论“党领导一切”的内涵与实质

郭文杰

(北京师范大学 马克思主义学院，北京 100875)

坚持党对一切工作的领导，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容。党的十九大不仅再次重申“党领导一切”这一概念，而且将“党领导一切”作为一项基本政治原则写入党章。因此，深刻理解和阐释“党领导一切”的内涵与实质不仅对于学习十九大精神具有现实意义，还对破解中国共产党治国理政的“密码”具有重要意义。

一、“党领导一切”的重要意义

从理论上来讲，十九大报告将“党领导一切”放置在新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略的首位有其深刻的理论逻辑。十九大报告指出：“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。”[1]20经过改革开放近40年的不断探索，及时地重提“党领导一切”，是在理论上回答了“什么是中国特色社会主义、怎么发展中国特色社会主义”等问题。这就从理论上进一步明确了对中国特色社会主义的本质、中国特色社会主义的优势等诸多问题的认识，从而有助于增强对党的领导的理论自信，有助于厘清和解决理论界有关“党政分开”“党政分工”等问题的争论，进而有助应对意识形态领域的复杂局面以及解决当前广大党员干部和人民群众信仰缺失、理论不自信等问题。所以，把握“党领导一切”的理论意义就要深刻领会其丰富的理论内涵。

从历史上来讲，党的十九大重提“党领导一切”是中国共产党领导国家和人民开创新时代的经验传承。在抗日战争进入相持阶段，针对抗日革命根据地内部存在的权威分散、领导机制不畅等问题，中央发出了坚持党的领导“一元化”的号召。新中国成立后，毛泽东在1962年又进一步完整提出：“工、农、商、学、兵、政、党这七个方面，党是领导一切的。”[2]305改革开放时期，邓小平针对权力过分集中的现象，提出了“改革并完善党和国家的领导制度”，“以适应现代化建设的需要”[3]342-343的建议。2000年，针对新形势下从严治党的重大意义，江泽民再一次提出：“中国共产党是领导建设有中国特色社会主义伟大事业的核心力量。工农兵学商，党是领导一切的。”[4]254纵观党的历史可以发现，十九大报告重提“党领导一切”是对党治国理政经验的历史传承，也是对党不断解决新时期新问题的经验总结，反映了新时代以习近平同志为核心的党中央对党的领导的坚定信念。所以，把握“党领导一切”的历史意义就要深刻体会其复杂的历史脉络和历史变迁。

从现实上来讲，党的十九大重提“党领导一切”是中国共产党对中国社会现实和重大政治问题进行的深切回应。从宏观层面来讲，不断推进中国特色社会主义事业的发展和解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾成为摆在党面前的两大现实问题。从微观层面来看，如何解决一些地方和行业党的领导弱化、党群关系不密切、党的服务和整合能力不足所引发的一系列社会问题也成为摆在党面前不可小觑的社会现实。“办好中国的事情，关键在党”。只有在中国共产党认识到世情、国情、党情面临着严峻挑战和紧迫形势时，才会重提“党领导一切”，才会将“党领导一切”作为一项基本政治原则写进党章。也可以认为，解决这些问题，关键在于要不断推进党的建设这个伟大工程，要将巩固党的领导和实现党的领导作为党的建设的重中之重。所以，把握“党领导一切”的现实意义就要深刻分析党所面临的复杂社会问题和政治问题。

二、“党领导一切”的基本内涵

党对一切工作进行筹划、布局，体现在建设中国特色社会主义的方方面面。坚持“党领导一切”，必须深刻理解“党领导一切”的内涵，同时也必须厘清一些认知上的误区。

“党领导一切”不是党包揽一切。周恩来指出：“我们说党领导一切，是说党要管大政方针、政策、计划，是说党对各部门都可以领导，不是说一切事情都要党去管。至于具体业务，党不要干涉。”[5]365然而，在党的历史上，就曾一度出现过党包揽一切的现象，不仅对于巩固党的执政地位没有益处，反而使党委陷入“官僚主义”“事务主义”的境地，影响党自身的建设。究其原因，一是对党的领导认识不足，没有搞清楚党的领导是通过党自身的政治权威和组织人事，将自己的政策、价值观念、行动方案扩展到人民群众中去，进而引导、组织人民群众采取行动；二是在探索社会主义建设的历史时期，民主法治、制度建设不健全等因素，从而造成党的领导方式存在一定的历史性局限，党包揽一切是党的领导方式在特殊历史时期的社会经济条件下的一种综合反映。

在新的历史时期，“党领导一切”有新的含义。王岐山认为：“党的领导是具体的不是抽象的，体现在坚定理想信念宗旨、执行党的路线方针政策上，体现在坚持党管干部原则、选对人用好人、树立鲜明的价值观和政治导向上。”[6]因此，在新的历史条件下，把握好党的领导方式、范围和原则，就是要将提高党的领导能力作为巩固党的执政地位的前提和基础。

“党领导一切”也不是“党政不分”。从某种程度上来讲，“党政不分”问题的实质是党政关系问题。而党政关系问题始终是当今学术界研究中国政治的最重要议题之一。重申“党领导一切”并不意味着由党来直接管理和领导民众，也并意味着将党完全置于立法、司法、行政机构之上。这不仅不符合现代政治学的一般逻辑，而且更不符合依法治国和依宪治国的内容和精神，这在党的历史上历代领导人对此都有清醒的认识。从政治运行的角度来看，实现党政关系正常化、规范化，可以巩固党的执政地位，提高行政效率，是解决“一把手”问题突出、党政关系不协调等问题的关键。

另外，重申“党领导一切”也并不是扩大党的权力、缩小行政的权力，或者将全部的权力集中到党委本身，赋予书记个人超出其他人的权力。重申“党领导一切”在于从整体上将巩固党的领导作为一项最高政治任务赋予全体党员干部，要把巩固党的领导地位作为下一步党的生存发展战略的最根本前提，从而致力于解决现实中党的领导弱化、党内“四风”现象突出等问题。因此，把握了以上内容，才真正把握了新时期“党领导一切”的基本内涵。

“党领导一切”更不是党控制社会。从国家、政党、社会三者之间的对应关系来看，政党产生于社会，并致力于获得控制国家的能力。而国家则通过政党接受来自社会的民意，实现国家的有效治理，三者相互支撑又相互促进。中国共产党作为中国唯一的执政党，由其来领导国家被写入了宪法，这里没有任何讨论的余地。而中国共产党与社会之间的关系则不一样，政党的产生和内在功能决定了政党必须和社会建立持久的沟通和联系，也必须在密切同社会关系的同时，扩大自身的基础，从而积蓄深厚的社会力量。可以说，没有社会的支持，就没有政党存在的条件。同样，社会也需要组织化的力量进行整合，处理和解决维护社会秩序、促进社会发展等问题。

重申“党领导一切”，并不意味着将党完全置于社会之上，由党来决定整个社会的运转，或者决定个人的生活。党不仅要密切保持同各社会组织、团体之间的联系，还要适应时代和社会的发展潮流，增强自身组织社会、支持社会、提升社会、发展社会的能力和本领。因为只有如此，党才能从组织和社会中获取丰富的执政资源，才能在不断解决社会发展的问题中赢得民众的信任，从而实现党的领导与社会治理的双重目标。

三、“党领导一切”的实质

实现“党领导一切”，不仅需要把握其真正的内涵，还需弄清楚其实质要求。“党领导一切”的实质不仅体现在“运筹帷幄”的基本原则之上，还体现在处理政治运行的关键问题上，更体现在完善体制机制的构建上。

“党领导一切”必须坚持党总揽全局、协调各方的原则。简而言之，在处理党与人大、政府、政协和其他群团组织的关系过程中，要始终发挥党的领导核心作用，在处理国际与国内、中央与地方、党的高层与基层组织、东中西部地区、不同领域与行业等涉及政治、经济、社会各项问题的过程中也要始终扮演好“协调员”的角色。因此，中国共产党既要从整体上不断提升自身的统筹能力，又要处理好涉及党的领导的相关问题。全体党员干部和各级党组织必须要有清醒的认识，时刻将维护党总揽全局、协调各方的原则落实到具体工作中。因此，习近平也强调要“坚持依法治国基本方略和依法执政基本方式，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导”[7]91-92。如果不能坚持总揽全局、协调各方的原则，不能创新发展党统揽大局的能力和整合各方利益的本领，不仅无法实现“党领导一切”的伟大目标，还会有损建设中国特色社会主义的伟大征程，甚至会危及国内的安定团结。

“党领导一切”必须处理好新时期党政关系的基本问题。坚持和完善“党领导一切”就是要不断完善党的执政方式。而完善党的执政方式势必就要处理好党政关系这一关键问题。王长江认为：“党政关系问题，说到底是一个因执政党介入权力的方式不当而使权力失去约束，导致公权力运行紊乱的问题。”[8]11权力不受约束、行使不当就极易造成党内腐败、党内政治生活不正常、党的领导弱化、“以党代政”等等问题。十八大以来，党处理党政关系的基本思路就是通过全面从严治党，大力提升党内监督的力度，建构和完善约束权力的制度性框架，将“打铁还需自身硬”的执政理念贯彻到实际工作中，恢复和加强党的领导能力。通过反腐倡廉，大力根治滥用权力、公权私用等行为，为党政关系的和谐发展构筑了一个健康的环境。由此，可以认为，任何超出法律和制度规定范围内的权力都必将损害党政关系，都无益于实现“党领导一切”。所以，也只有处理好党政关系，把权力运行扭转到正常的轨道上来，才有可能实现“党领导一切”。

“党领导一切”必须不断完善党的领导的体制机制。从某种程度上讲，如果没有一个行之有效的领导体制机制，党的领导便不能落到实处，“党领导一切”就成了“空中楼阁”，只剩下抽象的原则和理论，不能切实解决现实中存在的问题。因此，可以认为，党的领导体制机制是实现党领导一切的制度基础和制度保障。党的集体领导体制是中国共产党从革命和改革的历史进程中确立的，是完善党的领导体制和机制的重点内容。胡鞍钢将当前党的集体领导体制概括为一个核心与“七大机制”，即形成了以习近平同志为核心的党中央及集体交接班、集体分工协作、集体学习、集体调研、集体决策、集体外事、集体自律的机制[9]5-18，195。十八大以来，以习近平同志为核心的党中央通过不断优化党的集体领导体制机制，创新党内领导机制的运行，增强了 “党领导一切”的信心，提高了“党领导一切”的能力。比如在中央层面增设了包括中央巡视工作领导小组等在内的多个领导小组，在地方层面启动了国家监察体制改革的试点工作等等。这些措施充分反映了新时期党在完善领导体制机制方面的努力，为实现“党领导一切”打下了坚实的基础。

[1] 习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利：在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017.

[2] 毛泽东.毛泽东文集：第8卷[M]．北京：人民出版社，1999.

[3] 邓小平.邓小平文选:第2卷[M].北京：人民出版社,1994.

[4] 中共中央文献研究室.十五大以来重要文献选编(中)[M].北京：中央文献出版社,2011.

[5] 中共中央文献编辑委员会.周恩来选集(下)[M].北京：人民出版社,1984.

[6] 王岐山.开启新时代 踏上新征程[N].人民日报,2017-11-07(002).

[7] 中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编(上)[M].北京：中央文献出版社，2014.

[8] 王长江.关于改革和梳理党政关系的思考[J].马克思主义与现实,2014(03).

[9] 胡鞍钢,杨竺松.坚持完善党中央集体领导体制:“七大机制”与核心[J].清华大学学报(哲学社会科学版),2017,32(01).