提高，政府在制定外交决策的过程中承受着日益增加的国内社会公共舆论压力。2016年7月韩美联合决定在韩国部署萨德反导系统，严重危害着中国的国家安全和国家利益。乐天集团是韩国五大集团之一，目前依靠全球化浪潮在全球多个国家蓬勃发展，在中国有着极为重要的市场。2017年2月27日，韩国国防部表示乐天集团决定把星州高尔夫球场转让给其用于部署“萨德”反导系统。“乐天事件”爆发之后，引起了世界各地爱国人士的强烈谴责，各类新闻媒体实时跟进报道，广大网友接连发出爱国声援活动，中国境内乐天超市纷纷面临违法查处和关门的境地，韩国境内的乐天免税店也失去营业所占比重最大的中国游客市场。在近年来以“乐天事件”为代表的一系列外交事件中，社会公共行为为外交政策提供了强大的舆论支持，也为外交决策提供了更多回旋余地，但在反日活动中非理性的极端民族主义行为也有害于国家外交决策的推行和落实。

(三)经济外交决策分量增加

马克思主义理论指出，经济基础决定上层建筑，上层建筑反作用于经济基础，特别是在经济全球化的大背景下，外交和经济的关系更为紧密，经济外交近年来愈发重要，以服务国家利益为根本目标。外交部国际经济司司长张军曾说，作为总体外交的一个领域，中国经济外交的时代已经到来，“一带一路”将成为促进欧亚经济腾飞的“两只翅膀”[1]。中国提出“一带一路”等倡议是中国开展经济外交的突出成果，体现了当前中国外交决策中经济成分的增加和强化。这是中国自改革开放以来外交决策发展的大趋势，但新世纪后外交决策机制建设并没有做出相应巨大的机构调整，基本框架没有变化，党中央依旧是新时期我国经济外交顶层设计的决策者，国务院等各个部门依旧是经济外交理论的执行者，只是提升了各个经济部门的涉外功能。

二、当前中国外交决策机制存在的主要问题及影响分析

(一)外交决策主体间的有效沟通和协调不足

首先，尽管外交决策涉及领域和部门增加，但中国外交决策机制仍然遵循整个中国政治体制运行规则，以参与外交决策的机构内部和外部上下垂直性运作为主，左右互动沟通较少，从而导致决策主体间的信息交流和具体协调不足。党中央、国务院、中央军委中的各个涉外部门和研究机构获得的有关外交决策信息通常具有严格的保密性和垄断性，仅供部门机构内部形成决策使用，很少进行跨部门间的信息共享和信息交流，导致决策可能发生片面性的失误；各部门机构形成的建议和政策也通常以本部门利益为出发点，有时更是基于部门主要领导的个人意志，很少具有大局意识和整体意识。各个部门之间的信息断层造成协调受阻，面对敏感事件和突发事件会缺乏相应的应变速度和处理能力，增加外交决策失误的可能性。

(二)对相关外交专业人员和机构的整合不够

其次，跨部门跨领域的协调不足反应出我国外交决策机制缺少衔接性和负责协调的综合性部门，政府部门内部对现有专业力量的利用也不充分，难以满足现实需要。一个具有连贯性的外交决策需要对汇集起来的各种政策建议进行判断、筛选、综合，形成一个超脱个体利益并体现国家整体利益的全局性外交决策，才能为我国的外交决策机制提供长远的制度性保障。目前各个决策参与机构都有配备的专业性研究人员，但总体上呈现出数量少、地位弱、资源不足的特征。例如中联部和中宣部的外交专业研究人员的工作任务以党际联络和外事接待为主，专业性研究较少；外交部的研究力量相对较为专业，但主要职能是满足政策起草和外交事务需要，研究成果与现实需求不匹配；一些专业的智库和研究院的专业力量相对雄厚，但很多机构研究成果的政策性和专业性不同步，单一的学术性人才缺乏外交实践经验，而外交官转换成的资深研究人员缺乏理论和方法论支持，专业人员的综合力量薄弱。

(三)外交执行部门在外交决策中影响力有限

外交部作为中国外交事务落实的中心机构，主要扮演执行者的角色，进行收集、分析、沟通情报工作即使拥有一定力量的专业人才和较为充足的信息资源，并处于外交领域的前端，但由于其地位较低因此政策建议往往对外交决策的影响有限。当外交部形成或获取外部机构的某项政策建议时，该建议一般不能直接反映到最终决策中，经过外交部主要负责人向上级中央汇报获得批示后才能逐步形成外交决策。在我国的外交决策系统中，负责外事的国务委员是中央分管外交事务的最高领导，[2]但新世纪后我国的外交部长不再由国务委员担任，因此外交部长的上级首先是国务委员。在国务委员之上还有政治局委员、人大委员和负责外事的副总理等人，外交部的决策地位可想而知。可以得出，我国的外交决策过程明显受到了行为体的行政级别和政治地位等人为因素的影响，政府外交决策行为尚无机制化，采纳的政策建议出现失误的机率也相应的受到影响。

三、中国外交决策机制优化的路径选择

“一带一路”倡议本身就体现着中国外交新思路，是中国对国际地缘政治形势和全球经济形势变化的及时应对，代表着中国特色外交事业的平衡性和开放性。在“一带一路”大背景下，时代要求中国外交决策机制必须改革创新，不仅需要正确的改革方向和改革措施，更需要顶层决策者愿意创新主动创新。中国的外交决策机制正在面临着时代和世界创造的各种新变化的冲击，而且在今后的发展中这些冲击只会只增不减，外交事业的审时度势和谨慎谋划十分必要。但同时我们也应该认识到，“一带一路”也是一个新战略，一切都在起步当中，面对数量众多和文化历史复杂的各个沿线国家，不可能一点失误都不会发生，政府和社会都应该给外交领域相关部门一个成长的过程，学习和积累经验，逐步提高对外事务的处理水平。

(一)观念革新，确立自信开展积极外交

建国时期中国外交的中心是国家安全与主权，改革开放后中国外交的中心是国家政治经济发展，而十八大以后以“一带一路”倡议为代表的一系列国家战略标志着中国迈上了强国之路，这要求中国的外交观念也做出相应调整，安全、主权与发展、地位并重，树立外交自信，承担作为负责人的大国应该承担的责任，带动周边国家甚至整个世界共同发展，具有大局利益观而非着眼局部利益，以更高的眼界处理与各国关系，是我国外交今后面临的主要任务。

因此，中国外交首要关注的是调整与周边国家关系。随着南海争端、朝核问题、韩国部署萨德等事件的发生，中国面对的地区形势日趋紧张，获得周边国家理解和支持十分必要。与菲律宾杜特尔特政府的关系改善就是一次外交成功，通过换位思考理解周边国家的担忧和需求，对症下药，刚柔并济，促使其认可中国推动的共同发展蓝图。其次，正确引导国内民族主义情绪，理智对待网民意见和国民要求。积极的爱国主义有助于推动国家外交战略的落实，但极端的民族主义会影响国家对外事务决策的成效。最后，体现全球治理过程中的中国担当，发扬开创新包容的中国理念。“一带一路”秉持的是共商共建共享的开放原则，为正处于十字路口的全球化发展指引方向，中国的外交理念也应从专注本国利益中跳出，放眼国家整体长远利益。美国主导的排他性地区发展战略TPP已渐挫折，更加证实了合作共赢才是世界发展的主题。

(二)制度创新，强化对外方面统摄功能

中国现有外交决策机制中提升决策科学性影响力的根本在于制度上的改进，首先在决策形成阶段强调多学科多领域交融，将外交学、经济学、新闻学、情报学、统计学相结合，提高决策主体的综合素质，也有利于打破系统内部部门间的横向壁垒，倡导多部门的共同合作,从而整合外交人力资源和信息资源，[3]并建立科学的信息收集处理系统，为决策者提供更加准确和完备信息和智力支持。其次在决策中心外围，完善外交咨询和监督体制，特别是在监督方面，必须尽快建立相应机构，加强纪检队伍建设和对部门干部考核，提升外交巡视工作水平和党内党外监督。外交人员具有人数多、分布广、流动性强的特点，监督难度大，而且据资料显示，2011年温家宝总理要求中央部门公开“三公”经费后，十余个拒绝公开的单位中就有外交部，可见增强监督力度是促进我国外交工作进步的重中之重。最后强化“ 一带一路” 建设工作领导小组的统摄功能，对内建立国务院领导负责，外交、经济等部门共同参与的跨部门协调机制，有效地平衡经济和政治之间的利益诉求，完善人才培训体系以提升相关负责人的决策权和外交专业素养；对外增加突发事件快速反应机制建设以应对重大涉外事件冲击，简化决策程序提高决策效率，对重大外交决策进行筛选和综合，有利于提高最高决策者的工作质量和外交决策的连贯性。

(三)广纳人才，提升工作人员专业素养

“一带一路”连接的是沿线数十个民族、文化、语言、意识形态不同的国家，将来需要面对和解决问题的难度与复杂程度都是前所未有的，各部委现有的专业人士远远不能满足“一带一路”战略实施的要求，外交是知识密集型工作，需要提高外交人员综合素养，包括专业能力和熟练网络技术与管理手段，并建立创新激励机制推动工作人员不断更新专业知识储备，以适应现代网络技术发达的信息社会，有利于专业分析国内外形势变化，发挥预警防范作用和提供政策参考作用。

国外外交决策机制中，美国“凯旋门”制度对于我国有极大的借鉴意义。[4]“凯旋门”指美国政治精英人士在政府、智库和工商界之间有规律的流动，角色不断转变，离职官员可以在智库中继续发挥个人作用，影响政府外交决策的制定，而新晋人才可以在智库中积累经验，等待时机迈入政坛。这一制度的优点在于可以实现知识和权力的交融，使权力结构外部的智库和决策权力中心的政府高层保持密切联系，值得中国外交决策机制学习和借鉴，例如打破外交部等政府机构的人事封闭制度，吸收各个智库和高校的专家学者进入决策中心，放宽对高层外交决策者的职业要求，重视非外交官干部和领导的建议和意见；同时增加外交人员的工作流动性，推荐或建立长效机制为外交经验丰富的政府人员提供到其他机构(如NGO、高校、企业、智库等)和地方部门从事外交领域工作的途径。

随着“一带一路”战略的不断推进，我国的智库建设也正在加快脚步。政府必须鼓励和支持权力系统之外的决策咨询机构发展，提升官方智库、半官方智库(中国国家经济交流中心)、民间智库、高校智库在人事、资金、研究领域的独立性，平衡地区智库发展，特别是增加中西部和“一带一路”国内部分沿线省市智库的数量和活跃性，强化民间和高校智库的咨询功能，扩大对决策中心的影响作用。

四、结束语

在“一带一路”建设大背景下，中国推动世界区域合作和全球化不断发展，承担着前所未有重要的全球责任，因而需要提供与此相配强大的外交实力。虽然目前中国外交决策机制改革面临着传统政治模式的束缚，但在国家领导人和外交从业人员对调整外交决策的支持下，在重要智库提供的外交决策专业支援下，在国家政府驻外机构处理相关问题的变化中，我国外交决策系统正在步入一个更加开阔和深刻变革的时期。中国外交正呈现出全方位的发展，经济文化因素将成为外交和关系的重要内容，中国外交介入国际事务的能力在大大加强，中国更加重视与周边国家和地区的开放合作。在“一带一路”实施中推进外交决策机制优化，加大外交改革创新力度，将促进中国外交更好更快地向前发展，为中国的和平崛起开辟道路。

[1]外交部国际经济司司长张军做客人民网强国论坛[EB/OL].http://ft.people.com.cn/fangtanDetail.dopid=9508.

[2]薛力,肖欢容.“一带一路”倒逼中国外交决策机制改革[J].东南亚研究.2016,(2).

[3]宫力,门洪华,孙东方.中国外交决策机制变迁研究(1949～2009年)[J].世界经济与政治. 2009,(11).

[4]薛力,肖欢容.“一带一路”倒逼中国外交决策机制改革[J].东南亚研究.2016,(2).