浅谈“委托—代理”视角下的政府治理

(湘潭大学 湘潭 湖南 411105)

委托—代理理论的建立源于股份制公司体制问题的研究，最早是为了更好的设计公司内部制度，达成有效的公司治理而产生的另一种理论，其核心内容是：使经理层按照自身利益最大化行动时，最大限度实现股东利益。抽象来看，委托—代理理论可以用来解决同一类问题：一个参与人(委托人)意图使另一个参与人(代理人)按照自己的利益选择而行动，但是由于信息不对称的存在，委托人无法直接观察到代理人的具体行动，而可以观察到的只是代理人行动的不完全的信息。而委托人有权利根据仅有的不完全信息来设计制度，以奖惩代理人。于是，委托人该如何采取激励方式，使得代理人采取对于委托人最有利的行动，就成了此处问题的关键，也就是所谓的“委托—代理”问题的解决办法。通过这种从公司治理中抽象出来的理论，在经过大量学者多年的讨论和完善，已经趋于成熟并大量运用于实际的公司治理问题之中，然而，这一理论中所提出的问题，在社会生活的其他方面也大量存在。政府，与企业类似，都是一系列不完全契约的组合，而这种契约的不完备性，也与企业高度相似，产生了一系列的“委托—代理”问题，通过采用“委托—代理”这一在公司治理问题中发展相对成熟的理论，我们兴许可以在政府治理这一问题上，看到一些不一样的风景。

一、地方政府公司化倾向及其问题

地方政府的公司化倾向这一命题的提出，为“委托—代理”理论在政府治理问题上应用的合理性，提供了前提条件。如果给地方政府公司化倾向下一个定义，大致可以表述为：地方政府在自己的辖区范围内，以掌握的对各种行政资源的控制和支配能力为资本，通过对各级政府官员围绕“政绩”所开展的一整套监督与激励，来追求自身利益最大化的目标的一套类似于公司制的官场规则体系，或者，可以称之为地方政府公司化倾向。将地方政府与一般公司进行类比，则这种公司化倾向，可以得到更加直观的表现。

将地方政府类比为一家企业，则这家企业提供的产品是公共产品与公共服务，掌握的资源是辖区内的各种国家的自然资源(矿产、土地)和行政资源的支配权利等，而公司的管理人员则是各级政府官员，公司的营业额则是辖区内的社会与经济发展，而财政收入则成为了公司的利润。

然而，现实中地方政府暴露出来的一些片面追求经济增长，为了发展地方经济，不惜牺牲生态环境，把负的外部性推给社会，以及地方政府对招商引资工作等微观经济行为的高度介入，甚至片面的经营城市，想尽办法获取土地出让金。也存在一些地方领导群体，为了追求升迁、实现行政集团福利最大化等目的，做出一些政绩工程、面子工程，从而忽略了政府的社会责任的行为。

面对这些完全违背了政府职能的政府行为，从政府治理中的委托人与代理人的“委托—代理”关系中进行分析，我们可以得到一些新的看法，在直接分析公司化的政府治理之前，本文先回顾公司治理中的委托代理问题。

二、公司中的委托代理问题及解决

在委托代理理论(Principal-agent Theory)中，现代企业是由大量复杂的委托代理关系构成的集合体。而委托代理关系复杂程度大小，从某种意义上来说也体现了企业内部分工程度的大小，这一逻辑不仅在古典的合伙制企业中存在，更存在于现代公司制企业中。现代企业与古典企业的区别在于企业家的职能，由于市场的复杂度与生产分工程度不高，古典企业中的企业家往往既是资本所有者，又直接参与经营管理，在这样的双重职能叠加下，往往只存在一重简单的委托代理关系，即企业主与工人之间的委托和代理关系。而现代企业中的企业家往往不是具体某一个人来扮演，而是由资本所有者和经营管理者两个部分所组成，其中资本所有者主要表现为董事会，主要职能是承担风险，而经营管理者主要表现职业经理人，职能是经营和管理。这样，现代公司中的委托关系就比古典公司更为复杂：一方面，董事会与职业经理人之间存在一重委托代理关系，这类关系是原本出资人与经营者集于一身的古典企业所没有的，它的出现使公司所有权与经营权得以分离。另一方面，职业经理人作为经营管理者与工人之间的委托代理关系依旧存在，类似于古典企业。

由于市场是不完全的，委托人和代理人之间不可避免的存在信息不对称，而在理性人假设下，代理人在这种不完全信息的情况下，存在投机心理。因此，代理人与委托人的不同的目标函数，使得代理问题在任何委托代理关系中都一定会存在。为了更好的约束代理人的目标函数，使得其与委托人提高公司效率，获得更高分红的目标相一致。现代公司理论提出，可以从公司治理和内部控制两个方面，分别对应现代公司中委托代理关系的两个层次，用以削弱公司内部固有的代理问题。所谓公司治理，就是对应解决董事会与职业经理人之间的代理问题，其核心在于通过设立监事会，在公司内部明确董事会、监事会与经理人之间，决策、监督与执行三权分立的框架，来激励和约束经营者的行为与资本所有者的利益相一致。内部人控制，则是用来解决各级别的经理人与工人之间的代理问题，按照目的的不同，可分为会计控制和管理控制两部分，其中会计控制包括：会计记录、资产保护、预算管理和报告制度等控制环节，而管理控制包含：组织结构及分工、授权批准、职工素质等控制环节。公司治理和内部控制在委托代理理论的框架下，其本质是相同的。两者都是出于消除代理问题，降低公司内部的代理成本，提高公司运营中获得的回报，所进行的内部制度安排。

三、政府治理中的委托代理问题

与现代公司治理类似，我国政府治理的过程中，也需要理顺委托代理关系，处理好其中的代理问题。在我国人民民主专政的国体下，人民作为国家的所有者是委托人，政府作为国家的管理者是代理人。而由于我国政府内部存在的央地关系，使得我国国家内部的委托代理关系与现代企业中存在的公司治理与内部控制的委托代理问题类似，也存在一个双重的委托代理关系，即：一方面，人民充当委托人，中央政府作为代理人，人民作为委托人，将合法执政的国家权力提供给中央政府，而目的是收获公平稳定的社会环境和自由发展的空间等需求；另一方面，在政府内部，中央政府作为委托人，地方政府作为代理人，中央政府由于并不直接接触地方具体事务，于是作为委托人，将发展地方经济、维护社会治安稳定等任务，委托给地方政府，而给予地方的激励，则是地方行政集团群体的政治擢升与对地方财政自由开支的权力。由此就形成了人民——中央政府——地方政府的这样一个三角形的委托代理链条。在这一样种代理链条中，人民的目标是稳定的生活与更好的社会福利，地方政府的目标是来自中央的政治擢升，而中央政府的目标则是国家强大和稳定，在三者目标函数存在差异，且存在信息不对称、契约不完备，以及未来的不确定性等多种因素时，政府以权谋私、寻租设租、政治机会主义等代理问题也就会层出不穷，从而使得政治代理人的行为偏离委托人的预期。

与经济契约中的委托代理关系相比，政治委托代理关系具有以下几个明显的特征：

第一，委托代理关系的角色不清晰。不同于企业内部资本所有者、经营管理者与工人之间角色垂直且清晰的委托代理关系，人民、中央政府，以及地方政府之间的代理关系往往比较模糊。原因在于地方政府是中央政府的代理人，但地方官员可以政治擢升成为中央政府官员，成为委托人的一员，而政府作为人民的代理人，其内部的官员和工作人员，又都属于人民，是最终委托人的一员。

第二，委托人目标多元，且难以量化衡量。人民作为国家治理的委托人，其需求一方面随着时代进步而改变，这体现在国内主要矛盾的不断变化上，另一方面，人民对于公共利益的要求也包含着多维度的内涵。从这一方面来说，政府运营的目标就远不如企业运营那样清晰，不论何种时代何种环境，都是以追求最大化的资本收益为目标。这就造成了政府目标难以确定，政府绩效难以衡量。更进一步，由于央地关系的存在，导致的信息不对称的进一步放大，中央政府也难以监督地方政府的行为是否与社会公共利益最大化相一致。

第三，政治代理关系中的信息不对称更为严重。与企业内部董事会与经理人之间，对企业信息的知情程度不同相比，政府官员和民众之间具有绝对的信息优势，并且由于政府对信息的垄断以及对信息有意的筛选，使得人们难以获得真实的信息，进而难以有效的对政府行为进行监督，从而难以约束代理人的寻租与机会主义行为。

回顾到本文在第一部分中所提及的现实生活中政府治理所表现出来的问题，通过运用“委托—代理”理论，可以找到它们存在的原因大致为以上三个部分所导致，当然这并非全部的原因，更多的问题，比如：政治契约比经济契约更不完备，政治治理中委托人无法退出等，也应该加入到更多更复杂的原因讨论中来，此次限于篇幅与尚未进行更深入的理解和学习此类问题，只是在本文中浅谈了一些小的方面，更多更复杂的讨论，甚至是政府治理中所暴露的一些问题，对应委托代理理论，该采取什么样的解决方法，则留待未来做更严密更详尽说明和论述。

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