新形势下高校科研经费管理探析

卿文洁,卿 晨

(1.湖南财政经济学院，湖南 长沙，410205；2.河南工业大学，河南 郑州，450000)

国家对科技投入的不断增加，促使高校获得的科研项目立项数量越来越多，科研经费有了跨越式的增长。科研管理制度有序规范，平台内涵建设提质增效，项目资助措施保障有力，科研产出和成果持续增多，科研质量实力明显提升，为经济社会发展提供了有力支撑[1]，高校科研经费管理取得了显著成效。实践证明，高校已形成了一套行之有效的科研经费管理办法，使经费得以有效使用，科研工作得以顺利开展。但是在管理和使用过程中普遍存在的问题仍不容忽视，需要高校采取进一步的对策和措施来加强经费管理。

1 当前高校科研经费管理工作面临的新形势

第一，新形势下贯彻落实国家关于科研项目资金管理决策部署的改革需要。2014-2016年，国家“关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见”、“关于深化中央财政科技计划(专项、基金等)管理改革方案”、“关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见”先后相继出台[2]，开启了科研项目和资金管理的新一轮改革，改革的力度越来越大。第二，深化高等教育综合改革、推动实施创新驱动发展战略的有力保障。随着国家对科研事业的大力支持，高校科研事业正在快速发展，科研经费成为高校的重要资金来源之一。然而，科研经费的管理和使用现状却不甚理想。管理制度不够健全、预算编制不够科学、经费支出不够合理、责任落实过于宽松、项目管理和经费管理时常脱节、考核机制过于单一等诸多问题是导致科研经费使用率不高的原因。2012年，教育部会同财务部印发了关于科研经费、科研项目和科研行为管理的三个文件，对高校科研经费管理进行了专项治理和全面规范，工作要求越来越高。第三，深化高校党风廉政建设和反腐败工作的迫切需要。国家中长期教育规划纲要提出，要加强经费使用监督，确保经费规范、安全、有效使用。随着高校财政科研资金投入力度不断加大，经费来源渠道日益多元化，科研项目和经费总量逐年增加，科研资产规模逐年扩大，开展科学研究的条件和环境进一步改善，经费使用自主权进一步扩大，但学校财务资产治理结构尚不健全，内控机制相对弱化，导致近年来各种科研经费管理违纪事件时有发生，监管的任务越来越重[3]。四、激发科研人员科技创新创造活力的内在要求。新政策要求创新科研经费使用与管理方式，加大激励力度，为科研人员潜心研究创造良好的制度环境，充分调动广大科研人员积极性、主动性和创造性，激发创新创造活力，有利于提升财政科研资金使用效益。

2 近年来高校科研经费管理仍然存在的主要问题

近年来，通过审计发现，高校科研经费仍然存在以下主要问题：一是有些政策、制度还存在缺陷。前门没有“敞开”，后门亦未“堵住”。二是部分科研项目立项不够科学，未能紧密对接地方经济社会发展。个别高校和有关科研单位未严格区分科研和咨询服务项目，将咨询服务项目作为“横向”课题纳入科研课题范围。三是支出结构不够合理。科研人员或多或少存在“科研经费属于项目负责人”的误区，不同程度存在“科研人员吃科研、科研经费不科研”等问题。部分学校超范围和标准列支办公费、招待费、会议费等。四是知识产权转化率不太高。部分科研成果转化为现实生产力效能低下，知识产权“束之高阁”。五是课题组和科技企业使用学校的资产、资金和资源未合理计价，国有资产权益被侵占。六是承担的科研项目存在下列现象：有的擅自调整、变更项目预算和扩大科研经费开支范围，调整间接费用；有的科研经费购置与形成的固定和无形资产不入账，或私自隐匿、转让、非法占有、谋取私利；有的虚构经济业务或通过非法手段取得票据套取科研经费；有的未按规定核定和使用间接费用，在核定的间接费用以外以其他名义在项目经费中重复提取、列支相关费用；有的违规使用和转移结存结余资金；有的将科研经费层层转拨、变相转拨，或假借科研之名，将科研经费挪作他用；有的高校规避招标采购相关规定和拆分采购合同；有的逃避政府采购，违反程序进行大额支出；有的科研经费账外管理，设立“小金库”；有的科研人员科研经费结余未按规定办理结账手续，结题不结账；有的批量采购材料未登记台账，材料出库入库未履行规定程序；有的违规将培训、个人咨询服务等收入纳入横向科研项目管理。

3 推进新形势下高校科研经费管理的路径选择

3.1 注重协同合作，助力推进立项项目的实质研究

课题项目是科研管理的重要抓手，加强立项项目实施过程管理推进立项项目实质研究是学校增加科研产出、积累科研成果、夯实高层次课题和科研成果奖励申报条件的重要手段，是贯彻落实国家和项目管理部门实施部署的客观要求，是维护项目研究人员合法权益的迫切需要。国家和项目管理部门对责任单位、课题项目负责人的实质研究、按期结题均有明确规定，项目负责人可以有权申请延期结项，但是有义务按期结项。责任单位可以有权申请变更项目负责人和终止项目实施，项目管理部门可以有权撤销项目、追回经费和禁入。所以，责任单位和项目负责人应全力推进立项项目的实质研究。

3.1.1 科研管理视角

加强立项项目的实施全过程管理，检查、督促、推进学校立项项目的实质研究，是学校科研管理部门的重要职责。加快制度改立进度，增强教师科研意识，提高项目研究质量，重视青年科研骨干培养，推动教师科研能力提升，加强项目全过程管理，发挥桥梁和中介作用。

(1)狠抓项目申报管理。一是课题项目申报动员部署。提前召开课题申报动员会，指出课题申报培育的重大意义，勉励教师树立信心、明确目标、整合资源、坚持不懈，不断积累成果，创造和完善项目特别是国家级课题项目申报条件。科研人员应树立敢想、敢为人先的信心，经得起孤独与寂寞的考验；脚踏实地、扎实稳定研究；注重历史积累。二是健全完善课题项目培育方案。修订国家基金项目申报培育实施方案，激励教师提早选题、设计论证材料，组织预评审遴选申报材料，聘请专家可以对项目申报人“一对一”重点辅导、集中打磨。三是提前设计、发布拟申报项目参考选题。根据专家多次论证结果，进一步修改、充实、丰富国家社科基金类项目选题，提早下发给教师进行针对性的选题、论证设计。

(2)重视项目开题论证。开题论证既是督促项目负责人进一步完善项目设计论证的重要方式，更是检查项目负责人是否及时开展实质研究的重要手段，组织、协助、指导项目负责人做好开题论证。

(3)加强项目结题清理。借鉴以往经验，推进各级各类立项、逾期未结项课题的清理，督促、推动教师开展立项课题实质研究，要求项目负责人提交书面的研究进展情况报告(附阶段性成果证明材料)，提出整改建议，已经超过结项期限的必须办理申请延期结项手续。

(4)鼓励开展实质研究、项目成果的学术交流与学术专著出版。配套学校绩效工资改革方案，出台二级院系单位的科学研究工作奖励性绩效工资核算办法，将二级院系申报科研平台、承办学术会议、承办学术讲座、组织申报科研项目纳入绩效考核范围，计算科研工作量，激活组织科研活动积极性。完善学校科研工作量计算办法、学术交流活动管理办法、学术专著出版资助管理办法，健全教师按期结项、项目成果学术交流、学术专著出版激励机制。

(5)做好科研信息公开。建设好网站，充实科研管理部门二级局域网站信息资源，及时更新国家、省和学校科研管理制度、项目申报和立项通知。通过信息公开，接受教师和社会监督。

3.1.2 院系管理视角

(1)学科建设的重要内容。所获立项项目和到账经费数额、科研成果产出数量与档次、科研成果与学科方向匹配程度等指标是衡量二级院系学科建设情况的重要指标。

(2)根据学科建设需要协助项目负责人组建科研团队。项目负责人应以项目为纽带，根据所在院系学科建设方向，考虑德行情操、兴趣爱好、研究方向、年龄结构等，组建相对紧密的研究团队，共同开展项目实质研究、共享研究成果利益；通过沟通、协调和鼓励、扶持政策，引导所在院系教师以项目为纽带组建科研团队。

(3)督促项目负责人推进立项项目的实质研究。督促项目负责人做好开题论证，已立项但未开展实质研究、未结项的项目，督促项目负责人办理延期结项手续、制作开题报告、邀请专家论证。督促项目负责人加快研究进度(已有阶段研究成果)或者开展实质研究(尚无阶段研究成果)，争取在研究期内完成研究任务。

(4)激励教师高水平科研。激励运用重点学科建设经费支持教师开展科学研究、获取高层次科研项目、产出高档次的科研成果。

3.1.3 项目负责人视角

(1)按期结项是合同义务。按照项目申请书的“研究内容”“预期成果”完成研究任务、达成研究目标，按照项目管理办法规定时限和项目负责人承诺的“计划完成时间”及具体研究计划确定的时限办理结项手续。

(2)克服畏难情绪。项目负责人克服收集文献资料和数据资料、到基层调研、思考提炼思想观点、把文献数据资料和思想观点变成论文或调研报告等怕难情绪。

(3)加大科研时间、科研精力投入。做好开题论证、文献数据资料收集和广泛调研。做好课题项目应广泛调研才能发现问题、总结经验教训、提炼思想观点和对策建议、产出科研论文或课题报告。

(4)充分调动项目参与人的积极性。项目参与人参与选题、设计、申报。人员合理分工、经费合理分配。项目资助、配套经费是政府和承担单位提供给用于项目实质研究的项目团队，项目团队根据研究任务分工、项目参与人对研究任务完成的贡献程度等因素，将经费使用权合理、合法、合程序分配给项目参与人。

3.2 聚焦经费监管，发力提高科研资金使用效益

3.2.1 制度建设

(1)制度完善

习近平总书记强调，要把权力关进制度的笼子里。建立健全权力运行制约和监督体系，坚持用制度管权管事管人管物。高校科研管理工作涉及到人、财、物等方方面面，没有健全的制度，不仅会出现科研资金资产安全问题，还会误人、误事。坚持问题导向，健全并完善规章制度，让权力在规则下运行。提高制度建设的质量，具有可操作性，并能较长时间管用；增强制度的刚性，认真落实到位，切实把权力关在制度的笼子里；加强制度创新。坚持总结、借鉴、完善、创新的原则，对学校现行科研项目管理、经费管理、行为规范的制度和办法进行全方位梳理、分析，结合本单位实际，及时研究新问题、新情况，修订完善科研管理制度，重点对科研项目预算编制、预算调剂、资金使用(主要是间接费用、劳务费、外拨资金、结余资金使用)等进行从严规定，增强制度针对性、适用性、有效性，堵塞管理漏洞，真正做到管理制度规范，管理体制顺畅，责任主体明确，部门职责清晰。

(2)制度执行

一是加强科研经费管理政策宣传教育。通过学校办公系统、校园广播、校园网站、宣传手册、宣传橱窗、网络等载体，全方位、多角度、多方式进行宣传培训，使科研管理政策家喻户晓、深入人心。

二是加大科研经费管理制度执行力度。首先，转变观念，科研经费绝不是某个人或某个科研团队的经费，科研经费、科研资产是学校的公共财产，是国有资产，谁也无权套取、挪用或侵占。其次，树立依章办事的自觉性，科研经费管理规章制度是科研财务资产管理干部的工作规范，是行使财权、资产管理权的守则，必须严格遵守。再次，贯彻落实好现行制度，近年来，中央和省出台了一系列科研管理制度规定，学校和科研人员应切实把这些制度落实到工作中来。

3.2.2 预算管理

近年来，财政预算管理改革不断深化，平衡预算向支出预算转变，支出标准逐步建立，预算绩效管理深入推进。但仍存在一些不容忽视的问题：一是预算编制不够科学，部分项目预算安排缺乏科学论证，立项依据不足；招待费、车辆运行经费、办公费、劳务费、差旅费超支过大，超过项目自身可承受的财力范围；预算编制把关不严，执行中预算进行了调整，影响了预算严肃性；二是预算执行进度慢，一方面，项目年度结存大量的资金；另一方面，一些重大项目资金紧缺。预算管理是科研财务治理的核心任务，重点加强以下几方面工作：

一是预算安排与项目实质研究、直接费用与间接费用紧密结合，突出项目调查研究和提高质量这两个重点。中央和省的政策要求应落实好，人员经费应保障足，行政经费应切实压缩，把资金重点投入到项目实质研究上来。

二是加快预算执行进度，盘活存量资金。改变科研经费重“争取”、轻“管理”的倾向，预算执行情况应作为科研绩效考核的重点指标；彻底打破科研经费内部固化的格局，提高科研资金统筹能力；实行全过程的预算绩效管理，提高资金使用效益。

三是推行预算公开，接受社会监督。预算安排是否科学、预算执行是否到位、预算结果是否有绩效，让广大师生、让社会来评价，主动接受监督。

3.2.3 支出管理

科研经费如果使用不当，不仅浪费国家财力，而且会引发廉政风险，甚至是犯罪。从严加强支出管理重点做好以下几点：

一是严格报销审批制度。学校根据国家有关政策制度，制定财务报账审批规定，在坚持集体领导、民主监督的基础上，根据不同的经费支出类别、资金性质、金额大小，分级授权、逐级审批、逐级负责。科研经费单独核算，专款专用。严格界定横向科研经费范围，与纵向科研经费一并纳入学校财务统一管理。使用科研经费购置与形成的固定资产和无形资产，严格执行国家资产管理的有关规定。严格支出审核制度，按照实际开展的科研活动，取得真实、合法票据，据实报销支出。根据实际合理需要报销劳务费。执行政府采购有关规定和国库集中支付制度。规范结存、结余经费管理。完善差旅会议管理措施。按合作(外协)项目合同加强外拨经费管理。

二是加强科研财务稽核。科研财务稽核是纠错防弊的重要机制，是加强学校财务监管的重要方面，建立健全科研财务稽核制度，学校财务从“核算型”向“管理型”转变，将财务监督贯穿于科研财政资金运行的全过程，贯穿在科研项目预算管理、收支管理、资产管理等各个环节，做到关口前移，事前、事中、事后全过程全方位监督，并做到制度化、经常化，不留“死角”和 “隐患”，防止财务管理失控，严防违规、失职渎职和腐败发生。

三是定期研究科研经费管理工作。校领导特别是党政一把手定期听取科研经费管理工作情况汇报，掌握经费保障、债务风险等重要科研财务状况信息，关注关键领域、重大重点项目的科研资金情况，对薄弱环节和发现的问题，应及时纠正整改。

四是推行科研财务信息公开。除非涉密信息外，在校内公开项目组成人员、立项文件、预算批复(含调整)、经费资助、经费支出、对外拨经费、重大资产购置、科研绩效等情况[4]，公开科研经费审计报告、整改情况、处理结果情况，做好科研财务信息公开工作，有助于提高透明度、让师生员工和社会公众有知情权和监督权，推动学校依法办学、依法理财、依法管理。

五是加强科研信息化管理。学校加快推进数字化校园建设是提高管理效率的重要手段，整合财务、资产、人事、教学和科研等各类信息，对学校资源进行优化配置，从而实现精细化、系统化的管理目标。

3.2.4 绩效管理

(1)间接费用管理

学校制定间接费用分配和使用的内部管理办法，确定合理标准，统筹用于补偿学校、二级院系单位为支持科研活动开展而发生的间接成本和绩效支出。绩效支出充分结合目前学校科研人员薪酬待遇水平，调动科研人员积极性，发挥间接费用使用效果。

(2)科研绩效评价

建立学校、二级院系单位科研绩效评价体系，以高水平成果、高层次人才为导向，统筹利用，鼓励创新，真实体现科研人员实绩。年度检查或中期考核、结题验收合格后，由项目负责人结合项目进度和实绩按规定程序审批发放。绩效纳入院系负责人的业绩考核范围。

3.3 强化责任落实，全力提高科研管理和服务水平

近年来，审计发现的科研经费管理问题触目惊心，从严加强管理刻不容缓。科研经费管理涉及政府、学校、院(系)和项目负责人等多个主体层次，学校内部又涉及科研、财务、审计、招标、设备、资产等管理部门。高校内部这么多部门、这么多管理环节失效，究其原因，根本是财务治理结构失效，未形成各责任主体各司其职、各负其责、相互支撑的局面。根治这些问题，只有强化责任落实，从严加强科研经费管理。

3.3.1 学校主体责任

学校是科研经费管理的责任主体[5]，建立健全财务内控制度体系，严格执行制度，有效行使经费使用权、管理权和监督权，不能成为科研经费违规使用的袒护者。

学校每年结合科研项目资金需求和财力情况，将科研经费列入年度财务预算，依法落实对科研项目承诺的自筹资金及其他配套条件，为科研项目组织实施提供条件保障。

学校是党委领导下的校长负责制，实行党政同责。学校党委常委会或校长办公会专题研究决定有关科研经费管理的重大问题。校长是法定代表人，对学校科研经费管理承担领导责任。在校长的统一领导下，分管科研、财务工作的校领导要协助校长具体负责科研项目的组织、实施、评价和科研经费的管理和使用工作，承担相应的领导和管理责任。

3.3.2 管理层面部门监管责任

在科研经费使用和管理过程中，科研管理部门、财务部门、人事部门、资产管理部门、审计部门、监察部门、科研项目依托的二级单位等部门明确职责权限，各司其职，各负其责，密切配合，协同合作，共同做好管理工作，保障科研项目的顺利进行。

(1)科研管理部门

加强项目的立项、项目管理、配套和合同管理。组织项目负责人编制经费预算。审核确定科研项目类型，计提科研项目间接费用(或管理费)。审核科研外协费的拨付。跟踪合同经费到位、拨付情况。公示科研配套经费及奖励情况。提供科研项目结题信息。配合财务部门做好科研项目经费的使用预算、管理、审核、监督工作。配合审计、监察部门做好科研经费的审计和监督工作。同时，推动教师提升科研能力、组建学术梯队、加强科研水平建设，促进学校学科建设发展，充分发挥科研与学科建设的互动作用，推动科研成果进课堂、进教材，鼓励、吸收学生参与教师科研，不断提高人才培养服务质量。

(2)财务部门

严格按项目预算和项目进度执行使用科研项目经费。协助、指导项目负责人合理编制项目经费预算。加强科研经费会计核算、财务监督。审查项目经费决算。指导项目负责人填写项目结题财务报表。提供项目到款通知，通报预算执行进度，提供经费使用建议、政策宣传和业务培训等服务。会同科研管理部门制定或完善学校科研经费制度。

(3)资产管理部门

管理使用科研经费购置与形成的固定和无形资产。汇总编制科研仪器设备政府采购预算。按规定组织固定资产的招标、采购；清产核资和资产调配使用。固定资产的验收和报废处理。

(4)审计部门

监督检查和审计学校科研经费的使用、经费决算。抽查审计全部科研项目，全过程跟踪审计重大、重点科研项目。监督检查科研经费的使用是否符合国家和学校相关规定。

(5)监察部门

坚持问题导向，采取听取汇报、查阅资料、座谈交流、抽查项目、审查经费、外调等方式检查监督科研管理工作的情况。受理单位和个人关于科研经费的信访举报，关口前移，提前预防，杜绝科研腐败行为的发生。

(6)人事部门

根据国家有关规定和学校实际情况，协同科研管理部门和财务部门清理科研资金，协助管理项目聘用的科研辅助人员和财务助理等临时聘用人员。协助考核科研绩效。

(7)二级院系单位

项目负责人科研活动的基层管理单位是二级院系单位，承担项目资金使用监管责任。成立由院系行政主要负责人负责，其他有关院系领导、教职工代表及相关教授(专家)参与的科研工作领导小组，根据学科特点和项目(含课题)实际需要，审议研究重大科研经济业务事项，为领导决策提供审查意见，为项目执行提供条件保障。坚持“谁主管、谁签字、谁负责”原则，确定科研管理负责人，在授权范围内领导和监管本单位科研工作的正常开展，对科研经费支出进行审签，监督预算执行，督促项目进度。考核院系的科研项目绩效。

3.3.3 项目负责人直接责任

科研项目负责人是第一责任人，科研经费出了问题，首先追究的是项目负责人的责任。项目负责人在科研管理和财务部门的指导下，按照国家关于科研经费管理的有关规定、批复预算和项目合同(任务书)开展科学研究和使用经费，对项目实施全过程进行规范管理。依法据实编制项目预算和决算。按照项目预算和委托方要求开支经费，对所承担项目经费的使用和管理负直接责任，承担项目资金使用合规性、合理性、真实性、相关性的法律责任[6]。自觉接受国家有关部门和学校相关部门的监督检查。

3.3.4 第三方主体评价监督

科研经费使用效益、科研成果的评价由同行、用户和专家、企业和市场等独立的第三方主体评价，评价结果向教职工和社会公开，充分发挥社会评价监督的作用。

4 结语

面对高校科研项目及经费来源的多样性和持续稳定的增长，高校的科研经费管理在现有的管理成效基础上进一步巩固，同时，在新的政策下，高校要适应形势的变化，构建多元化现代科研财务资产治理体系，不断开拓创新，用科学、现代化的管理理念，确保事权财权高效、稳健运行，提高管理水平和服务质量，既保证高校科研工作有序高效顺利地进行，又保证国家财政资金的安全性和有效性。各责任主体、管理层面部门密切配合和通力合作，强化责任担当，主动作为，不忘初心，忠实履职，这样才能真正做到用好管好科研经费，切实提高经费使用效益。

[1]卿文洁.我国高校科研经费管理制度优化研究[J].湖南财政经济学院学报，2017，33(167)：108-114.

[2]韩洁郁琼源汪奥娜.中央财政科研项目资金改革六大亮点[N].团结报，2016-08-02(04).

[3]教育部财务司.加强直属高校内部审计工作充分发挥“免疫系统”作用——教育部财务司有关负责人就加强直属高校内部审计工作答记者问[J].平安校园，2015，(07)：20-23.

[4]教育部财政部.教育部财政部关于加强中央部门所属高校科研经费管理的意见[EB/OL].http://old.moe.gov.cn//publicfiles/business/htmlfiles/moe/s7052/201412/xxgk_181257.html，2012-12-17.

[5]白云.高校科研项目经费管理研究[D].天津：天津工业大学，2015，12.

[6]苏仕会.浅析科研经费管理存在的问题及对策——以高校为例[J].中国集体经济，2013，(22)：74-75.